监察制度是政府用以维护政权统治、保障社会安定的基本手段，其完善程度及执行情况如何，与国家兴衰关系重大。清朝集历代王朝监察制度之大成，并有所创新和发展，形成了具有自己特点的一整套监察体系，在中国监察史中占有突出地位。
清代的监察制度，从机构设置上分中央和地方两级监察体系。都察院为清代中央最高监察机关，始创于崇德元年（1636），其职责为“专掌风宪，以整纲饬纪为职”（《清朝文献通考》），监督弹劾贵族及百官。都察院的最高长官为左都御史（从一品），满、汉各一人；副官为左副都御史（正三品），满、汉各二人。
都察院下属执行监察任务的机构有十五道监察御史、六科给事中、五城兵马司、宗室御史处和稽察内务府御史处。其中，六科给事中面向中央的吏、户、礼、兵、刑、工六部，长官为掌印给事中，对中央六部实行“对口监察”。十五道监察御史面向地方，对京畿和十四个行省实行分道监察，并分工协管稽察在京各衙门，就连十五道的主管部门——都察院本身也在其监察范围内。六科给事中和十五道监察御史被统称为“科道官”。五城兵马司专司稽察京城地方治安。宗室御史处负责监督宗人府对王公、驻防将军及一般宗室、觉罗的赏罚，并稽查宗人府银库钱粮册籍等。稽察内务府御史处的职责为审核内务府各部门年度钱粮账册，稽察紫禁城内保卫状况。以上机构的设置，使清朝形成了多轨并行的中央监察体制。
此外，清代在地方还设有督抚、按察使、道员等专职或兼职的监察官员，由此形成完整的地方监察体系。总督为地方最高长官，兼有“察举官吏”之责。巡抚主管一省行政，同时也负有监察之责。提刑按察使司为一省专门的司法监察机构，主官为按察使。道员介于巡抚与知府之间，亦负有监察所属地方政务之责。
清代监察机构的主要职责大致有：
1.弹劾官吏违失权。这是清代科道官最主要的职责，弹劾对象包括皇子、诸王及朝廷内外大臣，可“纠劾百司，辩明冤枉，及一应不公不法事”（《钦定台规》）。耽酒色、好逸乐、取民财物、夺民妇女等不道德行为，以及亲贵、官员履行职责情况，都是监察的重要内容。
2. 建议国事权。左都御史可参加九卿会议和廷议。一般的科道官也被赋予建议国事的权力，凡有关政治得失、民生休戚、大利大害、应兴应革并切实可行之事，科道官都可以上疏献言进策。
3. 检查行政权。科道官分工对在京各衙门政务进行稽察，除军机处和十五道本身无人监察外，其他各衙门均受稽察。地方上则有巡按御史进行视察，通过咨询民情、传问官吏、检查文书、巡视仓库、稽察钱粮、巡察驿站等方式行使监察权。
4. 审查会计权。清代都察院的审计职掌范围很广，中央和地方政府的经费开支、粮物收支等，都要接受都察院的审核注销。
5. 会谳重案权。凡罪至死刑的重大案件，都察院与刑部、大理寺组成“三法司”一起复核；事关国家的特别重大案件，由左都御史和六部尚书、通政使、大理寺卿组成的九卿共同审理。
6. 辩明冤枉权。清代都察院受理官民上诉，使其有处申冤，一定程度上维护了低级官吏和普通民众的正当利益。
7. 考核官吏权。清朝对官吏的考核，分对京官考核的“京察”和对地方官进行考核的“大计”两种。其中，对四品以下京官及全部地方官的考核，由监察官员与吏部考功司共同负责；三品以上京官，则由皇帝直接考核。
为防止科道官因直言纠弹遭到打击报复，清朝还采取了一系列监察保障措施，从法律上对监察官员的人身安全加以保护，以充分保证监察效能的发挥。
1.风闻言事权。科道官纠弹，并不能做到准确无误，如要求每言必中，否则反坐，势必令其有所顾忌，不能积极进言。因此，清廷准许科道官“风闻言事”，即便所奏不实，纠弹不当，只要出于公心而不是别有用心，亦不坐罪。这使科道官能够大胆进言而无后顾之忧，监察职能得到有效发挥，对于澄清吏治、严厉打击贪官污吏起到了一定积极作用。
2. 密折奏事。雍正三年（1725），清廷规定科道官可密折举劾，这不仅减轻了科道官怕遭报复的心理负担，同时还使王公贵族、文武百官唯恐暗中被举，增加了他们胡作妄为的心理负担。
3. 奖励提拔。一般情况下，科道官的升职较其他官员为快。科道官若尽心全力，秉公办事，三年考核期满后一般都会加以升赏。
为防止部分利欲熏心的科道官利用手中权力胡作非为，清朝对科道官的职权又进行必要的制约，以保证监察体制的正常运转。
1. 制定监察法规。以往各朝监察法规不健全，致使监察活动随意性较大，出现不少弊端，为此，清朝制定了《钦定台规》和《都察院则例》。这两部监察法规的制定，使清代监察官只能在法律许可的范围内行使职权，将监察活动纳入到法制化轨道中。
2. 徇情枉法、所奏不实、肆行陷害者反坐。清朝统治者虽然规定科道官可“风闻言事”，所奏不实亦不反坐，但这都是在出于公心的前提下。如果出于私心，肆意陷害他人，则会遭到反坐，从而有效打击了诬告陷害之风，使科道官有所警诫而不敢胡作非为。
3. 监察官犯罪，从重处罚。科道官为百官之表率，“若言官正，则外吏自不敢肆行贪婪矣”（《康熙政要》）。故清廷对科道官犯法的处罚较其他官吏为重，尤其是在科道官贪赃受贿及利用职权挟私报复的处罚上，这在一定程度上保证了监察队伍的相对廉洁。
4. 监察回避。科道官在承审案件时，如涉及与自己有亲戚关系或有仇嫌者，应行回避；“京察”、“大计”时，应回避被考核官员；御史巡按地方时，应回避本省籍和曾任过官职以及过去居住过的地方，这种地区回避比一般的地方官吏更为严格。这一制度有利于保证科道官的公正性。
5. 议处泄漏机密者。雍正朝规定，对于泄漏国家机密的科道官，一经发觉，“重治其罪”（《清世宗实录》），并制定了具体的处罚措施。
6. 防止敷衍塞责。为保证监察效能，雍正帝规定科道官每日必进一言，“即或无事可言，折内也必声明无言之故” （《钦定台规》），用以督促科道官认真履职。
7. 严格选拔考核。清朝在选拔科道官时，非常注重被考核者本人的道德品质，凡曾经降级、革职的官员概不选取；对科道官文化素养的要求也相当高，汉官考选御史，必须是经过科举考试正途出身的官员，而且注重从有实践经验的官吏中选拔。清廷规定，京官三品以上以及总督、巡抚子弟不准考选科道官，以防利用亲属关系互相勾结。科道官除接受“京察”外，每年还另外进行附加的考核，以定优劣。
清代的监察制度在纠正政务失误、澄清吏治、稳定社会秩序等方面都发挥了积极作用。综观整个清代，其监察制度具有两个明显特色。一是监察机构对官吏和勋贵的监察更加完备，监察的范围、内容和力度都是空前的。二是监察机构规劝君主、防止朝廷政事失误的言谏封驳权受到很大削弱，基本上有名无实，这与明代的监督有很大不同，这是清代皇权乾纲独断政治体制在监察制度上的集中体现。
作者简介
刘战，1969年生，辽宁沈阳人。辽宁社会科学院历史研究所助理研究员，发表论文20余篇。
