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论清末朝野在筹设审计院中的博弈
作者:熊元彬 责编:

来源:《历史档案》2021年04期  发布时间:2022-02-08  点击量:80
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学界在论述审计制的变革之时已涉及到清末审计的相关内容,但是大多侧重从审计、会计原理着眼,尚未结合清末政府“实如驾一扁舟,初离海岸线,而放于中流,即俗语所谓两头不到岸之时”的过渡特征进行深入论述。有鉴于此,本文以第一手资料为主,对朝野在审计院筹设中的隶属、会计年度的预决算时间、机构设置的先后缓急、院长的遴选,以及是否应提前或速设等争议问题进行专题研究,阐述在中国近代化过程中,清末政治经济建设的复杂性、特殊性。


一 审计机构设置中隶属的分歧

清末审计院的筹设在于清理财政,加强收支管理,而对于清理财政事宜是否应统一于责任内阁,还是度支部、宪政编查馆等机构,清廷朝野却存在一定的争议。1906年,为推行预备立宪,总司核定官制大臣奕劻在主张三权分立,“以专任分职之法”的同时,明确审计院应独立于责任内阁,奏称“时处今日,惟有及时详晰甄核仿行宪政,廓清积弊,明定责成”,如中央“有审计院以查滥费,亦皆独立不为内阁所节制,而转能监督阁臣”。此外,也存在审计院隶属于度支部等机构之争,如1907年11月专电所言,“审计院将次成立,惟或附属度支部,或属编查馆,尚未定议”

1910年,曾任出国考察大臣参赞的龙建章从紊乱的财政着眼,认为正是由于中央尚无统一的财政

 方宝璋:《清末筹备立宪中审计思想初探》,《历史档案》2003年第1期;郑肖览:《清末筹建审计院与审计体制的改良》,《怀化学院学报》2007年第7期;龚浩等:《清末我国审计制度转型及对当代的启示》,《商丘师范学院学报》2018年第2期。

 梁启超:《过渡时代论》(1901年6月26日),《清议报全编》第2集第8卷,第48页。

 该机构在日本名曰“会计检察院”,而在欧美则名“统计院”。该机构“为常设之会计监督机关,其地位与国务大臣同等。其权限在检查岁出岁入之决算”。见《论谢御史请设审计院》,《申报》1909年1月9日,第1张第3版。

 《总核大臣奏改阁部院官制折代论》,《申报》1906年11月16日,第2版。

 《专电·电九》,《申报》1907年11月6日,第3版。

官,以致度支部“调度不灵”,主张将各省财政专官直接隶属度支部,加强中央财政集权。

也有舆论强烈反对度支部集中财权的做法。他们认为,度支部为全国财政总汇,“司稽察督理之任”,但是“宜受成于国会”,总揽预算核定之责任“宜归之于国会,统之于审计院,而不当归之于度支部”。浙江巡抚增韫也明确反对,认为度支部继续掌控审计大权,必然会在藩司各衙门原拟分设总务、田赋、厘税、俸饷、销算、主计的六科中,使其“主计员之称,名义较狭”。甚至舆论还指出,若财政监督实权“仍自度支部操之也,所谓保存审计院独立之地位何有焉”

实际上,审计院是否应隶属于度支部的关系之争还夹杂着模仿英国还是日本审计制的问题。一方面舆论指出,在审计院与度支部的关系中,英国、法国的审计机构均隶属于度支部。其中,英国审计院隶属于度支部,“其职掌仅度支部之一局所而已”。法国在度支部之外,另设有会计检察院,

“而实际仍不过为度支部之一局所”,“财政之监督仍由度支部之主计局行”。然而,日本明治维新之初,虽然曾在大藏省下附设有检查局,但由于效率较低,至清末“已废止”,而另设会计检查院,且独立于大藏省。另一方面,在审计院与审判厅的关系中,审计院在财政方面是否执行判决出纳官吏的问题,各国仍然有别,如日本通常以审判厅执行,而法国则设特别审判厅。

有鉴于此,在以日本大权政治为准绳的清末预备立宪过程中,一些大臣主张以日本审计制为模板。1906年8月25日,考察大臣戴鸿慈、端方奏请仿照日本、普鲁士的财政,先设审计筹备处为审计院之基础,认为即使财务、行政“均操之户部大臣”,但是监督则为国会和会计检查院,凡是国库出入以及会计员的决算报告“均须经本院判决”。他们指出,普鲁士在“未立宪法之先,即有会计检查院”,同样日本明治维新初期,也在大藏省“先设检查局”。因此,他们强调,“今宜仿普、日之制,特置会计检查院”,……凡属关于检查会计事宜,各地方行政官“皆受其监督指挥”。其官吏职位等于司法裁判,非经惩戒裁判所判决者,不受他项惩罚。简言之,他们主张在责任内阁之外,应“增置而别为独立机关者”,一曰会计检查院,二曰司法裁判院,两者“同为独立之性质”

为此,度支部尚书载泽特派部员前赴日本考察。载泽鉴于各国整理财政“皆竞竞焉,惟恐不善”,而中国财政既“如此拮据,若再敷衍,其危险恐不堪设想”,因而“为改良预算起见”,奏请从该部中遣派丞堂陈宗嫣等人前赴日本调查财政,编订会计、预算等法,以此作为设立审计院之基础。据《申报》探悉,度支部派陈宗嫣等人前往日本调查的主要内容有三方面:一、国库统一章程;二、会计法;三、关税法。陈宗嫣等人调查回国后,“自应即时着手编订”。其中,1910年国库统一章程已有成稿,只要根据调查所及“稍加删改”即可,而会计法由度支部会同法制院起草,关税法则由度支部“自行主稿,将分别办理”10

 中央应有审计院,各省宜改清理财政局,曰审计局”。两者密切相关,其中审计院负责统合全国财政,而审计局则为勾稽全省财政机关,“务与中央相应”。见《文牍·各省督抚筹商官制电二·鲁抚电》,《国风报》1910年12月2日,第81页。

 中国第一历史档案馆藏军机处录副奏折,龙建章奏为拟请设立各省财政专官并提前先办审计院事,宣统二年,档号:03—7449—143。

 《论说·论各省清理财政之困难》,《申报》1909年2月28日,第1张第4版。

 中国第一历史档案馆藏宫中朱批奏折,浙江巡抚增韫奏为经会议藩司衙门拟设主计科改为审计科请更正事,宣统二年八月二十二日,档号:04—01—01—1105—052。

 《论审计院之位置》,《申报》1911年9月12日,第1张第3版。

 《论审计院之位置》,《申报》1911年9月12日,第1张第3版。

 中国第一历史档案馆藏宫中朱批奏折,浙江巡抚增韫奏为经会议藩司衙门拟设主计科改为审计科请更正事,宣统二年八月二十二日,档号:04—01—01—1105—052。

 《出使各国考察大臣戴鸿慈等请改全国官制以为立宪预备折》,故宫博物院明清档案部编:《清末筹备立宪档案史料》,中华书局1979年版,第373—374页。

 《派赴日本考察财政员之原因》,《顺天时报》,1911年1月11日,第7版。

10 《度支部调查财政后之作用》,《申报》1911年7月16日,第1张第5版。

暂行内阁成立前夕,出使美国、墨西哥等国大臣张荫棠还主张审计院应独立于责任内阁。1911年3月20日,张荫棠奏称,时下“宜设不隶内阁之大审及会计检查两院,以完司法之独立,重财政之考核也”。同时,张荫棠鉴于立宪国司法、行政官吏均“分职任事,不相统摄”,认为即使会计检查院的院长由内阁大臣会奏,但其任职后应“独立行事,不受内阁管辖”。张荫棠的这种主张与1906年奕劻主张的审计院“独立不为内阁所节制”相一致。

基于此,暂行内阁成立后,审计院被定为独立于内阁之外的机构。审计院设院长1人,副院长1人,掌佥事6人,佥事36人,其余则为一、二、三等书记、录事等。遇有重要事件,院长会同副院长可“直行奏对”,因而审计院“有独立性质者,并不隶属内阁权力之下”

二 会计年度预算决算时间的争执

对于会计年度预决算时间,朝野存在着旧历九月、四月、七月等之争。1906年预备立宪开启当年,议定各部每年所需经费以旧历九月为预定来年额支、活支数目,并条列清单,由各部大臣送呈内阁,“经内阁会议核准之后,方能指拨”。1907年初,立宪派代表杨度在东京创办《中国新报》,在其发表《金铁主义说》一文中,宣称国家会计年度“不必依于岁历,大抵计农业收获之时与国会召集之时,以定便宜”,因而各国多以阳历4月初至次年3月末为会计年度。至于预算表则应先由各部官衙“概算一会计年度内之支出额”,再提交给财务大臣,经财务大臣提交责任内阁议决之后,最后通知各部官衙“依此以作预算经费”。同年12月22日,御史赵炳麟奏称,虽然会计年度的开始日期各国有所不同,如法国、比利时等国采用1月1日为起点,又如英国、德国、俄罗斯、日本采用4月1日为开始,再如美国、西班牙、意大利等国以7月1日为开端,但是“我当初定预算、决算之时”,会计年度应“从预算日起至决算日止,满十二个月为限,甲年度之款,必归甲年度决算,乙年度之款,必归乙年度决算,不得前后移挪,含混不清”

鉴于各国会计年度有别,加之欧美各国会计年度采取阳历,因而废除闰月极为重要。1910年,梁启超详细阐述了闰年对制定会计年度和预决算的影响。首先,对于九年筹备立宪清单中所列会计年度等时间,梁启超颇为质疑,声称“吾不知会计法未颁布实行以前,预算决算从何办起?勿论他事,即会计年度与预算格式已不知其何所适从矣”!其次,对于国家行政和人民生计,梁启超认为使用闰月将造成“无量之窒碍”,特别是对财政影响最大。因此,“欲整理财政,必先求预算决算之详明正确,此稍有识者所能知矣”,但是明确预算决算的第一义又在于确定会计年度。会计年度综合一年之收支,“使与前后年各不相蒙”。其中,国家年收入的主要部分为租税,租税除极少数外,

“皆以年征”,而年支出则有百分之七八十按月、按日进行,按年支出者不过百分之二三十,因而每逢闰年则国家支出将增加10%。然而,租税收入则由法律规定,“不能临时妄增,则闰年必告不足”

在未废除闰月之前,为确定以旧历七月为制定预决算的时间,部分督抚联合会奏办法。1910年,江苏巡抚程德全发起商定会计期限的问题,东三省总督锡良与鄂督瑞澂、滇督李经羲均表赞

 即1911年5月8日成立的“皇族内阁”“亲贵内阁”,但这届内阁较为复杂,也可称为过渡的暂行内阁、过渡内阁。

 《出使美墨秘古国大臣张荫棠奏陈设责任内阁裁巡抚等六项文职官制折》,《清末筹备立宪档案史料》,第551页。

 《审计院官制又将发表》,《申报》1911年5月19日,第1张第5版。

 《政府议每年九月预算各部经费》,《申报》1906年10月9日,第2版。

 杨度:《论说一·金铁主义说》(续第2号),《中国新报》1907年3月20日,第29页。

 《御史赵炳麟奏整理财政必现制定预算决算表以资考核折》,《清末筹备立宪档案史料》,第1017页。

 梁启超:《筹备案所排列之次序》,《国风报》1910年2月20日,第9页。

 梁启超:《论说二·改用太阳历法议》,《国风报》1910年3月22日,第8页。

同,并计划会奏请旨。锡良辞任之后,瑞澂仍按原定会奏办法,致电继任东督赵尔巽,声称对于会计年度应提前颁布事宜,瑞澂之意以旧历七月初一为开始。李经羲等人还主张“拟将开会时期酌拟提前”。不仅如此,诸多督抚也都主张以旧历七月为准,而主张旧历四月者仅有三四人,其中以直隶总督“为最著”,而主张旧历正月者仅江督一人。7月19日,度支部财政研究所召开会议,议决以旧历七月为会计年度,其理由不仅在于各督抚大都有此意,而且还“因吾国海关厘金皆以每年六月结解,为国库收入丰盛之期,故以会计年度紧接其后,而将来国会期限即因此推定之”

在究竟以旧历四月还是七月为会计年度方面,亲贵中仍存在着废除闰月的争议。其中,即使载泽“颇为赞成”改用旧历四月为会计年度预算,但是其前提是必须废除闰月之后,“方能照办”。同时,对于编订会计法,速定预算决算时间,暂行内阁总理大臣奕劻等人与度支部大臣载泽“议商数次”。据9月1日《大公报》所载,载泽面谒内阁总协理之时,阐明该部已将编订的种种手续“分别厘订”,而未能即行着手者,“只因会计年度一案尚未决定”,因而“不得不少延时日”。最终,度支部决定以旧历七月初一为会计年度“先试行”,交付阁议。

三 机构先后缓急设置的辩论

由于审计院、行政裁判院与责任内阁、国会等机构均为清末预备立宪重要的筹备事宜,以致对设置这些机构存在着较大的争议。其中,监察御史赵炳麟主张审计院与行政裁判院应同时设立。

1907年8月11日,赵炳麟奏称,作为国家的两大督责机关,检查岁用的审计院和负责行政诉讼的行政裁判院密切相关,若不设审计院,则行政官制的年度收支以及借贷国债等“皆无人过问,而财政上之责任弛矣”。若行政裁判院不立,则行政官之“畸重畸轻,违背宪法,皆无人评定”,而法律上的“责任弛矣”。因此,根据1906年编定的官制原案,应同时设立审计院及行政裁判院。“以坚国民之信服”,“以制行政之专横”,继而使“责任机关较为完备”。同年,对于筹设审计院方法,袁世凯与载泽还存在一定的分歧。载泽主张“宜先查州县进出各款,以为预算入手之法”,袁世凯则称,“宜汇集全国财政加以决算,再行核定经费,以免多寡不匀”

1908年8月27日,清廷颁布九年逐年筹备事宜清单,明定第六年试办预算;第七年试办全国决算,并颁布会计法;第八年设立审计院。然而,由于财政监督和试办预决算的需要,御史谢远涵等明确反对第八年成立审计院。同年12月25日谢远涵奏称,审计院列在第八年“相距未免太远”,“此院之设置亦宜提前”,认为速设审计院有两大好处:第一,“职任至重,内外各署无抗违之权”。第二,“倚任至专”,检察官不仅有分查之责,而且度支部既已总揽大权,又岂能免滥用之弊。总之,谢远涵主张设立独立的审计院,认为“非速设审计院,使收支与监察分为二部,恐不足杜专擅,而禁虚靡也”

由于预决算以及各种机构均属试办,加之军机大臣徐世昌等大臣均极力反对,因而朝野对审计院等机构的职权争议较大。1909年初,对于御史谢远涵奏请设立审计院事宜,载泽认为筹设审计院

 《京师近事》,《申报》1911年6月23日,第1张第6版。

 《会计年度与阳历》,《申报》1911年8月26日,第1张第4版。

 《会计法编订之有待》,《大公报》1911年9月1日。

 《度支部征废闰月之说贴》,《大同报》1911年9月16日(第16卷第6期),第32页。

 《御史赵炳麟奏组织内阁宜明定责任制度确立监督机关以杜专权流弊折》,《清末筹备立宪档案史料》,第512—513页。

 《泽袁对于审计院之计划》,《大同报》1907年第8卷第14期,第30—31页。

 《宪政编查馆资政院会奏宪法大纲暨议院法选举法要领及逐年筹备事宜》,《清末筹备立宪档案史料》,第61—66页。

 《又奏请饬速设审计院片》,《政治官报》1908年第435期,第9页。

“时尚有待,拟暂缓设”。不过,鉴于“各省清理财政已有端倪,即须试办预算及统一全国财政之计画”。载泽强调,“若专由本部筹办一切,恐难周备”,拟请将遵旨开办审计院一事“提前赶办,以分责成”,并拟于年内将“一切规制筹办完妥,明春实行开院”。在复议筹设审计、裁判两院之时,徐世昌认为虽然筹设两院“固为宪政进行之机关”,但是其责任及其权限与法部、度支部存在 “互相混杂之处”,倘不“预行分别清晰,嗣后必致纠葛”,导致司法、财政“大有关碍”。当时,各军机大臣“亦均以为然”

在筹设责任内阁、审计院等机构之时,有枢臣主张先设审计院作为责任内阁制之基础。据1910年1月23日《申报》所载,虽然“某枢臣谓新内阁与军机处不能并立兼存”,但是“惟骤形变更,恐庶政必多荒误”,因而主张明年先奏设审计、枢密两院,由各枢臣办理其事,“以立新内阁之基础”。亲贵毓朗也主张先设审计院,然后再成立责任内阁和国会。毓朗认为若不设立审计院,而组织责任内阁和成立国会,“断不能收成效”,若仍如此敷衍,则不仅“亏累难补”,而且“恐外人将实行干预财政矣”。为“拟财源节流政策”,先设审计院。

随着预备立宪进程的推进,1910年清廷对筹设审计院的速度也作了相应的调整。据8月13日《大公报》所载,本来“审计院之设,前议从缓”,但“政府诸公以现在值财政亏累甚巨,即须设法筹补”,加之下期“保和会尤以财政问题为注重,仍须提前赶办,务于本年内成立,以补度支部之所不及”。同时,该则报道还指出,宪政编查馆“现已连次筹订草案”。据9月1日《大公报》所载,政务处会议之时,拟计划于明年春季设立审计院。但是,会议政务处诸大臣“尚有不赞成者,惟泽尚书极力争执”,不仅“拟于日内即行单衔具奏”,以请旨特简大臣,妥筹该院开办事宜,“以重财政”,而且在度支部值日之时,载泽还会同左右两侍郎“请起面奏此事”。海军大臣载洵认为既然资政院已提出,那么“政府即应从速定计,以为实行之准备”

各大臣之间还存在着审计院与责任内阁同时并设甚至后设的声音。虽然1909年初载泽主张缓设审计院,但是随着立宪进程的加速,1910年12月30日载泽假满奉谕召见后,就与朝中大臣对筹设审计院一事进行了专门商议。据同日《大公报》所载,筹设审计院“已决定列入筹备清单内,拟俟召设新内阁时同时设立”,甚至计划将裁撤吏部旧署改建为审计院。

然而,即使载泽等大臣已决议先奏请清廷饬令宪政编查馆妥拟审计院官制,但是在诸多事宜中,最为重要者为筹设责任内阁,审计院官制亦尚有诸多问题。据1911年4月4日《大公报》所载,奕劻等军机大臣商议,由于军机处在详加复核时,发现审计院官制章程“应行改订之处甚多,故一时难发表”,尚待暂行内阁“组织既成,即当将审计院奏请建设”。此外,载泽还指出,审计院成立之期“大约尚须迟至本年八月”10

尽管1910年11月17日,资政院总裁溥伦已明确提出“提前设立审计院议案”11,但是由于亲贵内部以及朝野对筹设审计院、责任内阁等机构的先后缓急争议颇多,因而审计院成立之期“须俟

 《专电·电二》,《申报》1909年1月1日,第1张第3版。

 《京师近事》,《申报》1910年5月29日,第1张第5版。

 《会议审计、裁判两院分权办法》,《大公报》1910年10月3日。

 《宪政馆岁暮之忙碌》,《申报》1910年1月23日,第1张第5版。

 《朗贝勒之财政谈》,《大公报》1910年11月20日。

 《审计院成立之计划》,《大公报》1910年8月13日。

 《泽尚书力争速设审计院》,《大公报》1910年9月1日。

 《审计院将来之大臣》,《大公报》1910年11月19日。

 《会议审计院事志闻》,《大公报》1911年1月1日。

10 《审计院成立之期限》,《大公报》1911年4月4日。

11 《资政院近讯一束》,《申报》1910年11月25日,第1张第5版。

阁制既定后,方能议决”。特别是暂行内阁成立后,亲贵中更是形成了军权、财权、政权三足鼎立的制衡局面。1911年7月28日《申报》载,“去岁资政院议于国会未开之前,先成立审计院,以为清理财政之本源”,但是由于皇族内部矛盾颇深,加之朝野纷争不断等错综复杂的原因,以致资政院“今岁又一再提议,迄未将院制定妥”,继而使内阁总理大臣奕劻等阁臣连日与载泽会商审计院事宜,拟于旧历七月先宣布审计院官制,“至其开办日期则在明岁春间”

四 审计院院长遴选的较量

1907年地方官制改革开始之后,为提前设立审计院,速选审计院院长成为朝野共同的呼声。据3月24日北京专电云,在筹办审计院时,军机处建议以那桐、鹿传霖为办事大臣。同时,因预决算又与审计院“极有关系”,“应速请旨派大员为审计院院长,以便组织章程,预备开院,审度全国财政”。据同年5月5日《顺天时报》所载,军机处会商度支部,拟简派奕劻之子载振充任“掌院大臣”。但是,鉴于审计院院长的遴选涉及到平满汉畛域的问题,因而奕劻主张破除满汉之别,量才而用。如同年9月初,奕劻就指出,所有应设之审计院、资政院、军谘府、海军部等各项要职,

“宜将去年原订官制草案量为变通,不必定以王公、贝勒、贝子充任首位”,只要有才能,且“能胜各院长暨各处总理之任者,不论满汉,一律奏请简派,以实行破除满汉界限”

国会请愿运动后,筹设审计院等各项预备立宪事宜均被加速推进,但是审计院院长的遴选仍未确定。为加强财政监督管理,推行预算、决算,筹设审计院“未便久为延宕”。因此,1909年度支部堂宪会议,“已决议俟各省监理财政人员回京后,将其成绩最著者请简为该院院长,组织一切”

1910年,本来清廷决定将审计院官制与新内阁官制“同时发表”,但是由于审计院为全国财政最高机关,“必得一守正不阿,深明大局者为之主持”。最后院长一席确定为载泽。但是,据同年8月13日《大公报》指出,军机大臣已拟定审计院设总裁1人,副总裁1人,其中在审计院正副总裁候选方面,载振、四川学政吴蔚若、侍郎林绍年三者“均大有可望”10

但时至1911年暂行内阁成立前夕,军机大臣对审计院院长一事仍“政见不同”。其中,有的军机大臣主张由载泽总理审计院,而度支部则另简尚书,但是军机大臣“屡次集议未决”11。实际上,除载泽颇具财政能力之外,四川总督赵尔巽也“号称清理财政能手”,以致军机大臣徐世昌“以审计院设立在即”,“拟请将赵督简为审计院大臣”12。同年2月3日,载沣专门召见军机大臣垂询要政,在饬令预保审计院掌院大臣之时,有军机大臣就会保川督赵尔巽“堪胜斯职”13。当时,军机处

 《弼德审计两院成立之期》,《大公报》1910年11月20日。

 出现了掌握军权的载涛、揽握财权的载泽和内阁总理大臣奕劻三足鼎立的局面,见《新内阁史·调停内部之暗斗》,《时报》1911年5月18日,第3版。

 《审计院又迟一岁尚在不可知之数》,《申报》1911年7月28日,第1张第5版。

 《议设审计院》,《新闻报》1907年4月7日。

 《紧要新闻·组织审计院》,《申报》1907年4月7日,第3版。

 《审计院拟派大臣》,《顺天时报》1907年5月5日,第7版。

 《紧要新闻·庆邸实行满汉平权之意见》,《申报》1907年9月3日,第4版。

 《京师近事》,《申报》1909年11月2日,第1张第5版。

 《未来之审计院长》,《申报》1910年4月19日,第1张第4版。

10 《审计院成立之计划》,《大公报》1910年8月13日。

11《度支总理与审计院》,《大公报》1910年9月2日。

12《川督确有简授度尚之信》,《申报》1911年2月5日。

13 《审计院大臣之有人》,《大公报》1911年2月6日。

试图调赵尔巽入京,以便授予度支部大臣或审计院总裁,载泽“对于此议颇不赞成”。载泽认为赵尔巽“虽负有理财之名”,但是“考其成绩,不过以聚敛为能,不谙为政大体,恐难握中央财政特权”。由于赵尔巽调任东督“将次决定”,而载泽又“万难更动”,加之审计院总裁“非素昔精于理财、名望素著之大员不能胜任”,不仅内外大员“深乏其选”,而且“必须先得”载泽赞成,“方能简任”,所以枢臣对于此事“煞费踌躇”,审计院总裁人选“一时难得其人”

暂行内阁成立后,审计院院长人选仍未议定。虽然内阁协理大臣那桐、徐世昌力保载振“堪以补充”,并得到了载沣认可,但是奕劻极为反对,他认为既然审计院办事“诸多辣手”,而自己已为内阁总理大臣,“不愿振握财政机关,极力代辞,甚言若简载振,伊定立时乞退”,从而中止了朝中以载振充任审计院之议,使“阁臣再四酌商,始拟定以绍英奏补”。的确,绍英不仅“素精干,久居度部,尤长于理财”,而且与载泽是至亲,现任度支部左侍郎,与载泽共事“极为融洽,简授院长最为合宜”。因此,舆论认为“大约此事不至再有更变矣”。然而,即使奕劻“极力代辞”,但是载沣“尚未允诺”,因而舆论认为“想该院正副两院长中”,载振“必得占一席”

五 提前设立审计院的倡导

整顿财政,试办预算是朝野主张提前设立审计院的重要原因。1907年地方官制改革开始当年,军机大臣在会议详核全国、各省财政之时,大多数就主张提前设立审计院。1910年5月,随着 “各省清理财政已经办有端倪”,若继续由度支部筹办预算和统一全国财政,“恐难周全”,因而载泽奏请“将遵旨开办审计院一事提前赶办,以分责成”,继而明确宣称“提前设立审计院”。同年,曾任出国考察宪政大臣参赞龙建章也奏称,“查各国皆有会计检察院,为预算决算之执行机关”,奏请清廷饬令宪政编查馆“将审计院提前赶办”,将宣统三年的预算“逐一稽复”

在朝野的倡导下,清廷屡议提前设立审计院。其中,毓朗认为“现值振兴各政之际,所有内外因循颓惰之大员,均须先后更易”,特别是中央行政“尤宜切实整顿”,“应请实行提前建设”审计院等,以作责任内阁之基础。舆论也指出,审计院的职制与预算“相表里,国家既有预算,即不能无审计院维持其后,以保决算之正确”。从立宪惯例可知,凡是实行预算后,“政府必举起实行预算之事实”。各国财政决算必须在议会之前提出,“无不经审计院之审查”。审计院人员的资格不仅与审判厅“同一严重,而或且加甚”10,因而“政府屡议提前”11 设立审计院。

据1910年7月11日《申报》所载,在召集枢臣之时,载沣“以原定年限自应恪遵办理,未便罔议更张,故提前设立之举已作罢议”12。11月17日,资政院明确提出,在20日即将召开的股员会

 《泽公不赞成赵制军之内用》,《大公报》1911年3月17日。

 《审计院总裁之难得其人》,《大公报》1911年4月6日。

 《审计院之院长》,《新闻报》1911年7月31日,第1张第2页。

 《振贝子有审计院长之望》,《大公报》1911年7月16日。

 《审计院拟派大臣》,《顺天时报》1907年5月5日,第7版。

 《京师近事》,《申报》1910年5月29日,第1张第6版。

 《度支总理与审计院》,《大公报》1910年9月2日。

 中国第一历史档案馆藏军机处录副奏折,龙建章奏为拟请设立各省财政专官并提前先办审计院事,宣统二年,档号:03—7449—143。

 《朗贝勒拟赶设三院》,《大公报》1910年9月5日。

10 《论审计院之位置》,《申报》1911年9月12日,第1张第3版。

11 《两院提前设立之罢议》,《大公报》1910年9月16日。

12 《两院提前设立之议作罢》,《申报》1910年7月11日,第1张第4版。

议之时,应审查事件应包括“缩短筹备清单案”和“提前设立审计院议案”。此外,载泽还与军机大臣商订,拟于年内另行具奏,将原定审计院成立时间(1915年)提前,不仅提出1911年颁布

《审计院法》,还明确于1912年“当即实行”,设立审计院。

除载泽、奕劻、溥伦等之外,摄政王载沣、湖北布政使王乃征也都赞成提前成立审计院。1910年底,载沣在召见军机大臣时,向奕劻强调,将来开设国会时,审计院为监查财政之枢纽,与清理财政处职务不同,宜饬宪政编查馆会同度支部将审计院设立办法“速行筹定”。甚至载沣在饬令枢臣提前设立审计院之时,还强调审计院的权限、职守“务须妥慎筹订,并入内官制办理,赶早竣事”。为加强财政监督,王乃征也主张在召开国会之前,“略仿外国提前设会计检察院”,认为“庶理财之官得以专意财政,总任规画,统一事权,条理既清,弊窦自无从起”

暂行内阁成立前夕,载泽与军机大臣加速了审计院的筹设。1911年2月13日,载泽拟定了28条《全国预算暂行章程》和9条《特别预算暂行章程》。3月26日开始,军机大臣连次在宪政编查馆集议奏设审计筹备处事宜。据4月1日《大公报》探悉,军机大臣除了会商外官制之外,“曾拟奏请先设审计筹备处”,钦派大臣管理,“以树审计院之始基,庶预算成立后,便于会部稽核一切”。

其详议办法则定于当月31日与载泽会商。

暂行内阁成立后,载泽继续奏请设立审计院。载泽认为审计院官制与国家年度收支“极有关系”,如今内阁既已成立,“审计院亦宜设立,专掌检查京外各衙门出入款项,核定报销虚实,藉除官吏中饱之弊”,“各大臣皆以为然”。时至7月,资政院再次提议,但是“迄未将院制定妥”。为加速筹设,暂行内阁连日与载泽会商审计院事宜,拟于旧历七月“先将该院官制宣布”,其开办日期定于1912年春季。但很快辛亥革命爆发,清朝灭亡,提前设立审计院之事遂中止。

综上所述,作为“摸着石头过河”的清末预备立宪,为整顿财政,试办预决算,在筹设审计院的过程中,朝野围绕审计机构的隶属关系、会计年度预决算时间的确定,以及审计院与责任内阁等机构设置的先后缓急、院长的遴选,甚至是否应提前和速设等问题展开了唇枪舌剑的博弈。最终,由于亲贵内部和朝野均存在颇多的分歧,加之辛亥革命爆发,以致审计院官制草案仅订有头绪,其组织也仅初具雏形,但是却为民国审计院的正式设立奠定了组织基础,10 成为中国近代政府审计法制化的起点。


 《资政院近讯一束》,《申报》1910年11月25日,第1张第5版。

 《会计法决定另案奏请》,《大公报》1910年12月12日。

 《京师近事》,《申报》1910年12月3日,第1张第6版。

 《专电·电三》,《申报》1911年2月18日,第1张第3版。

 顾廷龙主编:《续修四库全书》第821册,史部·政书类,上海古籍出版社1996年版,第234页。

 《度支部尚书载泽等奏试办全国预算拟暂行章程并主管预算各衙门事项折》,《清末筹备立宪档案史料》,第1049—1050页。

 《审计院拟设筹备处之预闻》,《大公报》1911年4月1日。

 《审计院官制又将发表》,《申报》1911年5月19日,第1张第5版。

 《审计院又迟一岁尚在不可知之数》,《申报》1911年7月28日,第1张第5版。

10 如民国审计院,仍设六司。见《要闻一·审计院官制成立原因》,《申报》1912年10月7日,第2版。


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