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《清前期行政效率研究·绪论》

尹树国

一、本文采用的行政效率定义

行政效率具有特定的涵义，指的是国家行政机关及其行政人员从事行政管理活动的产出同所消耗的人力、物力、财力等要素之间的比率关系。管理学对效率的研究虽然已有近百年的历史，但在这一领域的研究依然“充满了矛盾和困境”。就效率的涵义而言，人们迄今还没有形成一致的看法。[2]

我国学者倾向于对行政效率做广义的解释。在多数学者看来，行政效率不仅体现在时效、速度、理想的产出投入比率，“更重要的是体现在社会效益上”[3]。行政效率是“数量和质量的统一，价值和功效的统一”[4]。

西方学者对效率一词的界定同样是五花八门，但多数人倾向于对它做狭义的解释，即效率只是广义的绩效（performance）或生产率(productivity)的一个组成部分。管理学家孔茨指出：“生产率”这一概念反映了个人和组织绩效的多个层面，包括效益和效率。“效益指的是目标的实现程度，而效率则是用最少的资源达到既定的目标”[5]。著名行政管理学家奥斯托罗姆则从“成本计算”的角度界定效率——效率意味着“用最小的成本达到既定的目标，或者成本既定时产出最大”[6]。

西方政府基本上是从狭义上理解行政效率的。英国政府运用“绩效”衡量政府行政活动的效果，它包括经济（economy）、效率(efficiency)、效益(effectiveness,又译作效能)三项内容。其中“经济”涉及成本和投入之间的关系，“效率”则涉及投入和产出之间的关系，而“效益”则涉及产出和客观效果之间的关系。[7]其他经济合作发展组织成员国在绩效的涵盖范围上有所不同，但在实践中都把效率和效益分开来测定。[8]

我国台湾学者也认为：绩效与生产力的概念相同，乃是效率和效能的综合评量。“效率指产出与投入之间的比较情况，着重数量层面；效能则指目标达成的程度，着重品质层面”[9]。

日本学者织田万认为：行政效率在于行政上“施行速敏，而无涩滞”[10]。

台湾《云五社会科学大辞典》中对行政效率一词进行了较全面的概括：即所谓“效率”的意义，可以从以下各点观察之：（1）效率就是投入与产出间或消耗与成果间的有用比例。（2）效率就是“完成既定目的的成就或完成既定目的的足用力量与才能”。因为有具体事实可见及可用数字计算的行政行为，故可以用投入与产出之间的比例测量行政效率，但是，有许多的高级的抽象的行政事务，无法用数字计算其效率，故须从另一意义以观察之。凡能成功的达成机关使命与任务，及对原定计划能作完全之实现者便是有效率。成功就是效率。（3）既定情势下的最佳抉择，就是有效率。行政行为常是就许多可行的办法中或途径中作一抉择。其能作最合适最佳抉择者便是有效率。（4）在现行的知识水准下，不少的行为或事务，都有其最高记录与成就，凡能达于最高纪录或能创造新纪录者，便算最有效率。（5）问题的及时解决与困难的有效解除。[11]

从实践层面看，行政效率的狭义界定更有利于管理操作。由于行政活动的最终社会效果与其直接产出相比具有滞后性、间接性和整体性，效率和效益测定必然存在理论框架、运用范围、分析模型、应用技术和方法上的差别。把效率和效益在概念上区别开来，也就承认了这些差别，有利于在操作中因事制宜，灵活运用。如果把行政效率界定为“包括了社会效益”，且“主要体现在社会效益之上”的一个特定概念，那就混淆了上述差别，客观上要求把效率与效益的测定合二为一，一步到位。在目前的技术水平下，这显然不切实际。此外，从广义上解释效率概念，必然导致效率测定上的“大锅饭”，即一个综合的效率指数难以反映行政绩效各个方面（经济、效率、效益）的具体情况，也就难以提出具有针对性的改进措施。[12]

2.本文采取的定义

按照学者们广义的定义来理解，行政效率变成了一切正面因素的综合体，也就是说，只要有行政效率，那么就没有了对立面，这根本无法在现实行政中进行操作。如果按照西方现代学者们的要求来研究中国古代的行政效率，那么所谓的行为学派、法律学派等等的定义只不过各自包含了效率的一个方面，而且这些观点都是以近现代社会为背景的，而近现代社会的特点是变动的加速度大大增强。这与传统社会就有了很大的距离，所以这些学派的观点并不能完全适用于传统社会的行政效率研究，更不能适应清前期行政效率的研究。毕竟清前期仍然是属于传统社会，既使它已经具备了某些近代性的要素，它的变动速度也仍然非常的缓慢。

在以上众多的行政效率定义中，我认为“成功就是效率”比较符合传统社会的行政效率研究。把“成功就是效率”转译成古代行政效率的定义就是“国家行政以高行政素质的皇帝、重视官员才能的用人制度、清晰而又交错的行政机构设置、严密而利于执行的行政法规带动整个社会朝向繁荣、稳定发展”。行政效率是时效性与速度的高度统一。定义过程中主要借鉴了如下两个效率的定义：组织效率，指特定行政单位从事行政管理活动和提供公共服务的时效、办事速度、投入产出比率等。组织效率所涵盖的内容比个人效率要广泛得多，既包括技术效率和配置效率，又包括静态效率和动态效率。决定组织效率高低的不仅仅是组织成员的工作热情、办事能力、人际关系能力等，而且包括组织之间的职能划分、组织内部的责任分工、组织结构、领导水平、工作程序等一系列因素。个人效率，指特定行政人员在履行职责过程当中所体现的时效、办事速度等。个人效率的决定因素包括工作热情、办事能力、人际关系能力等。关于组织效率和个人效率的辩证关系，张国庆指出：“在行政管理实践中，个别或少数行政人员的高效率并不一定带来整个行政组织的高效率，而低效率的行政组织并不意味着每个行政人员都是低效率者。因此，效率研究既应关注行政人员的个人效率，更要关注整体行政机构的组织效率。”[13]时效性指的是质量，速度指的是时间。马克思讲过：“社会发展、社会享用和社会活动的全面性，都取决于时间的节省。一切节约归根到底都是时间的节约。”[14]列宁也指出：“每个机关的劳动生产率的真正尺度，首先是在多大程度上切实并立即完成了所有经其办理的事情。”[15]可见，时间和质量是行政效率的内在标准。

战时体制并非本文所研究的范围。战时国家的一切重点都以军事胜利为中心，要求政令决策无条件并且以最快的速度执行，如果出现纰漏，很可能导致军事的失败，具体的军事指挥人员很可能马上就会人头落地，这种情况在和平时期的行政过程中是不存在的。所以军事上的行政效率是另外一种涵义的行政效率，需要做专门的探讨。战时的行政目标是一切为了军事胜利服务；和平时期的行政目标是预防一切不利于本政权的因素，并尽量将之消灭在萌芽状态中。对于像清代这样一个存在近三百年的政权来说，和平建设时期是其常态，而战争时期是特殊形态。本文重点探讨清前期和平建设时期的行政效率。

二、本文的研究对象与内容

本文的研究对象是清前期政府的行政效率。从政权建立的角度讲，任何统治阶级都希望建立高效率的行政运行系统，以便顺利实现其根本利益。清政权的建立目的也不外于此。研究清前期行政效率的目的是为了探究清前期行政管理的质量，找出影响行政效率的主要因素，分析这些因素产生的根源、运行的背景和存在的必要性。本文的主要内容就是围绕这一目标来探讨清代前期的行政效率，探讨的方向包括皇权集中与行政效率、机构配置与行政效率、人员任用与行政效率、行政法规与行政效率，具体内容主要是研究清前期的皇帝的乾纲独揽、以能为中心的用人机制、完善的行政机构设置和职能划分、行政法制的建设与完备。

清代建立之前的历代王朝的行政效率如何？影响其行政效率高低变化的因素有哪些？现代的学者对于包括清代在内的古代政府的行政效率作何评价？在本文正式展开之前，将以一章的篇幅对这些问题做出概述。

从清前期国家行政的角度来观察，短时段内，康雍乾三位君主的高度集权有利于行政效率的大幅度提高，中国古代的君主集权在这三位君主统治时期达到最高峰，行政效率也在这一时期达到最高水平。但是，三位君主之后，其实从乾隆晚期就已经开始，清代的行政效率出现了下降的趋势，且越到后来下降的速度越快。这里产生了一个很明显的现象，就是清前期行政效率提高的时期，也正是清前期君主集权达到极致的时期。但是否可以就此认为，清前期君主的高度集权对行政效率的提高起到了非常大的推动作用？又如何解释后期君主统治时期，君主仍然集权，行政效率却出现了大幅度的下降这一问题？是否可以解释说后期君主的集权力度不如前期君主？如此是否可以假设，如果后期君主的集权也同于前期君主或者强于前期君主，后期的行政效率就可以持续提高或者最差也可以同前期持平呢？总之，不论哪种情况，都不能否认清前期的高行政效率与君主集权的过程是一致的。从时间上说，高效率时期不过六七十年，随之而来的低效率时期却长达一百数十年。除非完全否认君主集权同行政效率的关系，否则就必须回答下面这个问题，为什么皇帝的乾纲独揽在短时期内可以造成行政高效率，而在长时期内却会导致行政效率的降低？君主集权究竟应该到怎样的程度才可以只对行政效率的提高起作用而不会起到反面的作用？本文第二章试图对此做出一点探讨。在中国的传统社会中，作为一个国家的最高领导者是否具有绝对权威，可以看成这个政府是否具有较高的行政效率的最大制约因素。皇帝的知识结构、个人素质、能力结构、政治品质等会对政府的行政效率产生深刻的影响。清前期皇帝的“乾纲独揽”是中国古代历史之最，是清代皇帝世世相传的家法，尤其是清前期的四位皇帝，足足保持了近一个半世纪的乾纲独断。康熙帝有一段话说得很好：“欲致海宇升平，人民乐业，孜孜汲汲，小心谨慎，夙夜不遑，未尝稍懈。数十年来，殚心竭力，有如一日，此岂仅劳苦二字所能概括耶！”[16]可见长时期的乾纲独揽并非仅仅要求统治者牢牢掌握暴力机关即可实现，它至少还要求皇帝做到以下几个方面：勤政、有担当、崇实政。勤政使全国大大小小的需要皇帝处理的政务得以迅速解决，具体表现在御门听政、处理题本与奏折；有担当使皇帝肯于承担责任，既树立了皇帝的个人威信，也使得国家的行政人员有一个效法的榜样；崇实政则使皇帝在前两个条件实施的情况下因时因势而做出变通。这三个条件的结合使清前期皇帝的行政效率一直保持较高的态势。

第三章的中心议题是使用什么样的人可以有利于行政效率的提高？清前期的君主在用人思想上颇有差异，例如，康熙重视守，雍正重视能，乾隆执两用中。但是历史地来看，应当是雍正统治的十三年时间行政效率最高，这一时期的用人思想是重视“能”。所以可以得出结论说，使用能人有利于行政效率的提高。但是在使用能人时，一方面固然可以造成行政效率的提高，另一方面也可以导致行政质量的降低。这又如何解释？这一点只能从皇帝对能的态度（例如康熙就认为清官多刻不能宽，能吏多爱见才不安静，有才者熟读诗书却又不能办事）、官员的操守、为人品格、沟通能力等几个方面来解释。那么，究竟应该使用什么样的人才能既促成行政效率的提高又不会产生消极的副作用呢？换句话说，“守”与“能”二者应该是一种怎样的关系才有利于行政效率的提高而不会产生负面作用？这是行政过程中的一个重大问题。用人机制是提高行政效率的核心内容。一切行政都需要人来完成。行政是否有效率，关键要看是否能做到人适其位，位适其人，能否做到人尽其才，才尽其用。在清代，人才的选拔基本上是通过科举制来实现的，以往的学者对此多有研究探讨。本文从行政效率的角度出发，要探讨的是政府对官员的任用，对官员素质的培养，对官员工作状况的监察和对官员个人进行激励的措施。因为正是这些在政府中工作的官吏的积极性和创造性极大地影响着行政效率的变化。

第四章将集中解决清前期行政机构设置对行政效率的影响。行政机构的设置是行政体制的重要内容。体制是国家机关、企业、事业单位的组织制度，[17] 是一种权力利益的配置模式。行政体制就是“一个国家行政系统中的权力划分、职能配置、组织结构、运行方式等关系模式的总和”，“行政体制的核心是行政权力的划分和行政职能的配置”，[18]是决定或影响行政组织建设、行政权力分配、行政运行机制的关键因素。[19]行政权力划分和职能配置是否有利于行政目标的实现，关系到政权的稳定和持久。同时，行政机构设置的完善与否，会影响到社会与统治者内部对权力配置的认可程度，也会影响到行政管理各个环节的充分展开。所以，研究行政效率必须充分重视行政机构的作用。自从乾隆恢复设置军机处后，清代的行政机构基本上保持了近百年没有大的变动，直到总理各国事务衙门建立。从本文所限定的时间范围来看，清前期的行政机构对行政效率产生了深远的影响：这种建置是否处于一种最佳的状态从而有利于行政效率的提高？其积极作用何在？哪些机构设置可能对行政效率产生了消极的影响？在第四章中，本文重点探讨的是清前期的行政机构设置对行政效率的影响。具体内容包括清前期行政机构的设置、职能、机构间的关系和清前期机构方面为提高行政效率所做出的努力。

第五章，本文将简要地论述一下清代律例与行政效率的关系。法制是社会行为规范，而且是一种最低标准的社会行为规范。由于有强大的暴力机关为后盾，法律又是一种约束力最强的社会行为规范。行政法是在政府机关和行政人员进行行政管理过程中制定和执行的法律规范，是关于行政机关和行政人员权利义务的具体规定，同时也是行政管理得以切实展开的有力保证。清前期行政法的建设力度很大，不但有综合性的法典如《清会典》、《清会典事例》和《大清律例》，还有各中央机关部院制定执行的《则例》，甚至有的省份还出现了《省例》。这些行政法规条分缕析，详细明确地规定了各个机关以及行政人员的具体职能、行政方法、方式和行政标准。行政法是提高行政效率的有力保障。

最后，在如上几章并不十分完备的探讨之后，本文尝试从行政效率的角度阐释盛世的方向与出路。历史一次又一次使不同的王朝崩溃于几近相同的原因。清前期的盛世是否也出现了历史重演的征兆？行政效率在整个社会发展中应该处于一个怎样的位置？如何能够保持持久的行政高效率？高效率是否一定能够保证一个政权的长治久安？对这些问题的即使进行简单探讨也是令人着迷的课题。

三、研究的状况

我国行政效率的研究现状。我国学术界对行政效率的研究开始于20世纪30年代。1982年国家机构改革和恢复行政学以来，我国大陆专家学者重新开始对行政效率的研究并取得了一些成绩。但总的看来，效率还是我国行政管理学界研究中的薄弱环节。首先，行政效率研究有分量的专著还很少，多数研究只是作为行政管理学概论的一部分出现的。由于篇幅和概论所要求的风格的限制，效率方面的内容只能是基本概念和理论框架的简要介绍，很难称得上是研究。其次，就有关论文看，效率研究没有脱离西方70年代以前的模式和特点，即关注的焦点是提高效率的原则和途径。效率研究实际上成为行政管理的综合研究，更确切地说是用效率概念把行政学各个方面的内容链接起来，没有充分体现效率研究本身的特点和重点。第三，行政效率研究方面还缺乏学术敏感性，对当代国际学术界的热点和新趋势缺乏了解和跟踪，如效率测定技术、效率与质量的地位变化等。最后，行政效率研究中存在与实践的脱节：一方面，学术界提出的效率管理技术和方法难以在实践中应用，如提出了不少测定效率的方法，但没有操作性的东西能给实际工作者以指导；另一方面，研究者还很少与实际工作者合作，对特定的行政单位的效率状况进行深入的经验研究。[20]

中国目前对于行政史的研究主要集中于行政思想史、中国行政制度史和中国古代文官制度史等三个方面。其具体内容可参见刘怡昌、许文惠、徐理明主编的《中国行政科学发展》一书的介绍。在这里只是介绍一下本文涉及到的有关专著和论文。

中国近些年来已经出版了上百部行政管理方面的教材以及相当数量的学术论文，其中涉及到行政效率研究的专著主要有：夏书璋主编《行政效率研究》（中山大学出版社，1996年）、郑志龙等著《行政效率论》（北京：时事出版社，1996年）、李桐冈著《行政效率概论》（成都：大江出版社，1942年）、萧文哲著《行政效率研究》（重庆：商务印书馆，1943年）、甘明蜀著《行政理论及效率》（成都：商务印书馆，1946年）；论文除了专门对行政效率进行探讨如黄云龙《行政效率及其测定》（《行政学研究》1991年第3期）、周志忍、谢立群《行政效率测定的技术和方法》（《北京大学学报——政治与行政管理学专刊》1995年）等，更多的研究政治的论文也都顺便提及行政效率，但是其论述并未展开，多数仍是一种推论式的结论。以上论著虽然是针对现当代政府的行政效率做出的研究，但是其全面而细致的论述对于研究清代的行政效率颇具启发意义。研究中国古代史涉及到行政效率的论文有主要有如下几篇：周宝砚《唐朝提高行政效率的若干策略》（《社会科学》1998年第12期）、童光政《唐代的勾检官制与行政效率法律化》（《国家行政学院学报》2000年第4期）、方本新《唐代行政机关管理与行政效率的提高》（《安徽教育学院学报》2000年第5期）专门针对中国古代行政效率进行研究的专著目前还没有。

涉及到中国古代历史上的行政管理方面的论著则主要有：王建学主编《中国行政管理史》（辽宁人民出版社，1989年）、左言东、徐诚著《中国古代行政管理概要》（浙江古籍出版社，1989年）、卢广森、王进国著《中国古代行政管理概论》（河南人民出版社，1993年）、黄崇岳总主编《中国历朝行政管理》（中国人民大学出版社，1998年）。以上诸书基本上运用现代行政管理的研究框架对中国古代的行政管理脉络作了不同程度的梳理，其条理清晰的归纳和叙述对本文继续展开研究有着基础性作用；其不足之处则在于研究仍然处于传统政治史的框架之内，在涉及到清代行政管理时更是作了过于简略的处理，且无人从行政效率的角度入手，这给本文留出了充足的写作空间。

虽然不是研究清代的行政效率，但是在行文中对本文写作颇有借鉴意义的论著主要有：白新良《清代中枢决策研究》（辽宁人民出版社，2002年）、张德泽《清代国家机关考略》（学苑出版社，2001年）、张晋藩《中国古代行政管理体制研究》（光明日报出版社，1988年）、郭成康《18世纪的中国与世界·政治卷》（辽海出版社，1999年）、柏华《明清州县官群体》（天津人民出版社，2003年）、艾永明《清朝文官制度》（商务印书馆，2003年）和魏丕信《十八世纪中国的官僚制度与荒政》（中译本，江苏人民出版社，2003年）等，这些论著或者通论行政的某一方面，或者以特定的对象来带动对清代行政的研究，开拓了本文的研究视野。

另外，对本文有所帮助的综合性的论著主要有：张国庆主编的《行政管理学概论（第二版）》（北京大学出版社，2000年）、夏书璋主编《行政管理学（第二版）》（中山大学出版社，1998年）、竺乾威主编《公共行政学》（复旦大学出版社，2000年）、蒋翰庭主编《行政学管理基础》（机械工业出版社，1989年）、周世逑主编《行政管理学通论》（劳动人事出版社，1989年）、张永桃主编：《行政管理学》（南京大学出版社，1988年）这些书中关于行政效率的论述使我受益匪浅；欧文·E·休斯所著《公共管理导论（第二版）》（中译本，中国人民大学出版社，2001年）则使我了解了当代行政研究的前沿。

四、研究的目的与意义

本文的目的就是要研究影响清前期的行政效率的各种要素。清前期行政高效率表现在办事速度非常快，质量很高，机构协调性比较好，处理政务数量巨大。这是清前期的皇帝有意创造的，可以从他们的法祖与崇实政的思想中得到证实。正是他们的努力，支撑着清朝逐渐走向兴盛，并且保持了近一个世纪。从长时段看来，尽管康雍乾盛世持续了百余年，其高效率行政时期如果从康熙收复台湾算起，到乾隆宣布持盈保泰的方针时止，也就是六七十年，但是这在中国历史上已经是持续时间最长的高效行政时期了。

研究行政效率的目的是为了探讨行政的最佳途径。行政效率既是行政管理的出发点，又是其终极衡量标准。行政管理的每一个环节都会影响到行政效率的变化。这些环节基本包括：行政环境、政府行政职能、行政体制、行政组织、行政领导、行政计划、行政决策、行政执行、行政监督、人事行政、财务行政、行政协调、行政信息、机关行政事业管理、行政文化、行政道德、行政法制、行政民主、行政方法、行政改革、行政发展等。现代研究行政效率的学者强调对行政管理的每一个环节进行研究，对每一个环节的效率有一个基本的评价，以便于对整体的行政效率做出更为准确的综合性评价。但是这种细碎化的研究模式使对行政效率的整体把握与测定变得难以操作。使用如此细碎的模式研究清前期的行政效率更是不符合清代行政的发展。本文的目的是通过对影响行政效率的因素和行政效率本身的要素的探讨，使清前期的行政效率变化易于把握。

提高行政效率是当代各国政府追求的重要目标。在学术界标准不一、政府努力探索的时候，回顾一下清前期行政效率的高低变化及其影响因素，会给我们的现实行政提供某些启示。

清代统治中国长达268年时间，本文的研究时间即占了150余年。在这一个半世纪的时间内，清政府创造过政治、经济、文化都比较繁荣的康乾盛世，也经历了各种各样的内外打击，直至在鸦片战争中失败。除了一些外在原因，清政府在行政方面出现了那些问题是极值得探讨的。由于行政效率是行政的重要衡量标准，所以从行政效率的角度来对清前期行政中存在的问题进行探讨，应该是一个比较有意义的课题。

“行政是国家的组织活动”，所以行政效率就是国家的组织活动的效率，主要包括两部分：一是组织机构的效率，其影响因素主要包括机构的内部与外部的职能划分是否清晰、组织机构是否合理、工作程序是否顺畅、组织机构间的协调性是否和谐；二是构成组织机构的人员的效率，其影响因素主要包括工作的热情与心态、办公的速度、人际关系。从这两个构成部分来看，存在着一般性的、对二者都产生影响的因素，这就是本文要重点探讨的皇帝的作用、用人机制、行政机构、行政法制。通过对这种一般性因素的研究，本文将从理论方法方面突破目前行政学界和行政界莫衷一是的状态，初步构建出古代行政效率研究的基本模式。

五、研究的理论与方法

本文主张使用速度和时效性作为清前期行政效率的衡量标准，不主张使用社会效益作为衡量标准。因为严格来说，效率和效益是两个不同的概念。效率是个人、组织、机构进行工作时的高速度、高质量、低时耗、低成本，是单位时间内完成的工作量。而效益则是效果和利益。效率本身是中性词，我们在使用时过多地赋予了它褒义的成分，并在此基础上把社会效益作为衡量效率的标准之一，这其实是一种误用。例如，我们在批评法西斯时，从根本上来说是批评这套体制，却无法否认在这套体制下所创造的高效率，尽管恰恰是这种高效率给人类社会造成了巨大伤害。而从朝代兴亡来看，如果使用社会效益作标准，则任何消亡了的政权都可以说是无效率的。但是这种结论以整体代替局部，无助于我们展开任何研究和进行任何借鉴。

从实用的角度来看，社会效益具有抽象性、不可量化性和信息反馈缓慢性等缺陷，而行政效率是一个必须予以量化的标准。影响效率高低的因素和判断效率高低的标准是两个层面，前者可以是行政管理的任何一个环节，后者则仅仅是效率本身的内在要素——时间、速度、数量、质量。研究行政效率是以后者衡量前者，而不是相反。如果使用了抽象的社会效益来做判断，则这种价值判断的标准几乎完全排斥了效率本身的特点和要素，使得行政效率变成了一个不具备实用性的矛盾体。所以，研究行政效率的高低不应该使用抽象的社会价值作衡量标准。

从具体实践来说，当代的西方政府大多使用狭义的行政效率概念，即不包括社会效益在内。比如英国政府就使用成本与投入、投入与产出、产出与客观效果三个环节来界定经济、效率和效益。也就是说，效率只是投入与产出一项而已。本文将充分借鉴这种操作性很强的分类方法进行清前期行政效率的研究。

研究行政效率，有一个问题必须先行解决，那就是如何才称得上是有效率？这涉及到对行政效率进行的判断标准，学界对此论争颇多。各种学派都有其实用之处，但是也都有其缺点。行政效率有整体和局部、宏观和微观、动态和静态之分。我们有时可以很容易地测定局部、微观和静态的行政效率，但是却无法真正地把握整体、宏观和动态的行政效率，现实中的理论和技术目前还无法对此进行支持。但是有时又恰好相反。而且很明显，这两类行政效率的测定也不宜于合而为一，因为并非是局部、微观和静态的行政效率得到提高就一定会导致整体、宏观和动态的行政效率的提高；也并非是整体、宏观和动态的行政效率提高就可以断定局部、微观和静态的行政效率也在同时提高。这种困难不但在现实中难于操作解决，放宽到360多年前的一段已经凝固了的行政过程中，也同样是不易解决的。有鉴于此，本文在研究过程中主要采用三种方法：一是从影响清前期行政效率的重要因素入手进行历史分析；二是从行政效率本身具有的特点入手展开量化研究；三是从纵向入手，比较清前期同明代以及以前朝代的行政效率。这三个方面结合起来，基本上可以对清前期的行政效率有一个清晰的认识和整体的把握。

所以，本文在行文过程中具体的研究方法主要有：历史分析法、定量和定性分析法、比较研究法。

六、难点和可能的创新点

本文研究中的困难之处在于（1）现代行政管理学的许多名词术语的含义混乱而难于准确把握；（2）中国没有比较成熟的、适合于中国行政现实的行政理论，凡所见闻多移植于西方；（3）行政研究是一个涉及到多种学科的研究，对于这些学科相关知识的掌握也是一个难点；（4）现当代行政效率的概念和测量标准众说纷纭；（5）最大的困难在于：关于古代行政效率的理论和研究完全付诸阙如。

本文优势在于从来无人对清代的行政管理做出过系统的研究，更无人专题研究过清代的行政效率。所以本文的创新点可能在于（1）从行政效率的角度探索清代的行政规律；（2）给出清代兴衰和康雍乾时期一个行政效率解释的角度和方法；（3）探讨清代行政管理诸要素对行政效率的积极和消极影响以及对于今天提高行政效率的借鉴意义。

[1] 本部分主要参考了张国庆主编《行政管理学概论》，北京大学出版社，2000年，第351页。

[2] 张国庆主编：《行政管理学概论》第351页。

[3] 黄达强主编：《行政学》，中国人民大学出版社，1990年，第365－366页。

[4] 夏书章主编：《行政效率研究》，中山大学出版社，1996年，第3页。

[5] Harold Koontz and Heinz Weihrich, Management, 9^thedition, New York:McGraw-Hill Inc,1988,p.58；张国庆主编：《行政管理学概论》第352页。

[6] Robert T Golembiewski, Public Administration as a Developing Discipline, New York: ,Marcel Dekker, 1977,p.178. 张国庆主编：《行政管理学概论》，第352页。

[7] 参见周志忍《公共组织绩效评估：英国的实践及其对我们的启示》，载《新视野》1995年第5期

[8] Organisation for Economic Co-operation and Development (OECD), Performance Management in Government: Performance Measurement and Results-Oriented Management, Public Management Occasional Papers 1994, No.3, p.23. 张国庆主编：《行政管理学概论》第352页。

[9] 吴定、张润书、陈德禹、赖维尧：《行政学》第二卷，第四版，台北国立空中大学出版社，第7页。

[10] [日]织田万，李秀清、王沛点校：《清国行政法》，中国政法大学出版社，2003年，第174页。

[11] 王云五主编：《云五社会科学大辞典》第七册，《行政学》，台北商务印书馆，1973年，第11页。

[12] 张国庆主编：《行政管理学概论》第353－354页。