自鸦片战争起，列强携坚船利炮，不断侵扰中国东南海疆，而孤悬海外的台湾，更是成了列强觊觎的目标。英、美、德等国的军舰、商人等接踵而至，或武力进犯，或登陆查勘煤层、测绘水陆地图，甚至建堡伐木，私贩军火，为所欲为。面对欲壑难填的侵略者，清廷一味隐忍。第二次鸦片战争后，被迫开放安平、淡水为通商口岸，后又增加打狗（今高雄）、鸡笼（今基隆）两港。此后，以海防建设为中心，以练兵、育才、购置和仿造西洋船炮、枪械为主要内容的洋务运动，几乎遍及东南诸省，但悬海要区的台湾一地，却没有丝毫涉及。昧于世界大势、海权意识淡薄的清政府，始终没有重视台湾、开发台湾。直到同治十三年日本大举进攻台湾，清廷才开始改变治台政策，积极开发台湾，将台防与海防真正结为一体。 

加强海防与改变治台政策 

同治十三年（1874）三月，日本借台湾土著民杀害琉球难民事件，大举进攻台湾。五月，清廷急命船政大臣沈葆桢为钦差大臣，调兵遣将，往返交涉。但日人以“生番不隶中国版图”为由，不肯退兵。最后，在英、美各国的调停下，清廷同意赔付日本“从前被害难民之家”抚恤款，及留用日军在台修道建房等银共50万两，方了此案。 

此事朝野震动，其对清廷的刺激不亚于英法联军之役。清廷一面明谕李鸿章等沿海滨江大吏详细筹议海防措施，一面命台湾沈葆桢等人，“力图自强之策，以期未雨绸缪，庶几有备无患”。而沈葆桢则积极筹划，“非为台湾一战计，实为海疆全局计”。自此，台防与海防便完全结为一体，树立了欲固海防，必保台湾，欲固台湾则必须变更旧制的观念。 

自同治十三年九月始，历时半年之久的国防重点建设大讨论，最终虽以“海塞防并重”为结束，但重塞防乃历代之传统，重海防则是清代国防战略的大转移。光绪元年（1875）四月，清廷派李鸿章督办北洋、派沈葆桢督办南洋海防事宜。随着海防建设的逐步展开，清廷治台政策亦随之发生历史性的巨变。 

其一，弛开旧禁，析疆增吏。光绪元年一月，清政府首先采纳沈葆桢等人建议，诏除内地人民渡台入山耕垦例禁，继则积极调整和扩大台湾建置，于琅峤地方筑城设官，增设恒春县；其后，定福建巡抚分驻之制，“冬春驻台，夏秋驻省（指福州）”；接着，又以北部辟地日广，政令难周，添设台北府，改淡水厅为新竹县，噶玛兰厅为宜兰县，另于艋舺（今台北市）设淡水县，鸡笼改名基隆，设通判。同时又因内山日辟，民番交涉渐多，南路理番同知移驻卑南（今台东），北路同知改为中路，移驻水沙连，各加抚民，以理番政。于是台湾建置大为改观，二府八县四厅的行政设施及于台湾全境，为台湾的全面开发奠定了行政框架。 

其二，开山抚番，移民屯垦。为根绝列强觊觎之心，沈葆桢赴台后，便已分兵设防，开山抚番，但大规模开山抚番活动，则在日本撤军以后。一年之间，清军分兵三路，历尽千辛万苦，终于开通横断中央山脉的道路。其间开山抚番，艰险异常，但清廷为防止外国侵越，保台湾，固海防，牺牲耗费均在所不惜(三路共计开山859里，耗银20万两，死亡官兵达二千余人)。道路开通后，清廷复设招垦局，鼓励移民，分台东为三路，进行大规模开发，与前期的禁渡政策，不啻（chì，只）霄壤。 

其三，加强台防，倡办洋务企业。为保卫台湾，钦差大臣沈葆桢在受命渡台之际，即与福州将军、闽浙总督等联衔上奏，提出“联外交、储利器、储人才、通消息”的保台四策。抵台后，沈氏一方面奏派专人前往欧洲国家采办铁甲船、水雷、洋枪、洋炮等新式武器；一方面在澎湖添募新勇，在台南选练洋枪队。同时，改变旧式火炮“利不足以及远，力不足以洞坚”的状况，仿照西法在澎湖、安平（今台南）、旗后等处积极修建新式炮台，以加强台湾的防卫力量。在创办洋务企业方面，清廷一反过去对台消极的抑制政策，积极支持沈葆桢等人开采煤、铁、硫磺等矿产，“俾地无弃利，有资实济”，并铺设厦门至台湾的海底电线。 

其四，清除积弊，整顿吏治营规。同治十三年，钦差大臣沈葆桢首先提出：“欲固地险，在得民心；欲得民心，先修吏治、营政。”在整顿吏治方面，继沈氏之后，福建巡抚王凯泰、吴赞诚等人均有所作为，而最突出的则是巡抚丁日昌。丁以“振刷一分精神，即以挽回一分风气”的精神，不避艰苦嫌怨，明查暗访，严厉惩治在台的各种贪官污吏。在不到半年的时间内，上至总兵、知府，下至汛弁、委员，被其参劾惩处的不下20人。同时丁日昌等人又奏请清廷破格任用，“为地择人”，“为事择人”，使台湾吏治为之一新。在营制方面，清廷虽不同意撤废班兵制度，但为扫除班兵积弊，提高战斗力，亦允许戍台班兵重新整编，易地调防，仿淮军、楚军营制，以500人为一营，将戍台官兵分为三大支，认真训练，扼要驻扎。 

海军衙门的建立与台湾建省 

在清廷重视海防，努力经营台湾之际，中国东南海疆的形势愈益紧张。日本进犯朝鲜，吞并琉球；法国决意侵吞全越，战火烧向中国的西南边疆，终于爆发了中法战争。光绪十年（1884）四月，法国海军绕过海南岛首先进攻台湾，企图占领基隆，结果遭到清军的顽强抵抗。福建马尾海战后，法国远东舰队司令孤拔亲率兵舰再次进犯台湾，陷基隆，攻淡水，然后封锁台湾海峡。台湾受困，牵动全局，清廷焦灼万状，“内外臣工，无不以台湾无备为恨”。光绪十一年（1885）二月，凉山大捷后，鉴于东南海疆形势险恶，清廷同意李鸿章“宁失藩服，毋损郡县”的主张，决定“乘胜即收”，签署了《中法停战条约》。 

  中法战争的教训，再一次深深地刺激了清政府，战争甫定，清廷即诏谕李鸿章、左宗棠等督抚大臣各抒己见，筹议海防。于是，又一次掀起了如何加强海防的大讨论。各地督抚纷纷奏陈，意见集中于练兵、筹饷、用人、制器等诸大端。其中尤以精练海军、集中统驭为第一要务，其次是台湾建置问题。同年六月十八日，大学士左宗棠在病逝前上奏称：“第思目今之事势，以海防为要图，而闽省之筹防，以台湾为重地。”指出台湾“孤注大洋，为七省门户，关系全局，甚非浅鲜。其中如讲求军实，整顿吏治，培养风气，疏浚利源，在在均关紧要，非有重臣以专驻之，则办理必有棘手之处。据臣愚见，惟有如袁保恒所请，将福建巡抚改为台湾巡抚，所有台澎一切应办事宜，概归该抚一手经理，庶事有专责，于台防善后大有裨益”。清廷采纳李鸿章、左宗棠等人意见，决定设立海军衙门，先从北洋精练水师一支，并诏谕：“台湾为南洋门户，关系紧要，自应因时变通，以资控制，著将福建巡抚改为台湾巡抚，常川驻扎。”清廷再一次将经营台湾和整个东南海防的命运紧密联系在一起，即欲保中土，必固海防，欲固海防，必保台湾。 

中法战后，台湾百业待兴，清廷在财力匮乏，内外交困之中，一面在人力、物力和政策上支持台湾的近代化建设，一面在经济上帮助台湾建省，命闽省每年协饷白银44万两，五海关协饷白银36万两，总计白银80万两，以五年为限，初步解决了台湾建省的燃眉之急。光绪十三年（1887），台湾正式建省，下辖三府、一直隶州、三厅、十一县，南北中布局合理，安排适当，一改过去闽台合制的种种弊端，形成以省会为中枢的全台开发经营的整体结构。首任巡抚刘铭传以“一岛基国之富强”，“一隅为全国之范”为宗旨，以设防、练兵、抚番、清赋为要务，大胆引进西方先进的科学技术和管理方法，苦心经营，积极进取，“筑铁路，购轮船，辟商场，通邮传，设学堂，行保甲，制军器，筹边防，劝农桑，振工艺，凡百新政，次第举行”，使台湾在很短的时期内，成为近代中国最先进的省份之一。 

作者简介 

何瑜，中国人民大学人文学院清史研究所教授，博士生导师，国家清史编纂委员会史表组专家。