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清代直隶州知州选任制探析
作者:王月 张振国 责编:

来源:《历史档案》2021年02期  发布时间:2021-07-19  点击量:85
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为提高行政效率,减少行政层级,清代雍乾年间,各省陆续调整地方建制,缩大郡,升属州,遍设直隶州,使之逐渐固定为界于省县之间、与府地位相当的较有特色的行政区划和地方政府,赋予了“作为行政机构的新意义”。与之相应,清廷不断调整直隶州知州的选任政策,变更选任方式,订立选任资格,最终形成独具特色的选任制度。针对直隶州的建制过程,真水康树、林涓、傅林祥、李大海等已有深入研究;而对其人事管理方面,仅傅林祥《清初直隶州的推广与行政层级的简化》一文有所涉及。因侧重点不同,兼之资料分布零散,有关直隶州选任的演变过程及其阶段性特征,仍有挖掘的空间。笔者试在此基础上,进一步拓宽档案的搜集范围,详细梳理直隶州选任从出现、调整到定制的演变历程,总结其阶段性变化特征,动态分析繁简缺分变化的本质,并简要探究清代制度建设的特点,以期对清代地方政治制度史研究有所裨益。

一 缩大郡,改州制:直隶州选任之发轫

直隶州之制始于唐,宋元袭之。明朝立国后,为减少行政层级,改路为府,进一步把州分为直隶州、属州两种类型。其中,直隶州隶于省,是与府地位相当的第二级行政区划;属州辖于府,又

 (日)真水康树:《雍正年间的直隶州政策》,《历史档案》1995年第3期。

 (日)真水康树:《雍正年间的直隶州政策》,《历史档案》1995年第3期;《明清地方行政制度研究———明两京十三布政使司与清十八省行政系统的整顿》,北京燕山出版社1997年版,第77—113页;林涓:《清代统县政区的改革———以直隶州为中心》,《中国历史地理论丛》2004年第4期;傅林祥:《清初直隶州的推广与行政层级的简化》,《历史档案》2010年第4期;李大海:《“属州视县,直隶州视府”:明清州制新解》,《清史研究》2017年第2期。

 傅林祥:《清初直隶州的推广与行政层级的简化》,《历史档案》2010年第4期。

有辖县和不辖县之分。但在品级和选任政策上,二者并无区别。万历《大明会典》记载,各州知州为从五品,由知县升,升同知。

终明一代,直隶州的设置较少,且分布极不均衡。截至明朝末年,除云南、贵州、广西三省多为土直隶州且建置不稳外,其余12省仅设21个直隶州。清代沿袭之,顺康两朝鲜有变化。迨雍正年间,为清查亏空,盘查属县钱粮,各地开始大规模调整地方建制,成为雍正朝政治改革的重要内容。雍正二年(1724)三月,山西巡抚诺岷奏称,“查晋省五府三州所辖州县九十有四,隶平阳者三十四,隶太原者二十五,是太、平二府所辖,实居三晋之强半。而二府实征银一百九十五万余两,又据通省三分之二,如欲逐一盘查,经年不能周其地。是以从前亏空累累,知府茫无觉察”。为更好地稽察二府钱粮,“惟有分隶之一法”。具体言之,即仿明代直隶州分隶之制,划大郡为小府,升属州为直隶州,将平阳府属之临晋、荣河、万泉、猗氏4县分隶蒲州直隶州,安邑、夏县、平陆、芮城、垣曲5县分隶解州直隶州,太平、襄陵、稷山、河津4县分隶绛州直隶州,蒲县、乡宁2县分隶吉州直隶州,大宁、汾西、永和3县分隶隰州直隶州,太原府属之乐平、盂县、寿阳3县分隶平定直隶州,定襄、静乐2县分隶忻州直隶州,五台、繁峙、崞县3县分隶代州直隶州,河曲、兴县2县分隶保德直隶州。如此“一经分理,则太、平二府所隶州县各止十一,地近则易周,粮少则易核,不惟亏空渐可杜绝,即一切词讼亦免守候,考试亦无跋涉之虞”。题上,吏户二部议准可行,经皇帝裁夺,订立在案。这是清代山西区域建制史上的一次重要事件,为其他省份调整地方行政建制提供了灵感和参照。随后,直隶、河南、山东、江苏、安徽、广西、陕西等省亦仿照诺岷改制之法,升属州为直隶州,改大府为小府,掀起一股大规模创设直隶州的浪潮。截至雍正三年八月,在短短一年半时间内,全国共新设直隶州50余缺,一举奠定了清代直隶州的规模和形制。

清代直隶州之设,从明代沿袭而来,地位虽高于属州,但其选任仍与属州相同,由吏部掣签补授。10 迨数额大增后,直隶州就成为一个数量可观的群体,沿循旧制还是创设新例,吏部并无统一规划,全凭各省酌量筹划,因地制宜,灵活操作。有的省份请求由皇帝钦定补授,有的省份题请由本省督抚于属员内拣选升调,有的省份则建议题调和钦简合而行之。但无论是钦定、外补抑或兼而行之,均是从直隶州的特殊性入手,排斥由吏部掣签补授。

针对各省提议,吏部亦未考虑成熟,或拣发,或外补,或简授,因省而异。鉴于直隶州的重要性及选任方法杂乱纷繁的现状,雍正二年十月,太仆寺少卿缪沅向皇帝奏言:

近见直省督抚因府治辽远,请旨改直隶诸州分辖近县,以便就近盘查,无鞭长不及之虑,

 郭润涛:《明代“州”的建设与特点》,王天有、徐凯主编:《纪念许大龄教授诞辰八十五周年学术论文集》,北京大学出版社2007年版,第120—145页。

 (明)申时行等修:《明会典》卷10《吏部·稽勋清吏司》,中华书局1989年版,第65页。

 (明)申时行等修:《明会典》卷15《户部·州县一》,卷16《户部·州县二》,第90—109页。

 (日)真水康树:《明清地方行政制度研究》,第85、87页。

 傅林祥:《清初直隶州的推广与行政层级的简化》,《历史档案》2010年第4期。

 中国第一历史档案馆编:《雍正朝内阁六科史书·户科》,第9册,广西师范大学出版社2007年版,第254—256页。

 中国第一历史档案馆编:《雍正朝内阁六科史书·户科》,第10册,第340页。

 中国第一历史档案馆编:《雍正朝内阁六科史书·户科》,第10册,第339—342页。

 (雍正)《大清会典》卷25《户部三》,沈云龙主编:《近代中国史料丛刊三编》,台北文海出版社1994年版,第1135—1226页。

10 清制规定,凡地方官员选任,分为两等:一是督、抚、布、按等高级官员,初由九卿会推,康熙初年改由吏部开列名单,具题请旨简授,谓之开列。二是道府以下官员,由吏部负责,每月一次,掣签补授,谓之月选。从康熙中期开始,中下级官员的选任又有分化:道员和知府,因地位较高、职掌重要,改由皇帝钦定;海疆、苗疆、边远等特殊地区的官员,则从月选体系中独立出来,改由督抚在外拣选人员,具题补授,谓之题补(因在外选任,又称外补)。

诚为留心地方。但州名直隶,则与府治一体,现在州县未分直隶之时,平时同寅比肩,交往习熟,一旦管辖,保无有彼此通融、瞻徇情面之弊。……臣愚以为,事经创始,名器宜重,与其更换于后,不如选择于前。查该州有稽察钱粮、管理刑名之责,与知府无异。请皇上敕部,凡遇直隶知州等缺,同道府一体,请旨保举,引见特放,以清吏治,以重循良。至现在督抚保题之员,果系才能操守出众,皇上引见,分别调补。即遇有直隶州知州缺出,仿道府选任之法,由吏部拣选人员,带领引见,请旨钦定。

奏上,奉旨令吏部议奏。吏部认为,先前直隶等省补授新改直隶州知州时,即令请旨拣选补授,与缪沅所奏相合。但关键是,拣选人员“必得才守兼优、历练贤能之员,方克胜任”,而现在到吏部“投供验到候补、候选知州,多系捐纳初选之人,拣选发往,未必即能称职”,遂议定,嗣后直隶州知州缺出:

令该督抚于本省知州内拣选贤能之员题明调补。如知州内无可调之员,即知县一官,亦系正印临民之吏,日理刑名、钱谷,其事权原与知州无异,即令于知县内择才守素著、明敏练达者,保题升补,庶未调之州县可冀其共深勉励,已调之州县更必益加鼓舞,于吏治、民生均有裨益。

与原由吏部拣选钦定之例不同,新定条例将直隶州知州全部改为在外拣选题调,先在知州内拣选调补,无人时再从知县内拣选题升,升调兼行,以调为主,初步确定直隶州知州的选任方法。

二 核官缺,分题选:直隶州选任之调整

无论调补、题升,均由督抚在外拣选,这是直隶州知州选任初期的特点。与吏部月选掣签相比,督抚外补无疑能够纠正掣签的弊端,做到为缺择人,量才授官,利于地方治理。但时间一长,外补逐渐暴露出问题。一方面,督抚掌握属员的升调大权,以“一己之好尚”,保题任其喜怒,易启迎合之弊;另一方面,各省皆有外补之缺,“缺出之时,不得不就本省人员拣选升调”,“是以每一缺出,前擢后推,此更彼调,以致属员不能久于其任”,对选任秩序造成冲击,并与久任理念格格不入。

乾隆十二年(1747)清廷颁布上谕,“从来亲民莫切于县令,而知府表率一郡,职任尤重,欲望其政平讼理,易俗移风,非久于其任不可”,下令大学士会同九卿详议对策,“酌定年限,示以优叙”,激励官员久任。经过酌商,大学士九卿一致认为,外补缺额过多是官不久任的主要原因,故在酌定年限之前,应先约束督抚的外补权限,“通行各该督抚,将现在所定道、府、同知、通判、州、县应题应调各缺,悉心详核,逐一更正,造册奏报”,再议办法。而外补缺中,直隶州知州是个特殊群体,“向系不归部选”,故大学士九卿又补充建议,“直隶州知州各缺,不便概留在外为州县升迁捷径,应令一并分别酌定”

 中国第一历史档案馆编:《雍正朝汉文朱批奏折汇编》,第33册,江苏古籍出版社1989年版,第841—842页。

 中国第一历史档案馆编:《雍正朝内阁六科史书·吏科》,第15册,第547—548页。

 《清高宗实录》卷4,雍正十三年十月乙亥,中华书局1985年版,第219页。

 中国第一历史档案馆藏宫中朱批奏折,大学士张廷玉奏为遵旨酌定守令久任之例以收吏治事,乾隆十三年十二月二十六日,档号:04—01—01—0156—008。

中国第一历史档案馆藏宫中朱批奏折,大学士张廷玉奏为遵旨酌定守令久任之例以收吏治事,乾隆十三年十二月二十六日,档号:04—01—01—0156—008。

中国第一历史档案馆藏内阁吏科题本,广东巡抚岳濬题为核定更正南海等县应题应调各缺事,乾隆十三年四月二十八日,档号:02—01—03—04578—003。

接到谕旨后,除奉天、山东、浙江、江西、湖北、云南、贵州等7省(府)无直隶州外,其余12省均认真审核直隶州缺分,将结果奏报上来。其中,陕西6缺,改部选1缺;山西10缺,改部选4缺;湖南4缺,改请旨2缺、部选1缺;河南4缺,均留外补;甘肃3缺,改部选2缺;直隶

6缺,改部选1缺;福建2缺,改部选1缺;广西1缺,留外补;广东3缺,均留外补;江苏3缺,均留外补;安徽5缺,改部选3缺;四川9缺,改部选2缺。总计12省所属56直隶州缺,议归部选者14缺,题请钦简者2缺,仍留外补者40缺,变动幅度占总额的29%。

迨各省汇齐,吏部一面解释直隶州的选任现状,议驳钦简之请,整合选任之法,一面订立直隶州的部选章程,确定选任资格、任用程序和月选班次:

查直隶州知州,各省请归部选者共十六缺,惟湖南之郴州、澧州,该抚题请改为请旨。查直隶州知州向无请旨补放之例,亦无部选之人,如遇各省奏请拣补,吏部奏明,于六部主事内保送引见补授。今直隶州知州员缺既有请归部选者,亦应照此例以主事选用,不便开列缺单,请旨补放。其应选直隶州之主事,臣等公同酌议,先将六部满汉主事令各部堂官秉公拣选保送,吏部汇齐人数,带领引见,记名后,遇有缺出,按伊俸次,照郎中外用道府之例,归于双月,以一满班、一汉班轮流间用。至应补直隶州知州人员,到部归于单月补用。

这是对清代直隶州选任政策的重要调整。此后,直隶州选任从尽由外补变为外补、内选并行。三 调品级,定升调:直隶州选任之定制帝制中国,固定的编制、职掌、辖区、衙署和品级,是衡量一级地方政府完善与否的重要标准,直隶州亦不例外。清廷在设置直隶州缺分时,均明定其行政编制和办公衙署,划定其职责权限和管辖区域,唯独在品级上较为含混,令仍袭明制,为从五品,与属州杂糅在一起,地位较为尴尬。这不仅影响直隶州的职掌地位、公文格式和见面礼仪,更会影响直隶州的选任资格、铨补模式和晋升途径。

乾隆十六年,吏科给事中朱若东奏言:“查直隶知州一缺,既膺表率之司,又有地方之责,非贤能之员,不能称职。是以定例,于各部主事及府属知州内拣选保题擢用。但其品级升迁仍与府属知州相等,似少区别,且仍推升同知,是以贤能之员反置之闲散之地,于人才亦觉可惜。虽近日多有补授知府者,然系皇上特恩,未敢援为定例。”建议酌量办法,“将直隶州知州品级、升迁,与府属知州稍示优异”。但吏部认为,现有政策有其合理性,惟迁转时可以酌量变动:“嗣后直隶州知州,与同知一体较俸升用知府,不必与府属知州较俸仍升同知,至品级仍可照旧”。这是一个折中方案,诚如傅林祥所言,“朝廷看到了直隶州知州工作的重要性,因而改变了直隶州知州的晋升途径”

乾隆三十一年,安徽布政使富尼汉再次奏请调整直隶州品级。与朱若东强调直隶州之繁要不同,富尼汉则从官僚体制立论,综合考察直隶州的职掌、地位与选任条例的内在矛盾,理由更为

 中国第一历史档案馆藏宫中朱批奏折,大学士张廷玉奏为遵旨酌定守令久任之例以收吏治事,乾隆十三年十二月二十六日,档号:04—01—01—0156—008。

 (雍正)《钦定吏部处分则例》之《钦定汉品级考》卷2,故宫博物院编:《故宫珍本丛刊》第281册,海南出版社2000年版,第548页。

 中国第一历史档案馆藏宫中朱批奏折,吏科给事中朱若东奏为官员赴任文凭及一切铨除推升引见旧制不周宿弊久延敬陈管见事,乾隆十六年闰五月二十五日,档号:04—01—01—0203—042。

 《清高宗实录》卷393,乾隆十六年六月己未,第161页。

 傅林祥:《清初直隶州的推广与行政层级的简化》,《历史档案》2010年第4期。

充分:

窃照直隶州一官,躬膺表率,体制与知府相等。而本任并有专辖地方刑钱各务,较知府为繁,所以遇有应题缺出,定例于本省知州内拣选调补。如无可调之员,即于知县内保题升用,历经遵循在案。惟是奴才查外省调补人员,凡衔缺相当者,均毋庸送部引见,惟知州调补直隶州,例应送部引见请旨。诚以直隶州与府属知州品级虽同,体制各别,名虽调补,实与升用无异。但例内止载调补字样,而送部引见则又似升非调,办理似属两歧。

在此基础上,富尼汉又考察了现有品级体系,提出直隶州新的品级认定标准和升转办法:

伏查直隶州有管辖属县之责,体统、规模与知府等,其品级自亦应较府属知州量为加优。查各府同知系正五品,知州系从五品,奴才愚见,可否仰请皇上敕部,将直隶州知州照同知之例改为正五品,其府属知州品级仍照旧从五,嗣后遇有直隶州应题缺出,请于本省知州、知县内一体拣选题升,送部引见,恭候钦定。

奏上,奉旨令吏部议奏。经吏部议准,订立在案。此后,直隶州知州的品级升为正五品,成为府属知州之上、与同知品级相当的一级职官。不仅地位、俸禄有明确的保障,亦与升转条例相合,是真正的从知州升为直隶州知州。

随着直隶州知州品级的确定,其选任资格亦趋于定制。前已有述,从乾隆十三年开始,直隶州之选任分为内选、外补两途,前者由吏部于主事内拣选引见补授,以六部满汉主事为候拣对象;后者由督抚于所属州县内拣选升调,以知州、通判、知县为候拣对象。为防止各省拣选乏人或滥升滥调,吏部又规定:“嗣后各省直隶州知州缺出,该省应调、应升无人奏请拣补者,由各部院堂官于主事内拣选才干之员,咨送吏部,带领引见补授。”至此,直隶州知州就成为各部院满汉主事迁转的重要对象。

按照惯例,六部主事仅内升本部员外郎,“欲其留心部务,渐臻谙练”,“以成允厘百工、庶绩咸熙之治”。而主事分布较广,除六部外,其他衙门亦有设置,还有与主事升转相同之经历、都事、寺丞、署正等官,此时仅于六部主事内拣选外升,一定程度上将影响六部司员的整体素质和官场风气,亦会造成铨法的不公。乾隆十五年七月,掌福建道监察御史陆秩奏请皇帝“敕下部议,或相间补用,或另立一班,总期为员外、郎中预留地步,如此则司员皆老成干练,而人材卓有可观”。奏上,吏部遵旨议定:“嗣后遇有直隶州知州缺出,除六部满汉主事照旧保送外,其各衙门满汉主事及品级升转与主事相同之宗人府经历、都察院都事、经历、大理寺寺正、太常寺满寺丞、光禄寺满署正等,俱令各该堂官一体拣选保送,吏部汇齐,带领引见,恭候皇上记名补用。”直隶州知州的候选资格又发生变化。

与旧例相比,新例全面考虑了各类主事的仕途,却未兼顾不同衙门之间的职掌差异。乾隆四十一年九月,乾隆帝谕曰:“六部主事分办部务有年,事多谙练,京察时经该堂官保列一等,必择其

 中国第一历史档案馆藏宫中朱批奏折,安徽布政使富尼汉奏请敕部将直隶州知州照同知例改为正五品并定议相关公文改用等情事,乾隆三十一年十二月二十五日,档号:04—01—12—0122—036。

 中国第一历史档案馆藏宫中朱批奏折,安徽布政使富尼汉奏请敕部将直隶州知州照同知例改为正五品并定议相关公文改用等情事,乾隆三十一年十二月二十五日,档号:04—01—12—0122—036。

 《清高宗实录》卷779,乾隆三十二年二月戊午,第569页。

 《清高宗实录》卷312,乾隆十三年四月庚申,第112页。

中国第一历史档案馆藏内阁吏科题本,大学士兼管吏部事务傅恒题为遵议掌福建道监察御史陆秩题请拣选部院衙门员外郎按缺题补各直省官缺事,乾隆十五年八月初七日,档号:02—01—03—04805—002。

中国第一历史档案馆藏内阁吏科题本,大学士兼管吏部事务傅恒题为遵议掌福建道监察御史陆秩题请拣选部院衙门员外郎按缺题补各直省官缺事,乾隆十五年八月初七日,档号:02—01—03—04805—002。

才猷卓越之员,以之升补直隶州知州,自堪胜任。至太仆寺等衙门主事及与主事升转相同之经历、都事、寺丞、署正等官,平日本无事可办,遇京察之年,该堂官只就其循分供职者列为一等充数,实非六部主事可比,一旦骤膺直隶州之选,必致竭蹶贻误。”兼之“六部堂官众多,就本部满汉主事内甄核保举,原可得人,若小衙门,堂官不过数人,且系三四品京官,其保举本不能如六部尚书、侍郎之明公。且所属主事等员数无多,不过因地取材,安能名称其实”。遂令军机大臣会同吏部妥议章程,具奏请旨。

接到谕旨后,军机大臣立即会同吏部官员酌商,于当月议复具题,明确规定了直隶州知州的保送资格、选任程序和铨选班次,使直隶州部选之法最终确定下来。

保送资格:嗣后直隶州知州均于六部主事内京察一等者,保送引见补授。六部之外,步军统领衙门时有审办缉捕案件,事务亦繁,所属主事内每有谙练出色、京察一等之员,亦可保送。至于太仆寺等衙门所属满汉主事及与主事升转相同之经历、都事、寺丞、署正等官,非六部主事出色者可比,应先保送以六部主事调补,调补后历俸期满,若有才具出众之员,再行保荐直隶州知州。

选任程序,分三步进行:第一步,遇京察之年,各部院拟定等第,将主事内保列一等者带领引见,请旨钦定,登记在册;第二步,各堂官再于一等记名人员内秉公详核,出具堪胜外任切实考语,交由吏部带领引见,请旨钦定,以直隶州知州记名在案;第三步,归入月选,统较历俸长短,按照班次,掣签补授。

铨选班次:直隶州知州铨选班次,原“系一满、一汉、一捐纳三项轮流间用。今满汉升班既改用京察一等人员,恐满汉人数多寡不一,难以分班铨选。应请嗣后即改为二升班、一捐纳,其升班内将满汉人员合为一班,统较主事本任历俸先后,轮流选用”

不仅如此,外补直隶州之资格也有调整。“向例直隶州要缺不准同知调补”,乾隆三十二年,经河南布政使佛德奏请,吏部议定嗣后“直隶州缺出,无现任知州、知县升调之员,准其于同知曾任州县正印内调补”,扩展了直隶州的外补资格。

四 繁简制下直隶州缺分之动态分析

论及清代地方官员选任,就不得不提“冲繁疲难”制度,这是清代划分地方行政等第和选任方式的重要制度。此制由广西布政使金鉷于雍正六年提出,经吏部议复,雍正帝裁决,于雍正九年订立在案。该制度规定,凡道员、知府、同知、通判、知州(包括直隶州、散州)、知县,均以“冲”

(地当孔道)、“繁”(政务纷纭)、“疲”(赋多逋欠)、“难”(民风刁悍、命盗案多)四项为标准,将地方官缺分为四等:四项俱全者为“最要缺”,兼有三项者为“要缺”,兼有二项者为“中缺”,仅有一项或四项俱无者为“简缺”。并规定:最要缺、要缺之道员、知府,由吏部开列缺单,请旨补授;同知、通判、知州、知县,由各该督抚拣选人员,具题补授;中缺和简缺之道、府、同、通、州、县,归吏部月选。如此,以“冲繁疲难”标示官缺繁简,“最要缺、要缺、中缺、简缺”标示等级高低,“请旨、题补、月选”标示官员的选任方式。作为清代一级地方政府,直隶州当然也不

 中国第一历史档案馆藏军机处录副奏折,着军机大臣会同行在吏部议奏保举直隶州知州章程事谕旨,乾隆四十一年九月十三日,档号:03—0157—062。

 中国第一历史档案馆藏军机处录副奏折,大学士舒赫德等奏为遵旨会议吏部议改主事保送直隶州知州事,乾隆四十一年九月十六日,档号:03—0157—069。

 《清高宗实录》卷799,乾隆三十二年十一月庚申,第785页。

 刘铮云:《“冲、繁、疲、难”:清代道、府、厅、州、县等级初探》,《“中央研究院”历史语言研究所集刊》第64本第1分;张振国:《论清代“冲繁疲难”制度之调整》,《安徽史学》2014年第3期。

例外。但因职掌紧要、地位特殊,又具有其他官员群体所不具有的特殊性。分析这一普遍性和特殊性,可以加深对直隶州知州选任特征的认识,亦可深化对清代地方行政等第和选任制度的把握。

“冲繁疲难”制度订立后,又于雍正十二年、乾隆七年两次进行调整。然而,无论是雍正九年、雍正十二年还是乾隆七年,在订立、调整地方官缺时,吏部和地方督抚均把直隶州知州抽离出来,予以特殊对待,全部外补。如乾隆十二年调整直隶州选法之前,河南省所属许州、汝州、陕州三直隶州,山西省所属沁州直隶州,均系二项中缺,辽州、吉州、隰州三直隶州均系一项简缺,按照“冲繁疲难”制度规定,应归部铨选,但因是直隶州,尽归外补。这一划分方法,不仅影响到当时直隶州的缺分拟注,对后来直隶州的缺分定等和选任方式亦产生重要影响。

乾隆十三年,为限制外省频繁更调,乾隆帝采纳九卿建议,将简缺直隶州改为部选。然“冲繁疲难”四项中的任何一项都极易受到自然环境、社会生态和政治形势的影响,随时局变化原先政务纷纭、命盗案多之繁缺,可能会变为政务简单、民风淳朴之简缺,反之亦然。与之相应,官缺等级也会随之变化,进而影响到选任方式的变化。如陕西鄜州直隶州一缺,原定为冲项中缺,在外题补。乾隆十二年,巡抚徐杞以该州远离通衢,题请改为四项俱无之简缺,归部铨选。再如广西郁林直隶州一缺,原定为繁难二项要缺,在外题补。乾隆五十年,巡抚孙永清以该州政务稍简,治理较易,改为中缺,归部铨选。然至道光二十三年,巡抚周之琦奏称,近些年该州“生齿日繁,一切命盗案件数倍于前,其所属四县内如博白、北流等处,多系繁难之缺,弹压抚绥,在在均关紧要”,建议改为冲繁难兼三要缺,在外拣选题补。

选任方式的变化,究其本质是选任权力的调整,外补还是内选,直接决定官员选任是权归督抚还是权归吏部,故在缺分调整的背后,实际是央地之间复杂的人事较量和权力博弈,这从上举案例即可看出。而最典型者,莫过于湖南省之改缺。乾隆十三年,经湖南巡抚奏请,九卿议复,将郴州、澧州、桂阳三直隶州均改归部选,订立在案。越四年,湖南按察使沈世枫即奏,各省直隶州缺分重要,繁难紧要过于知府,以湖南之郴、桂、澧、靖四直隶州而言,靖州为苗疆要地,“郴、桂则民俗刁悍,澧州则川楚通衢,本州事务既以不简,而所辖各邑一切弹压、总理、审转、申详之事,更属殷繁”,寻常部选主事多不胜任,应“先于曾经外任之主事及在部候补由州县升授之同知、通判内,拣选引见升调;如无其人,则于各省卓异之通判、知州、知县推升”。虽未明确奏请改归外补,但其强调主事的外任资历和外升官员的考绩等第,已将背后的诉求表达出来。奏上,吏部以

“各部院所办皆系各省案件,内外均属一体”为由,将之驳回。

乾隆二十四年十一月,湖南布政使许松佶奏称,“郴、桂两州,除民事、吏治外,俱兼管铜铅锡矿事务”,“必得熟悉风土、耳濡目染、留心有素之员承接办理,方不至于茫无头绪”,而部选人员多未谙练,办理不善,竭蹶丛脞,致使奸弊丛生,利源堵塞。奏上,乾隆帝没有像往常那样令吏

 张振国:《论清代“冲繁疲难”制度之调整》,《安徽史学》2014年第3期。

 中国第一历史档案馆藏内阁吏科题本,河南巡抚硕色题请将阳武封邱二县官缺留为本省题补事,乾隆十三年正月二十二日,档号:02—01—03—04556—012;山西巡抚准泰题为遵旨详核道府同知通判州县各缺逐一更正事,乾隆十二年十二月十八日,档号:02—01—03—04529—007。

 中国第一历史档案馆藏内阁吏科题本,陕西巡抚徐杞题为遵旨详核繁简各缺逐一更正事,乾隆十二年十二月十六日,档号:02—01—03—04528—013。

 中国第一历史档案馆藏宫中朱批奏折,广西巡抚周之琦奏请准将郁林直隶州改为冲繁难要缺等各缺事,道光二十三年四月二十五日,档号:04—01—12—0460—037。

中国第一历史档案馆藏内阁吏科题本,大学士署理吏部事务来保题为遵议湖南按察使沈世枫题酌筹升补直隶州知州之法事,乾隆十七年十月二十八日,档号:02—01—03—04968—012。

中国第一历史档案馆藏内阁吏科题本,大学士署理吏部事务来保题为遵议湖南按察使沈世枫题酌筹升补直隶州知州之法事,乾隆十七年十月二十八日,档号:02—01—03—04968—012。

部议奏,而是直接谕令交湖南巡抚冯钤议奏。虑及乾隆帝对久任政策的重视,兼之二州刚改归部选不久,冯钤否决了许松佶的提议,裁定二缺“仍归部选,无庸更张”

但这并未结束,乾隆四十年十月,署理湖广总督陈辉祖、护理湖南巡抚敦福再次将更改直隶州缺分一事提上议程:澧州直隶州“系京滇通衢,入省门户,境内马驿三站,差使往来络绎不绝,且复滨临洞庭大湖,堤垸修防,最关紧要,兼之港汊纷歧,盗匪出没靡常,民刁俗悍,讼狱倍于他邑”,“所属复有石门、慈利、安乡、安福、永定五县地方,一切刑钱事务在在纷繁,均须该州稽查督办”,“必得才堪肆应、老成练达之员,方能办理裕如,藉资整顿”。而部选人员于地不熟,亟需进行调整,“所有澧州一缺,应请照旧改为题缺,于现任丞倅州县中择其才守兼优、历练老成之员奏请补用,庶于要地有裨”。考虑到澧州的复杂性,乾隆帝特许将澧州改为外补。经过多次博弈,湖南省最终得到皇帝钦准,将澧州直隶州重新改为外补。

受此次改缺之鼓励,乾隆四十二年,巡抚颜希深奏请将郴、桂二直隶州改为题缺,在外题补。奏上,吏部严词拒绝了湖南巡抚的诉求,认为各省都是从地方权力出发,企图将直隶州都改归外补,使部选直隶州缺分渐归于无。同时,又从铨选格局和仕途平衡出发,认为各省改缺的做法有碍六部主事及在部应补、指捐人员的仕途,不利于选任体系的稳定,将其议驳。

此次受挫并没有动摇湖南省改缺的决心。乾隆四十四年三月,新任巡抚李湖再次奏请,“郴州壤接广东,为滇黔川楚等省赴粤孔道,本境兼有铜铅煤锡等矿,俱责成该州管理,民情糅杂,案牍纠纷”,整理不易,“非才猷干练、熟谙风土之员不能胜任”,须仿照澧州直隶州之例,改为在外拣选题补。不过,为均衡铨选格局,李湖建议将另一题缺———宝庆府理瑶同知改为部选,与之互换。吏部因其未改变外补与部选之间的权力平衡,予以议准。这样,湖南省就以减少一外补缺的代价,换取了郴州直隶州选任方式的再次调整。

另一选缺直隶州———桂阳州,亦于道光二十一年(1841)四月,经巡抚吴其濬具奏,改为繁疲难兼三要缺,由外拣员调补,并将在外调补之麻阳县一缺改为专难简缺,归部铨选,订立在案。

这样,经过多次奏请,湖南省最终将澧、郴、桂三选缺直隶州悉数改为外补。这是清代改缺史上的典型案例,通过这一案例,我们可以看出地方、吏部、皇帝三者之间的互动和博弈:地方多以职掌繁要、治理需人为由,题请调整选任方式,改部选为外补;吏部则借词为平衡缺分配额、稳定选任秩序,驳回督抚所请,仍旧部选;皇帝居中掌控,或认可外省所奏,或同意吏部议复,或令多方酌商,以保证决策适宜和权力均衡。于是,在皇帝的居中掌控下,地方达到了自己的诉求和目的,吏部亦保障了“天部”的地位,维持了内外权力分配的动态平衡,皇帝更是维护了自身的无上

 中国第一历史档案馆藏军机处录副奏折,湖南巡抚冯钤奏议许松佶条陈郴桂两直隶州改题缺等事,乾隆二十五年二月十九日,档号:03—0052—003。

 中国第一历史档案馆藏宫中朱批奏折,湖南巡抚冯钤奏为直隶州知州宜循知府之例引见等敬陈管见事,乾隆二十五年二月十九日,档号:04—01—01—0243—028。

 中国第一历史档案馆藏宫中朱批奏折,署理湖广总督陈辉祖奏为敬陈州缺难治情形请将澧州直隶州知州照例仍归拣选题补事,乾隆四十年十月二十四日,档号:04—01—12—0167—124。

 中国第一历史档案馆藏内阁吏科题本,署理吏部尚书德保题为遵议湖南题请郴州直隶州知州改为在外题补事,乾隆四十四年四月二十七日,档号:02—01—03—07231—009。

 中国第一历史档案馆藏内阁吏科题本,署理吏部尚书德保题为遵议湖南题请郴州直隶州知州改为在外题补事,乾隆四十四年四月二十七日,档号:02—01—03—07231—009。

 中国第一历史档案馆藏内阁吏科题本,署理吏部尚书德保题为遵议湖南题请郴州直隶州知州改为在外题补事,乾隆四十四年四月二十七日,档号:02—01—03—07231—009。

 中国第一历史档案馆藏宫中朱批奏折,湖南巡抚吴其濬奏为桂阳直隶州知州并麻阳县知县今昔繁简不同请照例互改治理事,道光二十一年四月二十三日,档号:04—01—12—0455—060。

权威,确保统治秩序的稳定。

此后,各省官缺渐次稳定,迨宣统三年(1911),清代共设直隶州76缺,除浙江、奉天、黑龙江三省无直隶州缺,吉林省所属之伊通直隶州因新设不久未定缺分等级外,其余75缺中,外补61缺,占总额的81.3%,较之乾隆十三年的71.4%提高了10个百分点。这一方面说明,直隶州已遍布绝大多数省份,成为清代成熟稳定的地方政府和行政区划;另一方面也说明直隶州知州之选任,始终以外补为重,并伴随直隶州缺分的增设与改动,外补比例越来越高。

五 结语

综上可见,直隶州知州之选任经历了复杂的变化过程。首先,经历了从一般到特殊再到一般的演变过程。直隶州知州之选任,初袭明制,与同知、通判、属州知州、知县一起,由吏部月选,掣签补授。雍正年间,随着缺分的大量添置,倏然变得特殊起来,因省而异,条例纷纭。面对复杂的现状,地方、吏部和清廷一步步摸索,先定为尽数外补,复改为外补、内选并行,再升为正五品,后又变更选任资格,经过不断调整,最终将直隶州知州这一特殊的选任群体融入清代官员选任的大体系之中,达致特殊性和普遍性的统一。其次,经历了从变动不居到动态平衡的演变过程。直隶州初设时,超脱制度之外,繁简等级与选任方式因缺而异,因时不同,变化较为频繁。乾隆年间,统以“冲繁疲难”核缺定等,将缺分稳定下来。经过不断角力,清廷最终转换策略,订立繁简互换例,在避免缺分僵滞固化的同时,保证了选任权力的动态平衡,达致稳定性和动态性的统一。最后,经历了多种势力纷繁复杂的互动博弈过程。随着直隶州的大量涌现,地方、吏部和清廷三方势力均参与进来,推动直隶州选任的变动。其间既有地方大员、朝中臣僚之奏请,又有部院长官之议复,更有皇帝之决策,纷繁交织。循规、权变、调适、守制杂糅在一起,旧例、提议、变更、新例一轮又一轮,呈现出督抚、吏部和皇帝之间复杂密集的权力博弈,及君主专制体制下央地之间新型的互动关系。


① 内阁印铸局编:《宣统三年冬季职官录》,沈云龙主编:《近代中国史料丛刊(初编)》,台北文海出版社1968年版。


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