17世纪初满族崛起时，与诸多蒙古部落结盟，此后满蒙联盟势力逐渐强大，最终建立清王朝并统一全国。在与蒙古各部结盟并施以统治的过程中，清廷逐渐摸索出一套行之有效的管理制度。

一、在中央成立专门管理机构

随着漠南蒙古（今内蒙古）各部的陆续归附，崇德三年（1638）六月，清廷改蒙古衙门为理藩院，专门负责管理民族事务。理藩院逐步发展成为与六部平行、直属皇帝的机构，这种级别建制在历史上尚属首次。理藩院在广大的边疆民族地区，几乎都派有熟悉业务和政策的司员随同当地的将军、都统、大臣进行管理，保证了政令的上传下达，确保了清廷对当地民众实行更为有效的管理。同时，在制定相关政策时，理藩院往往能够从“因地制宜”的角度提出建设性意见，使清廷在处理相关民族事务时，更加从容而富有成效。

二、“分而治之”的管理体制

清廷对蒙古族的统治策略是既拉拢又防范，在蒙古地区实行诸如盟旗制、总管旗、喇嘛旗和州县制等多种管理办法，以达到“分而治之”的目的。

1.建立盟旗制度，“众建以分其势”

清朝统一蒙古各部之后，在蒙古原有的鄂托克、爱马克（蒙语，均可译为“部落”，前者突出地缘关系，后者更强调亲缘关系）组织的基础上，仿照满洲八旗制度，把各蒙古部落整编为一级行政建制——札萨克（蒙语，意为“执政官”）旗。札萨克旗的特点是各旗札萨克及领主领有本旗的土地及所有资源，并且不承担国家赋税，不由朝廷委派各级职官，具有一定的自治性。但同时规定，这些旗所辖地域固定，不允许越界游牧，互不统属，各自为政。而若干个札萨克旗组成的盟，并无衙署，也非更高一级的行政机构，使蒙古各部很难再聚合在一起，形成统一的势力。

2.设立由中央直接派官管理的总管旗

康熙十四年（1675）平定蒙古察哈尔部布尔尼叛乱后，清廷设立了与盟旗制有别的总管旗，将其余部编为察哈尔八旗，移至宣府、大同边外驻牧，派总管进行管理，规定“其官不得世袭、事不得自专”。总管旗为清廷的直辖领地，不设札萨克，不实行会盟，其地除指定游牧外，还用于驻军、屯田、开设牧厂。

3.设立喇嘛旗

清代蒙古民众普遍信仰藏传佛教，建立了很多较大的寺庙。为尊崇喇嘛教，清廷在大寺庙领地上建立了7个喇嘛旗。

4.蒙汉分治，在汉人聚居的地方设立府厅州县

由于中原人口的迅速增长及自然灾害等原因，迁移蒙古地区的内地农民不断增多，逐渐形成汉族移民聚居区。清廷为了有效管理汉族移民并维护蒙汉交错区的社会稳定，实施了“蒙汉分治”措施。雍正年间，清廷开始在农垦区设立中原地区推行已久的府厅州县。仅清末新政时期，内蒙古地区就设置了3府、10厅、2州、13县。

三、加强对蒙古地区的军事控制

1.实施军府制

清廷把蒙古地区分片分区，以满洲大臣为统治核心，实施军府制。在外蒙古地区，雍正十一年（1733），初设乌里雅苏台定边左副将军；乾隆二十三年（1758），设库伦办事大臣；乾隆三十二年（1767），在科布多建立军府。在内蒙古地区，雍正二年（1724），设热河总管、副总管；乾隆二年（1737），设立绥远城驻防将军；乾隆二十六年（1761），设察哈尔都统；光绪六年（1882），设立呼伦贝尔副都统。

2.每三年编审一次人丁

清廷规定，“蒙古壮丁年六十岁以下、十八岁以上者，皆编入丁册”。为防止蒙古各部隐瞒力量进行武装反抗，清廷每三年编审一次人丁，对隐瞒人丁不报者，有严厉的处罚规定。在编审人丁的基础上编设佐领，每150名壮丁组成一个佐领，作为蒙古地区最基本的军政单位。通过编审人丁，清廷大体掌握了户口和人丁情况，便于编旗设佐，兴兵作战。

四、尊重宗教信仰，实施政教分离

1.尊重宗教信仰，拉拢上层僧侣

清廷非常重视在蒙古地区扶持藏传佛教。乾隆帝曾说：“兴黄教，即所以安众蒙古。……盖以蒙古奉佛，最信喇嘛，不可不保护之，以为怀柔之道也。”清廷对内外蒙古呼图克图（清朝授予蒙、藏地区喇嘛教上层大活佛的封号）、活佛以及札萨克大喇嘛、副札萨克大喇嘛、札萨克喇嘛都给予礼遇，实行年班制度，每年轮流进京，以拉拢宗教上层人士。

2.实施政教分离政策

　　清初，藏传佛教的活佛可在蒙古地区自行转世，很多蒙古贵族在家族内部世袭活佛并集世俗与宗教权力于一身，这对清廷加强统治十分不利。从乾隆帝开始，逐渐实施政教分离的政策。首先，设置办事大臣，以分呼图克图、活佛之权。其次，设立金瓶掣签制度，规定凡是“蒙古地方出呼毕勒罕（蒙语，意为“转生”），即报明理藩院”，理藩院堂官与掌印札萨克达赖喇嘛呼图克图等“公同掣签”。这就把活佛转世继承之权掌握在清廷手中。

五、颁布地区法和部门法

清廷先是根据蒙古地区的传统习惯，颁布了《蒙古律例》。后来随着新疆、西藏等地纳入管理，理藩院又编纂了适用于边疆地区、以行政法规为主的综合性部门法规——《理藩院则例》。两部法典和全国性的法律《大清律例》在蒙古地区共同实施，不但体现了国家意志，也充分考虑到了蒙古地区的差异性和特殊性，成为蒙古社会各个阶层必须遵循的行为准则。

六、全方位笼络蒙古贵族

为了巩固满蒙联盟，清廷在蒙古地区实施满蒙联姻和封爵制度。满蒙联姻长达近300年，终清一朝满蒙联姻达586次，从而以血缘关系把满蒙贵族紧紧地联系在一起。此外，根据血统的尊卑、归附前地位的高低以及战功的大小，清廷对蒙古贵族授以各种爵位，给予较高的俸银、俸缎，称为“封爵制度”。除此之外，他们还享有诸如配备侍卫等其他待遇。

七、实施封禁政策

出于维护稳定的需要，清廷从顺治初年就颁布了封禁令，直到清末新政时期才解除。封禁制度规定内地民人不许进入蒙古地区开垦，禁止蒙古各旗跨界游牧。不论公私事务，出入蒙古地区都要领取票照。期间，虽有封而难禁的情况，但还是限制了内地人口大量流入蒙古地区。

清廷在对蒙古地区实施治理取得大量经验和成绩的同时，也有诸多不足和教训。例如，封禁政策应该把握好尺度，既不能完全封禁，阻碍各族人民交流，又要适当进行，以保护当地生态环境和牧民的利益。又如军府制，由于将军、都统、大臣等品秩相当，加之各地还实行了府州县制、盟旗制等多样化管理体制，导致权力分散，不利于政令统一。对藏传佛教的过度扶持，使当地喇嘛数量过多，最多时竟占到成年男子人数的四分之一以上，由于喇嘛严禁婚娶，影响了蒙古族人口的正常增长，使得劳动生产力下降。

总体来讲，清廷对蒙古地区的治理，基本达到了使其作为“朔漠屏藩”的目的。其中，尊重蒙古民族传统，给予其上层以较高的待遇及自主权，底层民众的利益也予以关注，是其成功的关键。知古鉴今，清廷统治蒙古地区的经验和教训，值得我们认真总结和反思。

作者简介

吕文利，1980年生，内蒙古赤峰人，历史学博士，中国社会科学院中国边疆史地研究中心副研究员，出版学术专著一部，发表学术论文20余篇。