清代传统的治藏方式是驻藏大臣总揽大权，优崇黄教及其大活佛（达赖喇嘛、班禅额尔德尼），实行政教合一的地方管理制度。一般认为，在中国古代史上，清代中央政府对西藏地方的主权管辖达到高峰。
随着清朝从“康乾盛世”的顶峰跌落下来，清政府对西藏的统治也开始走下坡路。特别是近代以降，长期处于内忧外患之中的清政府无暇西顾，对西藏的治理日益疲软，所派遣的驻藏大臣基本是三四流角色。他们大多视赴藏就任为畏途，昏庸无能，致使清中央政府在西藏的权威日益低落，而西藏地方势力则尾大不掉，对中央政府的离心倾向逐步抬头。特别是到了19世纪末20世纪初，由于英、俄帝国主义插手西藏，形势愈发危急，传统的治藏模式已难以奏效。在此内忧外患交相困扰的局面下，改变传统的治藏政策已迫在眉睫，张荫棠的藏事改革应运而生。
沙俄是英国争霸亚洲的主要对手，久欲南下印度洋，染指南亚次大陆。十三世达赖喇嘛的近侍、亲信、俄国布里亚特蒙古人德尔智利用西藏地方上层人士的仇英情绪向达赖游说，声称沙皇笃信佛教，俄国是世界上最强的国家，英国害怕俄国，鼓动达赖喇嘛向沙俄寻求援助以抵抗英国的侵略。1898—1902年，德尔智4次率“西藏代表团”赴俄，为达赖喇嘛和沙皇政府牵线搭桥。如果西藏成为沙俄的势力范围，势必对英属印度的安全构成严重威胁。
黄教的另一个大活佛九世班禅因与十三世达赖存在权利冲突，受到西藏地方政府的挤压，且认为清政府不足依恃，遂利用达赖外逃、西藏出现某种权力真空之机主动向英国政府示好，寻求英国的支持。
光绪三十年（1904），英国政府从地缘政治的需要发动了第二次侵藏战争，占领拉萨，达赖被迫逃往外蒙，寻求沙俄政府的支持和庇护。英国迫使西藏地方政府签订了《拉萨条约》，但清政府不予承认，并派唐绍仪为全权代表赴印度加尔各答与英国政府谈判修约。后唐绍仪因病回国，随团参赞张荫棠主持谈判。
谈判期间，张荫棠从英印政府官员那里了解到清中央政府在西藏的权威式微，“驻藏两大臣，徒有办事之名，几同守府，已为藏人所轻视。政权多出于藏僧之手，遇事掣肘，莫能过问”。更为严重的是，十三世达赖喇嘛和九世班禅此时均已背离中央政府，分别投靠俄、英帝国主义。
张荫棠在与英国政府代表折冲樽俎（zūn zǔ，折冲樽俎意为酒席宴间制敌取胜，特指外交谈判）的同时，密切关注西藏事态的发展，对中央政府在西藏的统治危机深感忧虑。
1905年底，班禅罔顾清廷禁令，与英方密谋，欺瞒驻藏大臣，私赴英属印度。张荫棠通过自己的情报渠道，“探闻印政府拟令班禅请英扶藏自主，归英保护。俟回藏将中国不能治藏，令藏不能不图自治情形宣示全藏，以成独立。英人谓班禅将来不免举兵驱杀汉官”。
对此，张荫棠大为震惊，深感改革、整顿藏事已刻不容缓，遂于1906年1月7日急电清廷外交部称：“英深知班禅与达赖不睦，怂令班禅回藏，滋生事端，英藉保护进兵，则全藏危矣。若待变象已见，即百计补救亦属无济。我国整顿藏事，迟早皆应举办。今事机迫切，尤为刻不容缓。”张荫棠的警示引起中央政府的高度重视，令其赴西藏“查办事件”，于“藏中应行布置一切，并即悉心经画，随时详晰具奏”。
张荫棠1906年11月底到达拉萨后，发现“今藏中吏治之污，弊孔百出，无怪为藏众轻视而敌国生心”，以至“达赖丑诋（驻藏大臣）为熬茶大臣，日行骄蹇（jiǎn，骄蹇，傲慢之意），一切政权得贿而自甘废弃”，遂使中央政府对西藏的统治被消弭于无形。他对此局面痛心疾首。于是，赴任伊始，他就雷厉风行地整饬吏治，参革、处分了以驻藏大臣有泰为首的一批昏庸误国、劣迹昭彰的汉藏官员，使藏中人心为之一振，中央政府的形象得到改观，权威逐渐得到恢复，为改革藏事打开了局面。
张荫棠于西藏兴革殚心竭虑，擘画（bò huà，筹划，布置）周详，令人耳目一新。而其要旨，是从大处着眼，改革西藏的政治体制，实行“政教分离”，以达到“收回治权”，即加强中央政府对西藏的主权管辖的目的。
早在印度谈判期间，张荫棠即就藏事改革提出建议：“拟请奏简贵胄总制全藏，一面遴选知兵大员，统精兵二万，迅速由川入藏，分驻要隘。所有一切内政外交，均由我国派员经理，并次第举行现办新政、收回治权。其达赖、班禅等，使为藏中主教，不令干预政治。”
张荫棠在藏期间，继续丰富、充实“政教分离”、“收回治权”的藏事改革方针。他在上外务部《收回政权经营西藏条陈》中提出：“拟达赖、班禅优崇封号，厚给廉俸，如印度各藩王之制。照旧复立藏王体制，视达赖专营商上事宜而以汉官监之”，“拟请特简亲贵为西藏行部大臣，或就国，或遥领……。另设会办大臣一员，统治全藏。下设参赞、副参赞、参议、左右副参议五缺，分理内治、外交、督练、财政、学务、裁判、巡警、农、工、商、矿等局事务。其亚东、江孜、札什伦布、阿里、嘎大克、察木多、三瞻、三十九族、工布、巴塘等处，酌量设道、府、同知，均用陆军学堂卒业生督率番营官治理地方，兼办巡警、裁判，均优给廉俸。查番营官分治内地之州县，每有番官之地，应各设一汉官，以资控制”。
1908年初，张荫棠离任前再次强调，“百年以来，驻藏大臣久已放失政权，非改革官制不足耸视听。拟将驻藏大臣、帮办大臣两缺裁撤，改设行部大臣，似宜特简亲贵或内外文武兼资大臣，畀（bì，给予）以重权，便宜行事，以资镇慑。所有达赖、班禅等均归节制，以重事权而定主国名义”，而“达赖、班禅拟请赏加封号，优给厚糈（xǔ，粮食），专管黄、红教事务”。
总之，针对长期以来，清中央政府在藏军政力量衰微，地方势力尾大不掉，自外生成，导致列强窥伺、外患不已的危局，张荫棠强烈要求清政府未雨绸缪，防患未然，通过委派重臣直接负责西藏事务、改革西藏官制、派重兵入藏等措施，加强中央政府在西藏的军政实力，达到加强中央政府对西藏的主权管辖的目的，为在西藏推行符合历史进步潮流的各项改革措施创造条件。而要做到这一点，必须实行“政教分离”。建议给予达赖、班禅等大活佛崇高的封号和优厚的待遇，但他们只能专理教务，不得干预政治，以结束此前十三世达赖喇嘛等大活佛把持政权，架空驻藏大臣，恣意妄为，甚至勾结、投靠帝国主义国家的局面。
张荫棠受命于危难之中，提出了全面改革、整顿西藏政治、经济、军事、文化的方案，得到了包括部分开明的藏族官员和上层人士在内的各界人士的支持。尽管张荫棠改革、整顿藏事的方案并非尽善尽美，但其核心内容，即以“政教分离”为前提，以“收回治权”为中心的改革、整顿藏事的指导思想，是抓住要害、切中时弊的。如能得到贯彻执行，无疑会遏制西藏上层的亲帝分裂主义倾向，有利于加强中央政府对西藏的主权管辖。
遗憾的是，张荫棠被人诬称“有令喇嘛尽数还俗，改换洋装之事”，清廷不明真相，竟将到藏仅年余的张荫棠调离。他改革藏事的方针政策虽然在一定程度上被清廷和驻藏大臣联豫所延续，但并没有真正得到切实有力的贯彻。在随后的几年中，清政府对西藏的管理没有太大的起色。不久，辛亥革命爆发，驻藏川军内讧，自相残杀。此前流亡印度投靠英国的十三世达赖喇嘛卷土重来，在英国的支持下组织武装围攻驻藏川军，并最终迫使中央驻藏官员和川军全部撤离西藏，致使民国初年西藏上层反动势力的“藏独”活动猖獗一时，开启了危害中华民族至今的“藏独”祸水。
作者简介
周源，1948年生于北京，现任中国藏学研究中心历史所所长、《中国藏学》（汉文版）执行主编，研究员。主要著作有：《河南辛亥革命史资料长编》、《近代灾荒纪年》、《灾荒与饥馑》等，主编《西藏近代史丛书》、《中国近代爱国英雄谱》等。
