考核制度是官员管理制度的重要组成部分,历史上出现很早,史籍记载颇多,在不同历史时期,提法各异,或曰考课,或曰考核,或曰考绩,或曰考校,或曰考成,或曰考查,或曰考功。这项制度从创立之始,由于它的合理性、制约性、规范性,一直传到清朝末年。其考核内容、标准、程序、时间虽然随各朝的具体情况有所调整,但是考核的目标、体系是一致的,属于常规考核。
清代官员行政处分有两类,一是常规考核处分,二是参劾处分。常规考核处分即指定期对官员的考核处分;参劾处分是指不定期随时性的纠参处分。如艾永明所言:“清朝对于文官的监督,可以分为定期和不定期两种。考绩,乃是定期之监督制度;监察,乃是不定期之监督制度。”①其他学者亦持同样看法,如美国学者墨子刻将考绩诠释为“对官员定期的评估”②。孔飞力阐明三年考绩是“对官员定期考绩的制度,通常称之为考课、考绩,三年大比”③。由此看来,中外学术界普遍认定,“定期”是考核制度的重要特征,且进一步阐明大致三年是考核的定限。但是,从雍正朝档案来看,雍正年间地方的大计考核并没有很好地执行“定期”这一重要特点,反而对官员考核迭次展限,致使考核定期不定,严重影响了对地方官员的监督管理。
对于清代官员考核处分制,国内外有许多学者致力于这方面研究。如台湾杨树藩④,杜家骥、李治安⑤、艾永明⑥、吴宗国⑦、常越男⑧,等等。而专门就清代考核的限期特点,在史学界研究者很少,仅
①艾永明:《清朝文官考绩制度及其实施状况》,《法制与社会发展》2003年第5期。
②墨子刻:《清代官僚体制的内部结构》,南京:江苏人民出版社,1995年。
③孔飞力:《叫魂》,上海:三联书店,1999年。
④杨树藩:《中国文官制度史》,台北:黎民文化事业股份有限公司,1982年。
⑤李治安、杜家骥:《中国古代官僚政治》,北京:书目文献出版社,1993年。
⑥艾永明:《中国封建社会的考绩制度及其借鉴》,《江苏社会科学》1994年第5期。
⑦吴宗国:《中国古代官僚政治制度研究》,《“祖宗之法”与官僚政治制度》,北京:北京大学出版社,2004年。
⑧常越男:《清代考课制度研究》,北京:北京大学出版社,2010年。
有艾永明的《清朝文官立法中的效率原则探微》①、薛刚的《试论清代地方官大计展限问题》②等,这些文章从期限、效率角度对清代的考核制度进行了论述。本文专门就雍正朝的大计展限问题,及其带来的弊端、政府的应对予以进一步探讨。
一、 清代大计考核定限
清代考核法沿用明制,主要有《大计法》和《京察法》。然而,清与明相比,又“品式略殊”。规定在京文官实行京察,每三年举行一次;在外文官实行大计,亦每三年举行一次;京内外武官实行军政,每五年举行一次。然而,清代这项常规考核制度的确立,历经了近百年才确立起来。
清朝关外时期,只是机械地沿用了明朝考课的部分内容。天聪五年(1631)才逐步“定考课黜陟等差”。崇德八年(1643),又“申三年考察之令”③。而这些规定因处于战争阶段,没有很好执行。
顺治时清军入关,许多制度边沿袭、边草创。总的特征是在沿袭明朝的同时有所变化。沿袭了明朝对各省官员的大计考核;变化是确立了京察、军政之期。顺治四年(1647)吏部奏,“计典三年一举乃旧例也,目今广舆大势渐次尽入版图,请以三载考绩为定制”④。朝廷随之正式下令官员考核行大计,史载:“是年,吏部奏定三年一举,以为定制”⑤。这是顺治朝沿袭明朝,并确定本朝考核时间。
康熙朝,考核有所反复。康熙元年(1662)鳌拜曾停止大计,止行考满。康熙四年(1665),又“停止考满,复行大计”⑥。到康熙六年(1667),吏部、兵部、都察院终奉旨:“京察、大计、军政俱应于今岁举
行……旋议覆,旧例三年一次大计,六年一次京察,自康熙元年停止。大计、京察内外官俱行考满,至康熙四年停止考满。今应照旧例举行京察、大计,从之”⑦。恢复了大计三年、京察六年的考核及时间。
雍正时,为整饬吏治,安定民生。一方面强化“京察、大计、军政之制”⑧,使得常规考核形成定制。另一方面,考核期限有所调整,调整后为:“在内曰京察,在外曰大计,各以三年为期;武职曰军政,以五年为期”⑨。至此,“清朝考绩制度的框架正式形成”瑏瑠。在《雍正会典》中,考核条目就分别列为京察、大计、军政。《清朝文献通考》中继之,称为:“考绩一门,文则有京察、大计,武则有军政”瑏瑡。“至此,经过清初统治者不断选择的过程,最终确立了清代以京察、大计、军政考察为主体的官员考课制度”瑏瑢。雍正后历代相沿,成为一代不变之制。可见,“这无不体现着清初考课制度沿袭中变通的特色”瑏瑣。
清朝为整饬吏治举行地方文官大计,尽管实行时有反复,但是大计期限始终是三年,变化不是很大。雍正朝沿用大计考核,但是却出现了不断展限的情况。
二、 雍正朝大计考核展限状况
展限,即将原定的考核期限向后推迟或延举。雍正朝每三年一次的大计,都有官员因种种原因申请推迟,朝廷视具体情况,一般均给予一定展限,时间不等,其中有展限一年的、展限二年的以及二年
以上的,这些展限曾使得历届大计或推迟或停止。(一)展限原因
1.督抚莅任不久申请展限
大计之制,“如督抚莅任未久,不及周知属官贤否者,疏请展限”瑏瑤,推迟大计的举行。如雍正二年(1724),广西巡抚李绂申请:“微臣任事未久……所属地方辽阔,一时难以周知,请将雍正二年大计暂行停止,俟雍正三年补行”瑏瑥,旨下依议。雍正三年
①艾永明:《清朝文官立法中的效率原则探微》,《江苏社会科学》2009年第3期。
②薛刚:《试论清代地方官大计展限问题》,《长春师范学院学报》2012年第1期。
③《清朝通典》卷22《选举五·考绩》,杭州:浙江古籍出版社,2000年。
④《清朝文献通考》卷59《选举考十三·考课》,杭州:浙江古籍出版社,2000年。
⑤(清)王庆云撰:《石渠余纪》卷2《纪大计》,北京:中华书局,1997年。⑥(雍正朝)《大清会典》卷15《吏部考功清吏司》,《近代中国史料丛刊三编》本,台北:文海出版社,1986年。⑦《清朝文献通考》卷59《选举考十三·考课》。
⑧常越男:《清代考课制度研究》第2页。⑨《清朝通典》卷22《选举五·考绩》。瑏瑠艾永明:《清朝文官考绩制度及其实施状况》,《法制与社会发展》2003年第5期。瑏瑡《清朝通典》卷18《选举一·考绩》。瑏瑢常越男:《从官员考课看清初满洲贵族制度建设的原则》,《满族研究》2007年第2期。瑏瑣常越男:《从官员考课看清初满洲贵族制度建设的原则》,《满族研究》2007年第2期。瑏瑤(乾隆朝)《大清会典》卷6《吏部》,乾隆十二年敕修,四库全书本。瑏瑥中国第一历史档案馆编:《雍正朝内阁六科史书·吏科》第24册,桂林:广西师范大学出版社,1999年,第408页。
(1725),甘肃巡抚胡期恒上奏,雍正二年例应大计,因“到任伊始,各员果否未能通知,祈请展限于三年十一月内会同考核”①,旨下依议。雍正三年(1725),署理浙江巡抚事务傅敏上奏,浙江省雍正二年大计因“所属各官贤否未能周知,应请展限于雍正四年举行”②。雍正九年(1731),广东巡抚鄂弥达上奏,“甫经抵任,已届大计之期,查粤省幅员辽阔,属员繁多,贤否一时未能周知,诚恐举劾失当,不敢轻率举行。”对于雍正八年大计,“仰恳圣恩俯准展限,容臣于雍正九年十一月内照例补行”③,旨下依议。雍正九年(1731),福建总督刘世明于雍正八年题明:“抚臣赵国麟甫经到闽,莅任未久,又因所属各官一时体察未能周悉,则闽省计典,是因例展限,宽展至雍正九年冬间,容臣与抚臣会同补行”④。雍正九年(1731),湖广巡抚魏廷珍题明:“湖北八年大计自应遵例举行,但臣到任不过五月余,各官贤否未能周知,何敢草率从事,恳展限于雍正九年十二月内举行”⑤。雍正十一年(1733),奉天府府尹吕耀曾疏称:“奉天雍正十一年大计届期,臣到任甫经两月,所属各官贤否优劣尚未深知,不敢冒昧入告,应请展限至雍正甲寅年十二月内补行”⑥,旨下允准。可见,当时展限情况在全国各省是比较多的,且存在于历次大计当中。
2.督抚有一方未在任申请展限
一是巡抚未在任。雍正三年(1725),两广总督孔毓珣疏称,“臣于雍正二年闰四月内始到广东,地方辽阔访察未周,请于雍正三年三月会同广东抚臣举行。今广东巡抚杨文乾在任守制,今时已十月中旬尚未回任,即到粤查照册结必须时日,计典例应督抚会核。臣代理抚篆未敢独专,所有广东补行大计,应俟抚臣杨文乾回任,于雍正四年会同举行”⑦,旨下准行。
雍正六年(1728),署理甘肃巡抚张廷栋上奏,“甘肃补行雍正二年大计准部咨行,令署抚莽鹄立于雍正六年会同总督举行,今前抚莽鹄立降调。臣于雍正六年十月十一日到任署理,但臣系暂行署理,且到任伊始,各属之贤否尚未能周知,难以会劾。祈请容俟新任抚臣刘世明到任之日,照例会同督臣考核具题”⑧。旨下,陕、甘二属雍正二年大计暂行停止。雍正九年(1731),原署广东巡抚印务傅泰于雍正八年题明:“查大计关系钜典,自应会同督臣秉公确劾,但抚臣鄂弥达抵任在即,其一切举劾事宜,听抚臣鄂弥达会同督臣郝玉麟酌夺”⑨,旨下同意。
二是总督未在任。雍正九年(1731),原署江南总督事务史贻直于雍正八年十月内题明:“臣署理总督印务未久,两广辽阔,属员众多,其贤否一时难以周知,未便轻率从事,江南江西计典,俟新任督臣高其倬莅任,察核补行”瑏瑠。同年,吏部尚书稽曾筠言:“河员三年大计乃朝廷考绩之典。今雍正八年正当大计举行之期,臣系掌管北河河道总督印务,应俟新任河臣沈廷正到日举行,奉旨著照该督所请”10。雍正朝,督抚负责全省官员政绩考核,如总督不在任,或是巡抚不在任,大计无法开展,因此展限颇为不少。
3.中下层官员备办军务申请展限
雍正六年(1667),总督岳钟琪奏称,陕西各官雍正二年分大计,应于当年补行。但州县各官优劣例由知府、直隶州填注考语,公同赴省候督抚司道面加考核,然后分别具题。而当时,“陕省知府等官,皆因备办西藏军需,未得齐集省城,请将陕甘二属大计暂行停止”,旨下,“著照岳钟琪所请将陕甘
二属本年大计暂行停止”11。
雍正八年(1730),四川巡抚宪德题明,当届八年大计之期,适值川省两路军需事务繁难,自道府等官俱各差委驱驰,不能齐赴省城公同考核。“臣
①《雍正朝内阁六科史书·吏科》第19册,第158页。
②《雍正朝内阁六科史书·吏科》第23册,第288页。
③《雍正朝内阁六科史书·吏科》第64册,第402页。
④《雍正朝内阁六科史书·吏科》第64册,第273页。
⑤《雍正朝内阁六科史书·吏科》第63册,第234页。
⑥《雍正朝内阁六科史书·吏科》第74册,第657页。
⑦《雍正朝内阁六科史书·吏科》第24册,第246页。
⑧《雍正朝内阁六科史书·吏科》第45册,第416页。
⑨《雍正朝内阁六科史书·吏科》第63册,第234页。瑏瑠《雍正朝内阁六科史书·吏科》第64册,第273页。
10《雍正朝内阁六科史书·吏科》第63册,第234页。
11中国第一历史档案馆编:《雍正朝起居注册》第3册,北京:中华书局,1993年影印本,第2427页。
实不敢草率举行,恳展限于雍正九年补行”①。同年,署理陕西总督印务查郎阿题:“陕甘二属……俱时值军兴,大小正佐等官,或调赴军前办事,或差委口外料理军需,多未在任均难考核”②,请求展限。同年,湖南巡抚赵弘恩疏称,湖南省应行雍正八年大计,但是当时,“道府州县多有委办六里苗疆事务,一应册籍自难依限汇造,题请宽展期限”③,旨下依议。这是由于道府或者知县一级备办军务,无法汇集省城考核,致使大计考核展限。
4.官员备办河务大计展限
兵部左侍郎嵇曾筠奏,前因“豫省河员有分筑堤工,经事钱粮尚未销算”,且雍正元年补行大计为日未久,因此题请展限,等“堤工告成之后”④,于雍正三年十二月举行雍正二年大计,旨下依议。大计因河务展限,相对有限。
5.雍正立意停止某省大计
雍正二年(1724),署理河南巡抚印务田文镜奏:“豫省二年届当大计之期,例应抚臣举行,抚臣石文焯奉旨前往浙省署理巡抚印务,河南巡抚印务命臣署理,臣系署理之员不便举行,应俟抚臣石文焯回署之日考核具题”。但是旨下,“豫省官员内贤员已经题补,劣员已经参革,今年这次大计著停止”⑤。同样,雍正二年(1724),雍正命“山东大计,今年著停止这一次”⑥。同年,山西巡抚诺岷询问,“晋省各官多系新调新署之员,内不职者臣已纠参,才守可观者现在进旨保举,今年大计可否停止一次”⑦。旨下,山西省大计停止一次。这是河南、山东、山西三省,因将部分官员提前荐举、纠参,大计直接停止。
(二)展限特点
1.展限时间长短不一
各省督抚申请展限时间不等,最少有要求展限四个月的。如雍正十一年(1733),原任江南总督后署苏州巡抚高其倬疏称,“两江计典业经两经届期,再请展限,黜陟攸关,亦不应久延。臣不敢又请多宽时日,仰恳俯准展四个月,于雍正甲寅年四月内会各抚臣公同考核举行”⑧,旨下依议。这是多次展限,只求展限四个月。
最多有求展限六年的,从雍正三年展至雍正九年。“所有雍正八年,陕甘补行雍正三年大计,仍请暂停,于雍正九年补行”⑨。其他有展限一年的,或从雍正二年展至三年;或从雍正八年展至九年;或从雍正十一年展至十二年。有展限二年的,如湖南省两次大计均展限,一次从雍正二年展至雍正四年,另外一次从雍正八年展至雍正十年。10
2.迭次展限居多
雍正五年(1727),署理陕西巡抚事务张保疏称:“所有陕省补行雍正二年大计,经督臣岳钟琪,前抚臣图里琛题请,于雍正五年举行,奉旨俞允。但臣履任数月……所有今岁补行雍正二年大计,仰恳依准展限,俟雍正六年举行”瑏瑡。这是先从雍正二年展到五年,后又从五年再展到六年。
再有雍正十三年(1735),奉天府府尹宋筠疏称:“奉天雍正十一年大计,经升任尹臣吕耀曾,以到任未几,题请展限,于雍正十二年十二月补行。现今届期,而臣到任甫经半月……应请展限至雍正十三年十二月补行,”瑏瑢旨下依议。这是从雍正十一年展至十二年,从十二年又展至十三年的迭次展限。
3.四川省大计特殊迭展
各省展限情况未有如四川之特殊者。雍正二年大计,四川展限未行。史料记载,此后“补行雍正二年大计,先经原任四川巡抚王景灏,于雍正二年十一月内题明。臣于本年八月十七日到任,地方辽阔属员贤否恐未周知,请俟雍正三年照例举行。又陕西总督岳钟琪于雍正三年十月内题明,臣新任受事虽久,在四川而文武异途文员贤否不能悉知,请俟雍正四年举行。又陕西总督岳钟琪于雍正四年
①《雍正朝内阁六科史书·吏科》第64册,第273页。
②《雍正朝内阁六科史书·吏科》第64册,第273页。
③《雍正朝内阁六科史书·吏科》第62册,第512页。
④《雍正朝内阁六科史书·吏科》第24册,第543页。
⑤《雍正朝内阁六科史书·吏科》第8册,第372页。
⑥《雍正朝起居注册》第1册,第344页。
⑦《雍正朝起居注册》第1册,第377页。
⑧《雍正朝内阁六科史书·吏科》第73册,第219页。
⑨《雍正朝内阁六科史书·吏科》第64册,第273页。瑏瑠《雍正朝内阁六科史书·吏科》第67册,第162页。
10《雍正朝内阁六科史书·吏科》第38册,第453页。瑏瑢《雍正朝内阁六科史书·吏科》第78册,第326页。
十二月内题明,赴川料理事宜,而川抚臣法敏亦调补陕西,所有雍正二年大计俯准展限雍正五年照例考核具题。又四川巡抚宪德于雍正五年八月内题明,臣到任仅止数月,属员贤否一时不能周知,曷敢轻率从事,所有应补二年大计请俟雍正六年,会同督臣照例举行等因。查川省雍正二年大计经原任四川巡抚王景灏等节次题请展限,吏部议覆俱准其展限,于雍正六年令该督抚照例会同考核举行,奉旨依议”①。
这份题本反映的是四川省雍正二年大计不断续展的情况。从雍正二年,由川抚王景灏题请展至雍正三年,未行。又于雍正三年,由陕西总督岳钟琪题请展至雍正四年,又未行。再于雍正四年,由岳钟琪题请展至雍正五年,又未行。又于雍正五年,由四川巡抚宪德题请展至雍正六年。正所谓“一计四展”,四年的时间官员离任的已经离任,退休的已经退休,升职的已经升职,如此展限考核已无任何意义。
三、 雍正朝大计考核展限弊端
展限在当时从客观上看,是出于种种原因被迫实行的。但是,从长远而言,朝廷根本不会预料到客观上会带来一定后果。
1.雍正朝大计处分不力
由于各种原因的展限,各省大计不仅缺失多,而且考核也不全面。按照大计三年一举,应该实行的年份有雍正二年、五年、八年、十一年。实际上,真正实行的是雍正二年、八年、十一年,雍正五年这次彻底停止。
雍正五年大计本应举行,但是雍正下令停止。《清世宗实录》对此有所记载:“癸卯,谕吏部,各省官员数年以内,已经该督抚随时举劾。今届三年大计之期,著停止一次”②。《永宪录》亦记载道:“诏停天下大计一次,上谕各省官员数年以来,已经督抚随时举劾,今届大计停止一次”③。《雍正朝内阁六科史书·吏科》中一份题本记载较为详细,初期谕旨曰:“自雍正二年十二月起扣至雍正五年十二月三年已满,除湖南、四川、陕西、甘肃四省,雍正五
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年大计已经吏部题明,于雍正六年照例补行,奉旨依议。其余各省官员大计卓异者仍行荐举,其溺职者仍照八法通为一本参奏,俱著于雍正五年十二月内具题。雍正六年正月内,吏部会同都察院察核,俟命下之日,通行直隶各省督抚,遵行可也。”④然而不久,雍正五年(1727)六月十八日又有新旨变化,“各省官员数年以内,已经督抚等随时荐举参劾,今届大计之期,著停止这一次”⑤。这是停止雍正五年的大计。因此,实际情况是雍正朝完整实行了三次全国性大计。
最早是雍正二年(1724),这次大计颁布上谕:“自康熙六十年十二月起扣至二年十二月三年已满,在外各省官员大计卓异者仍行荐举,其溺职者仍照八法,通为一本参奏,俱于雍正二年十二月内具题。雍正三年正月内,吏部会同都察院、吏科察核。”⑥此后的雍正八年、十一年颁布同样上谕予以大计,除具体考核时间不同外,其他内容皆同。
这三次全国性的大计考核,由于部分省在每次大计之年的展限,致使雍正朝大计考核处分缺失很多,吏部统计到的只能是部分省份的情况。
(1)雍正二年大计处分人数
“奉天、直隶、总河、江安、湖广、江西、福建、云贵,不谨、罢软、年老有疾、才力不及、浮躁各官,应照例分别处分,俟命下之日各省并行。……奉天才力不及官一员,年老官一员。直隶不谨官三员,罢软官一员,年老官十一员,有疾官四员,才力不及官四员。总河属江南省罢软官一员,有疾官一员。江宁府不谨官五员,罢软官一员,年老官四员,有疾官四员,才力不及官十一员,浮躁官四员。安徽所属不谨官四员,罢软官二员,年老官九员,有疾官一员,才力不及官六员,浮躁官五员。湖广省不谨官三员,年老官十一员,有疾官三员,才力不及官八员,浮躁官四员。江西不谨官三员,罢软官三员,年老官十员,有疾官二员,才力不及官六员,浮躁官四员。福建不谨官六员,罢软官一员,年老官五员,有疾官一员,才力不及官五员,浮躁官二员。贵州不谨官四员,年老官二员,才力不及官三员,浮躁官五员。云南不谨官二员,罢软官一员,年老官三员,有
①《雍正朝内阁六科史书·吏科》第46册,第410页。
②张廷玉等编修:《清世宗实录》卷58,北京:中华书局,1985年影印本,第891页。
③(清)萧奭著:《永宪录续编》,《清代史料笔记丛刊》本,北京:中华书局,1997年,第415页。
④《雍正朝内阁六科史书·吏科》第17册,第411页。
⑤《雍正朝内阁六科史书·吏科》第36册,第95页。
⑥《雍正朝内阁六科史书·吏科》第17册,第42页。
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疾官二员,才力不及一员,浮躁二员”①。这次统计不是所谓“天下”官员,只是八省一总河。其统计共如下:“贪官一员,不谨官三十员,罢软官十员,年老官五十六员,才力不及官四十五员,有疾官十八员,浮躁官二十六员”②,分别处分如例。这些省份和雍正朝全国设立的省份数量完全不等,只代表了部分省份的处分情况。
(2)雍正八年大计处分人数
“奉天、直隶、浙江、河南、山西、广西、贵州、云南等。卓异官二十八员,贪官一员,浮躁官十二员,年老官五十五员,不谨官三十六员,罢软官十三员,有疾官二十六员,才力不及三十四员”③,分别处分
如例。同样亦只有八省官员的处分情况。
(3)雍正十一年大计处分人数
“浙江、湖广、山东、山西、河南、四川、广东、福建各省官员及河东二省河官。卓异官二十二员,不谨官三十六员,浮躁官十七员,罢软官二十三员,才力不及官三十一员,年老官五十六员,有疾官二十四员”④,分别处分如例。只有九省的官员经大计处分。
从处分官员的数量来看,八法各项处分人数都很少,与当时政府力倡的考核降黜观有很大差异。
2.易造成劣员不除,吏治不清
大计考核,国家制度明令规定三年一次,但是各省中出现的这种种展限,使得有期变无期,官员考核无从谈起。一省大计的暂停或者停止,使得许多省内触犯八法之劣员,该罚俸的没有罚俸,该降调的无法降调,该革职的依然姑容在位,“黜陟”目标无法实现,劣员侥幸在位继续形成对政务的危害,最终造成吏治不清。常规考核、罢黜劣员成为一种摆设,这是初时实行展限所没有估量到的,展限的“实质”使得大计真正成为“虚设”。
3.易使好官不得举,消极治政
三年一次的大计,属于激浊扬清,有纠参处分,有卓异荐举。官员政绩优秀,表现突出,“于三年之中,访察宜实”⑤。中下层廉慎勤能官员本该卓异荐举,获得正常升迁,却因为展限不能按时考核而受到拖延,不能升迁,其仕途无端受到影响,严重影响官员治政的积极性。此外,清制规定,三年大计,藩臬两司并令到京朝觐,不论道路远近。可是,因为展限,许多藩臬无法觐见皇帝,失去表现的机会,“皇上因以鉴察其才能,为黜陟进退之地”⑥,仕途同样受到影响。此后,势必影响地方官员从政的积极性,转而不负责任,消极治政或者怠政。
4.易使官员应付考核,制度不倡
“大计考绩,黜陟幽明,既待三年之久,然后举行”⑦。大计重在期限的设定,然而每次大计展限,不仅仅是一省,甚至有几省;展限的时间,不仅仅是一年,有的甚至长达六七年。这些客观的不得已的展限问题,使得考核制度无法长存,根本起不到黜陟幽明的作用。而且由于展限,使得从地方大员到普通官员形成对制度的有意无意轻视懈怠。地方大员在雍正年间,因为频繁调任从而展限,思想上已轻慢察吏,对考察属官的三年考核不太重视,致使官场无法整肃,地方吏治不治。中下层官员亦不明原因,因思可以不断展限,故而轻视三年大计考核,对平时的察吏也开始怠慢不以为意,造成考核制度有不严肃之处,影响大计效果,这种从县到省的层层应付考核,使制度受到无形抵制。此外,极个别省份在权益的牵扯之下,还借故滥请展限,回护同僚,使吏治扭曲败坏。这些既对考核制度本身有所冲击,又对吏治、政务有所影响。
四、 雍正朝对展限弊端的调整
“清朝对官吏的考核在激浊扬清,整饬吏治上起到了一定的作用,特别是政治比较清明的时期,其作用更为显著”⑧。史料记载:“我国家定鼎之初……京察大计时,内而六卿,外而督抚,或加衔或镌级,或竟罢斥之,莫不指其优劣,立示劝惩。”⑨初朝廷规定:“凡京官三年京察,外官三年大计,所注考语如有徇庇不符等弊,吏科官与各科官公同拾
①《雍正朝内阁六科史书·吏科》第18册,第330页。
②《清世宗实录》卷29,第431页。
③《清世宗实录》卷89,第204页。
④《清世宗实录》卷140,第771页。
⑤贺长龄:《皇朝经世文编》卷23《吏政九·守令下》,北京:中华书局,1992年。
⑥《皇朝经世文编》卷20《吏政六·大吏》。
⑦《皇朝经世文编》卷23《吏政九·守令下》。
⑧方宝璋:《明清考核官吏中的兼职审计》,《当代审计》1994年第4期。
⑨《清朝文献通考》卷59《选举考十三·考课》。
遗。”①以科道监察保证考核作用的正常发挥,所以时人称当时“法制详密,黜陟严明”②。“内外百司莫不恪供厥职”③,这是考核制度的正面作用。
但是,考核制度是伴随封建专制和官僚制度而产生的。无论是制度本身的问题,还是人为主观的因素,亦或是官僚政治的腐败,都会减弱考核制度的作用,导致官员管理方面出现不谨。雍正年间,客观上对大计考核时间的展限,对常规考核制度冲击颇大。因此,朝廷也有意识地实行其他制度来弥补、纠正此弊端。
1.参劾处分制
考核和参劾是约束官员行为的两种基本制度,与官员黜降有直接关系。史载:“人君御世之权,莫大于赏善罚恶。国家察吏之典,不外乎黜幽陟明。故虞廷考三载之绩,周官垂六计之法,典甚重也”④。迨及雍正朝,却出现了对“三载之绩”的延展,使得“吏治章程,纤悉具备,特患视为具文故事”⑤,严重削弱了常规考核的作用,也易使违法违纪官员漏网,贻害民生。对于这部分展限省份的官员必须采取其他的方式来予以约束,此即参劾处分制。雍正朝有两种方式,一是两年一次定期的参劾制,二是不定期的参劾制。
(1)两年一次参劾制
雍正即位后,对非考核之年官员的考核管理亦有规定。《永宪录》记载:“大计三年一次,军政五年一次。其非届大计军政之期,每二年加举劾一次,无则奏停。”⑥因此,官员的管理除了定期的考劾外,还有定期的参劾。
(2)不定期参劾制
《雍正会典》记载:“在京大小各官遇京察时,凡科抄文中有应行议处各官,亦俟京察事毕察议。至奉特旨升调官员仍行迁转,察议官员仍行察议。”⑦此处的“科抄文中有应行议处各官”“察议官员仍行
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察议”指的就是参劾处分。参劾处分制有其随意性灵活性,不受时间的限制。倘各省“有不职劣员,仍不时纠参”⑧。“属员中有贪劣不职,仍不时纠参具题”⑨。虽然科道和督抚对官员的参劾是否能够导致其黜降,要视具体情况而定,但总的情况反映出常规考核与平时参劾的互为补充,更可以看到在雍正朝的官员管理中,是将常规考核与平时参劾有机结合,共同起到对官员违纪违制行为的约束,对政务活动的监督与管理。即使出现暂时的展限,这种不定期随时性的参劾在一定程度上也可弥补考核的短暂缺失。
2.对不入举劾官员的另类考核
贵州巡抚张广泗曾言,考核制中出现过的一类问题,“从前只将应举应劾者照例举行,其余循分供职之员为纠弹、荐举所不及,遂置之不议不论之列,是属课吏尚有遗漏之处”10。《雍正朝内阁六科史书·吏科》中有一份题本对此记载较详,是雍正元年(1723)七月三十日颁布的一条上谕:“嗣后,大计、军政之期,除卓异八法仍照旧例举行外,其不入举劾官员,文职自知县以上,任内经手仓库钱粮注其管收、除在、实数若干,委无亏空,居官注其操守才具若何,年力政事若何,令该管各上司出具印结,该督抚逐一填注考语造册送部,以凭核其盈亏能否。”11在此谕旨中,详细规定了地方不入举劾文职官员的另类考核。
雍正朝将常规考核与不定期考核有效结合起来,使官员时时处在监督管理之下,弥补了因展限而未能有效考核地方官员的弊端,形成了对大计考核制的又一制度性弥补,从而尽量达到“政从简要,考核益严”瑏瑢的目的。
①(雍正朝)《大淸会典》卷245《六科》。
②《清朝通志》卷74《选举略三·考绩》,杭州:浙江古籍出版社,2000年。
③《清朝通志》卷74《选举略三·考绩》。
④《皇朝经世文编》卷19《吏政五·考察》。
⑤《皇朝经世文编》卷21《吏政七·守令上》。
⑥(清)萧奭著:《永宪录》卷1,《清代史料笔记丛刊》本,北京:中华书局,1997年,第7页。
⑦(雍正朝)《大清会典》卷15《吏部考功清吏司》。
⑧《雍正朝内阁吏科史书·吏科》第74册,第657页。
⑨《雍正朝内阁吏科史书·吏科》第24册,第408页。
10中国第一历史档案馆编:《雍正朝汉文朱批奏折汇编》第1册,南京:江苏古籍出版社,1989年,第928-929页。瑏瑡《雍正朝内阁六科史书·吏科》第5册,第160页。
11《雍正朝汉文朱批奏折汇编》第1册,第928-929页。