台湾是我国东南海疆的重镇，东临太平洋，西濒台湾海峡与大陆相通，南隔巴士海峡与菲律宾相望，北接东海、黄海，与琉球、日本群岛相连，战略地理位置十分重要。加之其自然条件得天独厚，物产极为丰富，所以自明代以来，台湾屡遭外人觊觎。尤其是鸦片战争以后，几乎每次中外冲突，台湾都首当其冲，先后遭到过英、美、日、法各国兵舰的武装进攻。 

清统一台湾后，其海疆治理虽步入了一个新的历史阶段，但其海权意识和海洋观念仍十分薄弱。清代治边，其海疆与陆疆之间最大的区别，在于中国西北地势辽阔，利于发挥八旗骑射之长，清廷既可利用汉人，也可直接治理，排斥汉人于边疆事务之外，如在腹地边疆民族地区特设理藩院。但海疆则不然，一是满蒙八旗不善水战，万里海疆，清廷没有统一的管理机构，沿海防御主要依靠绿营水师，而清统治者又不信任汉人，“每以汉人为难治”；二是西方殖民者盘踞吕宋、马尼拉、印度等地，不断叩关索市，启衅侵扰；三是清廷最怕汉人与洋人相勾结，因此防范戒备之中，闭关自守政策日渐突出。在西方列强迅速崛起的18世纪，清政府的治边重点主要在西北陆路边疆，所以东南海疆更是以守为主。 

从清统治者的角度来看，台湾孤悬海外，既是汉族集聚之地，又是易生乱萌之区，故其治台基本上采取防范与抑制并举、镇压与安抚相结合的政策措施。这主要表现在以下几个方面：  

一、班兵制度。康熙平台以后，首先遣返郑氏官兵回籍安插，并将郑克塽、刘国轩等郑氏首要送京入旗，在“解散而消弭”郑氏武装集团的基础上，康熙二十五年（1686）八月，清廷始行班兵制度，其内容主要是戍台兵丁不用台民，由福建各地绿营中抽拨，选调之人既要求“年力精壮，有身家”，又不许携带妻室，“更迭往戍，期以三年”。同时，将漳、泉两地兵丁与在台漳、泉两籍移民分开，隔离戍守，即漳州籍兵丁分拨到泉州移民区，泉州籍兵丁到漳州移民区戍守。其目的十分明确，主要在于防备戍台兵丁“岁久各立家业，恐意外致生他变”。 

清代海防政策的基本方针是以大海为长城，以重要海岛为要塞，岛岸相维，水陆一体，并与沿海属国相呼应，最终达到屏障中原，保卫京师的目的。而台湾居东南沿海之中，战略地位十分重要，故清领台湾后，政治上闽台合制，军事上则是闽台一体联防。其台澎地区的兵力部署，初设绿营陆路总兵一员，水师副将二员，水陆官兵共10营，兵力一万有余。其后多有添设，至鸦片战争前，增至水陆16营，额兵14656名。 

二、人事制度。台湾的用人制度有别于内地，主要在于：一是文员不经吏部遴选，而是由福建巡抚“于闽省现任官内拣选调补”。这虽有利于地方调配，选用熟悉风土的贤官能吏，但这种授权督抚且寓牵制于放权之中的做法，又使督抚用人格外慎重，以免牵连受过。二是清廷规定，台湾自道员以下，教职以上各官，三年俸满即升，以后年限虽稍有变化，但任期唯短、无致久任是台湾人事制度中的一大特点。实际去除前后交盘、协办、渡海候缺等时间，独当职任者往往不足一年，结果贤能者难有作为，怀有二心者亦难能成事。三是闽台合制、以汉治汉。台湾建省以前，岛内郡县均由福建管辖，同戍台班兵一样均为闽台合制。台湾文职之首，初为台厦道，分巡台湾、厦门两地。雍正五年（1727）改为台湾道，专辖台澎地区，并兼学政带有兵备衔，但“一应军务机宜并地方事件，仍听内地督抚管制办理”。台湾武职最高为总兵，虽加挂印，但受福州将军、闽浙总督和福建水师节制，遇事不可专擅。同时，台兵、台饷由闽省调拨，人力、财力处处牵制，不能分而为二。四是御史巡台，强化监督。康熙六十年（1721）四月，台湾爆发了声势浩大的朱一贵起义。清廷因此认识到，台湾远隔重洋，耳目不周、控制不力的严重性。平定后，清廷在改善吏治的同时，又实行御史巡台制度，即每年自京师“派满汉御史各一员，前往（台湾）巡察，一年更换”，其权力涉及司法、经济、军事、教育等各方面，成为皇权的耳目和智囊。以上诸端，形成周密的人事制度，其效果十分显著。据不完全统计，从康熙统一台湾到甲午战争失败的193年间，发生农民起义和各种民变共有132起，但没有一次是由台湾的官兵率众起事的。　　 

三、民政制度。与防台政策相辅相成，清廷对台湾发展曾采取抑制政策，主要表现在“不宜广辟土地以聚民”的各种消极措施上。如：其一，行政建置消极滞后。清领台湾之初，设一府三县，当时人口约10万（不包括番社人口）。到日本侵台前的同治十三年（1874），190年间台湾人口增加20余倍，但行政建置只增加了一县三厅，其中雍正元年（1723）增设的一县二厅（彰化县、淡水厅、澎湖厅）是在朱一贵起义之后，清廷为免北路空虚以防不测，才接受兰鼎元“添兵设官，经营措置”的建议（淡水厅治直到乾隆二十一年尚留在彰化境内），而时隔87年之后，噶玛兰厅的建置方提到清廷的议事日程上。这种不宜辟地，建置迟缓的决策，对清代前期台湾的经济开发影响甚大。 

其二，在禁止硝磺、铁器、油棕、军器等私自入台的同时，清廷还实行若干严渡政策，不许携眷赴台，以限制台湾汉族人口的集聚增殖。为此，乾隆五十二年（1787）台湾林爽文起义失败后，乾隆皇帝曾有一段绝妙的独白，道出了清统治者的虚弱心理，其言曰：“现在林爽文等纠众滋事，设其家属俱在内地，贼匪等自必有所牵顾，何至敢于肆逆至此，是台湾民人禁止搬眷居住，未必非杜渐防微一法。” 

其三，汉番隔离之策。随着台湾人口的急剧增长和土地的逐渐开发，汉番冲突不断发生。康熙六十一年（1722）夏，闽浙总督觉罗满保第一次提出了汉番隔离的边禁措施，后经兰鼎元上书力争，虽未大规模迁徙，但清政府仍于雍正七年（1729）宣布封山禁令，“饬沿山各隘立石为界，禁民深入”。乾隆二年（1737），又禁止“汉番通婚”，违者离异治罪。其四，强化保甲制度。保甲制度是中国封建统治者相沿已久的治民政策，清领台湾后，不仅承袭这一政策，而且进一步发展强化，变单一的陆上保甲为水陆联保，即将保甲、汛防与稽查三者结为一体，“出则注明所往，入则查其所来”，形成东南海疆独特的保甲制度，以维持台湾和东南海疆的封建秩序。 

为治理台湾和宁谧海疆，在实行一系列防范和抑制政策的同时，清廷对台湾还有诸多安抚政策。如：在经济上，除重荒政、办仓储，采取某些轻徭薄赋的政策之外，清廷对戍台之兵多有犒赏和补贴。雍正二年（1724）为台兵发放眷米之始。七年，再谕每年赏银4万两，以为台兵养赡家口之用。戍台之兵既有兵糈（xǔ，粮食），又有眷米，“所得较之内地（兵丁）倍多”，加之眷属皆在内地，惧于显戮而不敢有异心，故百余年中，台湾“有叛民而无叛兵”。 

在政治上，清廷为鼓励任台官吏忠于朝廷，实心任事，在实施防范政策的同时，亦多方安抚。如在吏治方面，崇其体制，奖励升迁。与大陆省份同等级别的官员相比，台湾主要文武官员的体制甚隆，权力亦重。如台湾道加兵备衔有指挥军队之权，并兼有按察使衔，得以专折奏事。其升迁制度，在康熙统一台湾之初，即已实行道员以下各官，“三年俸满，即升”。其后，雍正七年再谕：“凡调往（台湾）各员期满之日，政绩优著者准加二级，称职者加一级，以示鼓励。”同时，为免除驻台官员的瞻顾之忧，清廷在俸禄上复增加养廉银，以资衣食而抑贪墨。 

在文化方面，清政府在大力推行儒化教育，创办各种义学、书院，奖励番人子弟向学的同时，亦对应考的台湾士子实行保障名额制度，严禁冒籍应考，以维护台湾籍考生的权益。 

总之，清代前期，清廷为防范和治理台湾而采取的一系列防台、抑台和抚台政策措施，其目的即为维护海疆宁谧以巩固其在东南地区的统治。 

作者简介 

何瑜，中国人民大学人文学院清史研究所教授，博士生导师，国家清史编纂委员会史表组专家。主要研究方向：清代与中国近现代政治史、中国海疆史、清代边疆民族史。