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同光时期的期满甄别与铨选制度的重建
作者:林浩彬 责编:

来源:《清史研究》2020年04期  发布时间:2020-09-14  点击量:10
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咸同军兴之后,保举、捐纳冒滥成为影响晚清仕途的重大问题。同光时期,清朝为了应对捐纳、保举带来的仕途变化,重建铨选制度,从入仕到任职的序列分别采取了停捐纳、限保举—暂停分发—期满甄别—划分班次、缺分等方式。各种措施互相配套,在捐纳、保举候补官员的来源、流向、考核、任职等前后不同的铨选环节发挥各自的作用。其中,期满甄别作为分发候补官员入仕之后与正式任职前的考核环节,与停捐纳、暂停分发等存在关联又相互制约,并影响后续划分各途班次、缺分的问题,兼具考核与裁汰功能,实际上在前后环节中扮演着枢纽的角色。期满甄别制度设计的背后,反映了咸同军兴之后,时人对于科举、保举、捐纳三途人员才能的新看法和该时期不同出身、不同职位的官员所需能力素质、考核方式认识的变化与分歧,以及清朝如何将新出现的捐纳、保举官员群体纳入职官体系的问题。已有研究多关注其考核功能,尚未见对其兼具考核与裁汰功能的特点与侧重变化,以及与停捐纳、暂停分发等互动的研究。a探讨该问题,可以认识同光时期在用人要求变化的背景下,清朝如何重建铨选制度以及其中的困难,展现晚清铨选制度变化的内在理路与复杂面向。


a 美国学者芮玛丽初步考察了同治初年“甄汰官吏”的举措与效果。谢世诚注意到同治初年整饬吏治与保举问题的关联。肖宗志初步考察了候补官员考试的内容以及与清季课吏馆的关系。刘伟注意到该时期官员考试与州县官员选任制度变革的关系。水盛凉一以同治十二年的甄别制度为起点,介绍同光时期保举、捐纳等异途候补官员的考试制度基本的引进、过程与结果。芮玛丽:《同治中兴:中国保守主义的最后抵抗》,中国社会科学出版社,2002 年,第 110-112 页;谢世诚:《晚清道光 咸丰 同治朝吏治研究》,南京师范大学出版社,1999 年,第 287-305 页;肖宗志:《候补文官群体与晚清政治》,巴蜀书社,2007 年,第 312-327 页;刘伟:《清末州县官选任制度的变革》,《社会科学》2009 年第 期;水盛凉一:《清末官员考试制度小论—以浙江〈甄别仕途新章〉为中心》,天一阁博物馆编:《科举与科学文献国际学术研讨会论文集上》,2011 年;水盛凉一《清朝末期の候補官僚と人事評価:光緒初年の官僚試験制度導入を中心に》,《東北大学文学研究科研究年報》,2014 年,第 64 号。



一、军兴时期期满甄别制度的形成

清代前中期的职官铨选,以正途、异途(亦称杂途)划分出身资格,分别铨选班次,确定升迁方式与具体职缺。科举正途在班次、缺分等各方面都占据主要地位,与保举、捐纳等异途可谓存在天壤之别。尤其州县等正印官应对公文往来、钱谷刑名以及课士教化等任务,需要具备读书识字的能力,基本由正途出身人员担任。捐纳、保举出身异途人员由于才能不同而主要担任佐贰杂职。a咸丰军兴时期,由于奖励军功与筹措军饷等需要,保举与捐纳纷纷破格,催生了大量的候补官员。不少人通过保举与捐纳晋升为州县等官员,清朝原先根据正途、异途的出身分配不同职位的限制被打破,无法保证同类职位的官员具备同样的素质。

进入同治年间,随着太平天国战争军事形势改观与清朝收复地区增多,“安民保土,自以吏治为先”b,恢复地方秩序、安抚民众与振兴文教成为官员新的才能要求。此外,在该时期,清朝内部正处于对太平天国运动“追溯酿乱激变之由”的反思中。c亲民之官的州县官员由于吏治腐败,无法起到安抚地方的作用,被认为是太平军兴起的一个重要原因。军功保举等人员出身各异,素质良莠不齐,容易以惯有的军营管理方式治民,或将政务委于幕友、胥吏,难以确定是否符合吏治的要求。由于原有的入仕限制被打破,因而需要在入仕之后与任职补缺之前重建铨选制度,由此清朝内部开始出现甄别保举等异途出身官员的声音。

在同治帝继位的应诏陈言中,御史钟佩贤率先提出,军兴以来由捐纳、保举入仕的官员众多,才能未经检验,讲求吏治必须对两类官员“严行甄汰”。d紧随其后,御史刘庆上奏指出,州县官负有直接管理地方的职责,必须谨慎选择,为保证选补的官员素质,应在军功保举、捐纳人员到任后予以甄别,而非在选补前按出身筛选。甄别采用答问的方式,“或询以治道,或察其言论”。如此一来,跳过了原来依据出身安排官职的制度立意,将原来的考核从入仕之前转移到任职补缺之前,既保证对异途人员的考核,还有利于异途中有治理能力的官员得到任用。在仕途失范的情况下予以修正,作为临时考核举措,“如此严为法制,庶于无可稽核之时,隐寓力为挽救之意”。e

以上各种实行甄别的要求,理由便是军功保举、捐纳人员贤否混杂,在其不能完全胜任州县官等文职的前提下,于任职之前予以考核选择,避免损害地方吏治,藉此将收复地区的吏治整顿与军兴地区的军事行动配合,形成合力。f对此,清廷于同治元年(1862)颁布上谕,“嗣后各直省督抚于捐纳、军功两项人员到省时,务当秉公考察,严加甄别”。g承认甄别的重要性,强调了甄别的原则性要求,但对于具体的制度、措施并未提及。

在官员提倡甄别的议论此起彼伏之时,一些省份也开始根据自身实际情况制定针对捐纳、


a伊桑阿等纂:《大清会典(康熙朝)》第 1 册,凤凰出版社,2016 年,第 88 页。

b赵尔巽等撰:《清史稿》卷 447,中华书局,1977 年,第 12512 页。

c王道墉:《慎用牧令疏》,何良栋辑《皇朝经世文四编》,文海出版社,1972 年,第 267 页。 d 钟佩贤:《应诏陈言疏》,《军机处录副奏折》,中国第一历史档案馆藏,档号:03-4186-090

e刘庆 :《捐输军功人员请饬严行甄别疏》,《军机处录副奏折》,中国第一历史档案馆藏,档号:03-4706-134

f严云绶、施立业、江小角主编:《桐城派名家文集 · 第九卷 · 方宗诚集》,安徽教育出版社,2014 年,第 453 页。

g《清穆宗实录》卷 36,同治元年八月癸丑。

保举人员的甄别制度,其中以江西最为典型。作为太平天国战争波及的主要省份,江西涌现了庞大的捐纳与保举官员群体。在时任江西布政使李桓看来,州县与佐杂官员的职责要求皆须通晓文理,“未有以不通文理之人,膺社稷民人之寄而能勤求治理、著为事功者也。至各项实任、候补佐杂人员,承符奉差,皆为储州县人才之地,亦宜读书明理,方免莅事惟烦”。捐纳、保举等异途出身人员文理不通,易对地方吏治产生危害,必须实行甄别考试的办法,“欲求安民,必先察吏,所有前项保奖来江正佐人员惟有认真考试之一法”。

为此,李桓于同治元年提出了针对不同职位的异途出身官员的甄别程序、时间与举措。“拟请嗣后凡由捐纳、捐输、军功保举、吏员等项之同通、知州、知县选授实缺及指省来江”,将州县正印官与佐杂官员分别考试,根据不同官员职责要求的差异,安排不同的考试程序,采取相应的考试内容。“其考试正印人员章程,拟请于赴考之日由宪台发题,如判、议之类为文一二篇”;“其考试佐杂人员章程自宜稍从宽政,拟由司分为三等办理,或试以详、禀、札、示等件一二通,或试以六部则例数条令其句读,或仅令照缮则例数条”,由不同职官分别考察其对于不同形式的公文往来、规章条例等地方行政事务的掌握程度。考核的标准则重在官员的“文理是否通顺”。在此基础上,对于考试不合要求的官员予以裁汰,“应即详请咨明饬令回籍。学习一年之后如能粗通文理,仍准来江候试酌办”。a

针对外部有关江西甄别考试“持议甚迂,收效甚迟”的质疑,基于战争后期江西急需整顿吏治的现实,李桓坚持其实行的必要性,声称其“实为今日不可少之作”。在李桓的积极主持之下,江西的甄别制度在实践中取得了不小的成果,“甄黜数十”。随之在异途官员中引发了强烈的反响,尤其是考试方式与内容,“捐纳、吏员、军功、议叙四等官尽属皇皇,堪羡进士、举人、文生飘然脱网,判、议、详、禀、札、示、例、句八件事均非易易”。b

受到邻省江西甄别考试的影响,同治二年十一月,湖南巡抚恽世临针对保举人员已经泛滥而文理不通的情形,认为既往的限制保举措施意义已经不大,而军兴以来保举人员补缺的做法存在局限,无法进一步区分才能,从而提议除军功之外的劳绩保举人员仿照正途试用的事例,

“学习一年期满,由各督抚考核奏明,堪归补用班者照例叙补;其历练未久、尚堪造就者,再察看一年以定去留;若实系庸劣无能,即分别降革”。通过试用学习来提高保举人员的素质,锻炼其处理事务的能力。根据保举人员在试用期间的表现分为三等,决定是否补缺以及降革,提高了官员素质,增强了补缺的合理性,同时也能起到裁汰不合要求的人员的作用,“或亦澄清吏治、保全地方之一法也”。c

与江西一样,湖南属于军兴以来保举人员涌现的重点区域,同时也是遭受战乱影响较为严重的省份,整顿吏治的要求迫切,因而当地大员的议论具有代表意义,故此上谕要求吏部就该方案议奏。d随着各种甄别保举人员的议论增加与相关方案的细化,在太平天国战争进入尾声时期,基于对重建铨选制度影响的考虑,同治二年十二月,吏部在恽世临奏议的基础上正式制定期满甄别章程,规定甄别的官员对象、周期与方法:“道府州县无论何项劳绩保奏归入候补班人员,即以到省之日起,予限一年,详加察看,认真考核。如系为守兼优、堪膺民社之员,出具切实考语,查明分别繁简补用;如才具未能胜任、尚堪造就者,酌量改补降补;或系熟悉营伍,亦准酌量改用武职;至罢软衰庸者,即行参劾休致。统以该员到省之日扣足一年,挨次甄别后仍照旧例补用,以杜搀越择缺之弊。其尚未甄别之员,只准差委,不准署缺。”e

a李桓:《宝韦斋类稿》卷 12,《清代诗文集汇编》第 704 册,上海古籍出版社,2010 年,第 286-287 页。

b李桓:《宝韦斋类稿》卷 74,《清代诗文集汇编》第 705 册,第 105142 页。

c 陈弢辑:《同治中兴京外奏议约编》卷 2,上海书店,1984 年,第 139-142 页。

d中国第一历史档案馆编:《咸丰同治两朝上谕档》第 13 册,广西师范大学出版社,1998 年,第 587 页。

e锡珍等撰:《钦定吏部铨选则例》卷 6,《续修四库全书》第 750 册,上海古籍出版社,2002 年,第 576 页。

该章程有以下几点重要内容:一,甄别官员的对象确定于道府州县等正印官。由于“州县为亲民之官”,直接负责治理民事,对于战后安抚地方与教养民众负有直接责任;“道府有表率之责”,属于州县官的直接上司,“关系并重”,因此“考察宜严”,a与划分各途班次、缺分整顿吏治的诉求不谋而合。二,依据恽世临提出的方案,将上述官员甄别的周期确定为一年。三,甄别的形式要求“详加察看,认真考核”,但是具体察看与考核的方式并未明确,从而为各省督抚斟酌权衡留下空间。四,甄别依据不同的标准给予不同的对待措施,对于“为守兼优、堪膺民社”的官员,吏部考虑到其中还存在素质差别,根据清朝州县依据形势、地位不同分别繁简的现实,要求甄别之后将其分别繁简补用;针对军功保举人员擅长军事、熟悉营伍的特点,则增加了“酌量改用武职”的规定,扭转军兴以来按照保举班次补缺的方式。如此使得官员的能力与职位得到最好的调配,为后续的划分各途班次、缺分奠定基础。既避免该项人员损害吏治,又使其得以安置。对于不符要求者,直接要求“参劾休致”,相比恽世临方案更加具体与严格。五、明确甄别是官员署理、补缺的基本前提,将甄别与后续的划分各途班次、缺分制度直接挂钩,突出其在铨选重建中的重要性。

上述章程借鉴了嘉庆时期对正途、捐纳分发人员试用甄别等相关条例,b进一步细化针对保举候补人员区分才能与甄别后续安排的方案,正式确立了对该项人员的甄别原则。在某种意义上结束了对保举候补人员考核无章可循的局面,一定程度上解决了对保举候补人员治理能力的质疑问题,并且此后也运用到甄别捐纳人员之中,确立了以期满甄别作为正式将异途候补官员纳入或者排出职官体系的基准。在太平天国战争后期有着未雨绸缪的意味,和同期的划分保举、捐纳班次、缺分制度一并作为战后重建铨选制度的支点。时人对以该章程整顿吏治寄予了很高的期望,称其“今军功、捐纳两途,到省一年,由督抚察看才具,出具考语,即当时(康熙年间)保举遗意”。c

二、同治前中期期满甄别制度的运作

军兴时期,清朝开始制定针对异途出身的候补官员的期满甄别制度,只是由于彼时军务尚未完全结束而并未广泛实行。随着太平天国战乱的平定,地方吏治急需整顿,官员选任必须慎重。“自军兴以来,仕途流品冗杂。近年世道清夷,于是大吏多以澄叙官方为事”,d期满甄别开始真正进入实践阶段。

这一时期,吏部在制订甄别章程之后,迅速咨行各省实行。根据该时期曾国藩、李鸿章、左宗棠等督抚的奏章来看,表面上各省基本上按期对符合要求的官员全都予以甄别,定期奏报甄别官员的情况,提交甄别人员的履历、考语与结果等清单。只是,由于部定甄别章程并不周详,存在较大的执行空间,因此各省在大体遵循期满甄别原则的基础上往往因地制宜,根据各地督抚的理解与实际情况施行,在考核的形式、官员对象与后续裁汰举措等方面存在差别。

在广东巡抚郭嵩焘的主导下,粤省依据不同职官的了解程度与职责需要,将部章要求之外的佐杂等其他职官一并纳入甄别的范畴。“所有由本省佐杂保升、捐升,其品诣为臣等所素知,暨由京外分发到省未久而材具确有可用者,亦具考列入单内”,“至同知、通判,应否加考,部

a郭嵩焘:《劳绩捐纳两项堪以补用人员请俟引见后出具考语疏》,梁小进主编:《郭嵩焘全集》第 4 册,岳麓书社,2012 年,第 265 页。

b捐纳与正途候补人员分发各部院学习三年,外省试用一年,期满,各堂官、督抚实行甄别,分别奏留或咨回吏部,奏留者乃得补官。见锡珍等撰:《吏部铨选则例》卷 5,第 370-372 页。

c陈康祺:《郎潜纪闻初笔二笔三笔》上册,中华书局,1984 年,第 33 页。

d陈其元:《庸闲斋笔记》卷 12,中华书局,1989 年,第 289 页。

臣未经议及,臣等因丞倅本有督缉盗贼、抚绥军民之责,其轮补直隶同知固与州县无异,而候补时亦常委署州县,查察未便从宽,兹已一律加考”。a不同的官员甄别的方式基本相同,强调加注考语,只是并未交代具体甄别的方式,亦未提及甄别之后是否采取裁汰的举措。

两江总督曾国藩虽然多次上奏遵照部定新章甄别异途人员,然而实际上却想方设法予以变通。与江西考试官员的方式不同,曾国藩甄别官员相对宽松,并不突出文理的要求。“每日接见三员,但令书履历数行,观其字迹而已”。在与江苏布政使丁日昌的书信中,曾国藩对于江西严格实行考试和裁汰表达了异议。“考试各官,近年惟江西最为认真,参革甚多,国藩颇不以为然。”他进而建议丁日昌仿效其宽松的甄别方法,即以接见引导代替甄别考试。“以后接见僚属,请专教以善言,不必考以文理。”这样可以避免产生类似江西后续裁汰官员的现象,“考官将遍有赏无罚,与江西昔年之动辄甄别休致者迥不相同”,以此加强异途官员对于甄别的接受程度,使其更具可行性,“虽常考亦自无妨”。为此,曾国藩甚至试图以其他考核形式完全代替甄别考试,“此间拟停期满甄别之考,因其事太无根据”。b实际是以甄别后的裁汰问题为主旨确立考核方式。

事实上,在曾国藩看来,由外省督抚代替吏部甄别官员并无先例,“殊非政体”,而且部定的甄别章程对于考核方式交代不清,并无硬性要求采用考试的形式,“部中本无考试章程”,“初次部咨仅称详加考核,分别繁简。所谓考核者,非考试也”。考试的形式是由江苏在同治三年实行官员月课过程中衍生出来的,经过变动曲折,“嗣经司中议详,变通留宁各员期满章程,始有漕宪考试字样,系属不根之论。旋准部复,亦就外间咨文笼统言之,遂有考试之说”。换言之,甄别考试的形式并非吏部原意,缺乏明确依据,因此“无庸再议”。在此前提下,曾国藩因地制宜修订甄别制度,“嗣后一年期满,各员应由该司出具考语,详请本部堂验看,分别繁简,奏咨办理”。c相较部定章程,将考语与验看两种形式结合代替考试,并且考核的后续只有分别担任官缺“繁简”的差异,并无裁汰的举措,从而进一步明确了以裁汰问题为主旨而确立考核方式的原则。

此后,曾国藩又进一步改变期满甄别,否定甄别考试形式的正当性。在此基调下选择在江苏推行的甄别方法,由布政使到期请示督抚进行考核,通过丰富甄别的形式、内容与标准,更加注重整体考验,多种考量,而非简单依赖考试。“其捐班及军功劳绩各班,每遇甄别之际,由司具详请示,略仿前世身言书判之法。如仅验其身与言,则接见晤语即可分别贤否,无庸考试;如须验其书与判,则或考楷书数百字,或考判一道,或由判而推广考他文一道”。在甄别的因地制宜与普遍要求之中寻求某种平衡,“似此酌定省例,可行可止,于古法相类,于近年各省考试之案,亦不相触背”。d如此既可照顾异途人员文理的不足,又能展现其才能的差异,提升其通过期满甄别的可能性,通过修订考核方式以达到裁汰的预期。

对于曾国藩此举缘由,时人也颇有议论,可以相互印证。曾国藩担任两江总督与直隶总督时,对其变通处理期满甄别的行为,“部中屡催公考试两途人员”。然而,曾国藩认为考试文理本来就非捐纳、保举人员的强项,取士与任官的标准合一不合情理。“公曰彼等若能文理精通,早已得意场屋,何为舍身命而图保举,弃家赀而事捐纳乎?”更关键的是,考试之后是否裁汰捐纳、保举人员面临两难。“考试而无进退,何必肆欺;考试而有进退,未免失信”,因此“是以终公之世卒未举行考试也”。e转而采用其他察验方式,通过修订考核方式达到预想的裁汰效果。由此可见,虽然曾国藩多次声称抵制甄别考试原因在于其形式问题,“非欲博宽大之名

a 郭嵩焘:《劳绩捐纳两项堪以补用人员请俟引见后出具考语疏》,梁小进主编:《郭嵩焘全集》第 4 册,第 265 页。

b曾国藩:《复丁日昌》,《曾国藩全集》第 30 册,岳麓书社,2011 年,第 117136 页。

c 曾国藩:《批江藩司详送许邦行等甄别考试由》,《曾国藩全集》第 13 册,第 390-391 页。

d 曾国藩:《批江藩司详袁照应否无庸考试由》,《曾国藩全集》第 13 册,第 397 页。

e《论近日指办事》,《申报》1877 7 5 日,第 1 版。

也”,a实质却是对于吏部将考核、裁汰官员的压力转嫁到各省督抚身上的不满,希望避免因甄别裁汰过分损害捐纳、保举官员的既得利益,使其所赖以平定太平天国运动的捐纳、保举官员群体得以妥善安置,从中也体现出部院的理想诉求与督抚现实考虑之间的张力。

受到曾国藩的态度影响,江苏布政使丁日昌实行的甄别方法,主要是逐日传集定额的正印与佐杂官员,在笔试与面谈中考察其对于政事的认知程度。“现在间日传州县十人、佐杂二十人,各带笔砚,询以该员曾办之事,并以时政之疑难者询之,每员或七、八条不等,但取识断,不在词华,亲自监督,送卷时仍促膝与之深谈。”针对异途人员文理不通的问题,在甄别过程中将言论与官声、政事等标准相结合,防止局限于书面考试的形式,提升考核的全面性与有效性。

“言有条理者,再默访其平日声名何如,然后再以差事试之,勘其守为何。”在甄别的后续举措方面,丁日昌还是契合曾国藩提出的鼓励、引导而非裁汰的原则,“但奖其优者,劣者勉励之而已,不申请究黜也”。b

此后,丁日昌根据前期甄别的效果对甄别方案进行修改。新的甄别考核的方法兼顾任事与言论的不同标准,“现于数人中先试以疑难差使,若办理裕如,再任以地方”,“其不能考者,询以事理,勉以操守”,更加注重在实践中进一步考察官员的行政素质。在此影响下,加之前面 “亦并未详参”的甄别后续举措的影响,苏省保举、捐纳官员参加甄别的积极性陡然提升,甄别举措逐渐得到多数官员的认同。“近知有奖无罚,皆纷纷而来,亦有自请投考者”,c由此可见期满甄别实践中裁汰对考核的制约影响。

总体而言,上述省份在甄别的具体操作上多是因地制宜,变通处理,凸显了该时期上述省份在制度的修订与执行层面自主运作的空间,以及在部院划一制度之下各省寻求因地制宜的动态平衡。

在此背景下,期满甄别的考核与裁汰举措并未得到坚决落实。“近来该督抚于各项人员甄别时,大率填注笼统考语,概予留用,虽有繁简之分,从无降斥之请,致定例皆属具文,殊非核实之道。”从该时期各省督抚相关奏章来看,相比于众多的甄别对象而言,多数省份甄别裁汰的人数比例少之又少,期满甄别在考核与裁汰两个层面实践都出现问题。为此,上谕要求此后各省督抚积极落实期满甄别的考核、裁汰功能。“于道府州县等官到省时,无论捐纳、劳绩必须认真察看。如果系为守兼优、堪膺民社之员,即出具切实考语,分别繁简,奏明补用。如才具未能胜任,即秉公参劾,或酌量改补、降补,毋稍姑容”,甚至要求进一步拓宽期满甄别的实施对象范围,“其实缺及正途人员,亦应随时考核,以肃官文”。d同时要求各省期满甄别要避免偏重考试,而应该加强接见等方式予以改善,“着各直省督抚于属吏之贤否,认真察核,尤当勤于接见,遇事讲求,不得仅以考试文字,奉行故事”,e从中也反映了清廷对于修正期满甄别制度的诉求。

三、云南事例的推广与各省甄别的办法

如前所述,同治二年吏部制订的甄别章程虽然确定了一些主要原则,但在具体甄别办法、程序上并未作出硬性规定,因而各省在实际运作中往往各行其是,根据各省自身实际以及督抚本身的要求制订相应的举措,而且考核与裁汰的效果不佳,“位置既不能遍及,甄别亦难尽深

a曾国藩:《复丁日昌》,《曾国藩全集》第 30 册,第 136 页。

b 丁日昌:《致曾国藩函》,赵春晨编 :《丁日昌集》下册,上海古籍出版社,2010 年,第 889-890 页。

c 丁日昌:《致曾国藩函》,赵春晨编:《丁日昌集》下册,第 891 页。

d《清穆宗实录》卷 300,同治九年十二月乙亥。

e 中国第一历史档案馆编:《咸丰同治两朝上谕档》第 21 册,第 26 页。

知”。a上述情形直至云南巡抚岑毓英实行甄别异途人员的办法才发生变化。

云南甄别异途人员的办法确立与其特殊环境有关。咸丰六年,云南爆发回民起义,旷日持久,直到同治十二年才被清朝平定。与太平天国战争相似,长期的军事行动,不仅给当地带来巨大的破坏,同时也催生了大量通过捐纳、保举而来的官员群体。大乱初定,清廷十分重视当地讲求吏治、选任官员的问题,要求滇省大员切实整顿吏治、考核官员。b在此背景下,云南巡抚岑毓英等官员于同治十三年因地制宜,制订了甄别官员的办法。“将在省实缺及候补、试用之府、厅、州、县、佐贰、杂职人员,除正途翻译、进士、举人、荫生及恩、拔、副、岁、优五项贡生另行甄别外,其由廪、增、附、监以及俊秀、文童之捐纳、军功两途人员”,“分班传集,备卷出论、策各题面试”。c

该省的办法有几点值得注意。一,考核官员的对象。首先,正途与佐贰、杂职人员原则上也须甄别,只是程序、办法与后续措施不同,凸显因出身、职位的要求不同而方法各异的方针;其次,考核的对象除了候补、试用官员也覆盖实缺官员,展示对于所有异途人员的严格要求;最后,甄别官员的级别、职位范围有所变化。道员此时已不在考核的范围之内,当属该省体恤人数相对较少的捐纳、保举高级官员的举措。二,考核的办法由书面考试改为出题面试,既照顾异途人员书写能力不足的现实,也能考核其对行政方略的掌握程度,两全其美。三,甄别结果根据文理畅通、文词通顺、书写履历分为三等,根据等差分别予以先行委署、照旧供职、勒令休致等待遇,细化了同治二年甄别章程分别繁简的后续举措,相比上阶段多省甄别之后并不裁汰的做法,具有现实意义。如此考虑周详,立即得到吏部的认同,并且奉旨依议。d

云南的办法很快得到了清朝大员的响应。直隶总督李鸿章率先上奏,提议各省仿照云南事例办理,只是建议结合官声与考试两种标准综合处理,尤其强调对正途、异途人员一视同仁的原则,对此前的甄别原则予以纠偏,不简单拘泥于文理的优劣。“若正途中有文学虽优而劣迹昭著者,亦不可稍事姑容;勿因捐纳、军功故存刻责,勿因正途出身曲为徇庇”,e从而避免对异途人员过度裁汰。李鸿章推广滇省方案的建议得到了一些官员的支持,f最终于同年通过吏部议覆而获得上谕批准。g

在吏部极力推广云南经验之后,各省也纷纷仿效制订甄别考试办法。浙江巡抚杨昌浚率先跟上,“拟照滇省章程,自知府以下不论有缺无缺均归抚宪扃门出题考试”,根据候补官员的出身以及是否任职的差异分班考试,“定将知府以下人员分作三班:候补各员凡自劳绩、军功、捐纳者为一班;凡自正途出身者为一班;凡有实缺及现在署缺者为一班,共作三班,分期考试”。h 将正途人员、异途实任人员也纳入甄别考试的范围,只是与保举等异途候补人员存在考试周期与班次上的区别,可以推测在内容、方法上也应有所不同,体现了该省对不同出身、职责官员的能力要求的差别,增强了甄别的针对性。

在闽浙总督李鹤年与福建廵抚王凯泰的主导下,邻近的福建在同治十三年逐步形成了一套成型的操作办法。除了实缺人员之外,该省将已经做出成绩的人员也排除在甄别对象之外。甄别的办法突出考试之外经验、历练等要素的重要性,为已有政绩的保举等候补官员保留机会,

a李鸿章:《复署江苏藩台应》,顾廷龙、戴逸主编:《李鸿章全集》第 30 册,安徽教育出版社,2008 年,第 632 页。

b《清穆宗实录》卷 359,同治十二年十一月己巳。

c  岑毓英:《遵旨整顿吏治考核人员折》,《岑毓英集》,广西民族出版社,2005 年,第 143-144 页。

d 中国第一历史档案馆编 :《清代军机处随手登记档》第 102 册,国家图书馆出版社,2013 年,第 236 页。

e 李鸿章:《胪陈时务利弊折》,顾廷龙、戴逸主编:《李鸿章全集》第 6 册,第 126 页。

f 陈弢辑:《同治中兴京外奏议约编》卷 2,第 129-130 页。

g 中国第一历史档案馆编:《咸丰同治两朝上谕档》第 24 册,第 283 页。

h《仕途甄别新章》,《申报》1874 10 20 日,第 3 版。

以此减少甄别考核的对象,并在裁汰的问题上寻求平衡,使其更具弹性。a

不久,广东巡抚张兆栋也于光绪元年(1875)上奏提出该省考试官员的方案。粤省方案最大特点就是将新到的异途官员也纳入甄别的范畴。“其铨选甫经到省之员,系由俊秀、监生捐保者,亦随时考试”, “均照候补、试用各官分别办理”。b这样可以完善考核的对象,从而突出甄别的真正目的。

值得注意的是,在此前后,朝野上下开始提出通过停捐纳与暂停分发来减轻仕途拥挤的压力。c加之光绪初年朝野上下讲求吏治,不少时人呼吁将停捐纳、停分发与甄别三者联系起来,多种举措形成合力,优化清理仕途的效果。d制度之间的关联性、整体性增强,随后期满甄别迅速在各省展开。“或请停捐纳、分发,或考试捐保人员,可见仕路急宜疏通,官方急宜澄叙,各省皆然。”e

在这种背景之下,上一阶段变通执行期满甄别的江苏也提出自身的方案。该省将更多异途出身的候补官员列为考核对象,“至在省候补同通、州县、直隶州同、州判,自应一律按月考课甄别”,“此外劳绩、捐纳知府,并同通以下候补各员,不愿与考月课者,亦应另行考试一次”。

尤其是将已有“政绩可稽”的异途出身的实任官员一并纳入考核,f体现出甄别重点是异途官员。

与之不同,直隶总督李鸿章则按照此前对于滇省方案的意见,变通制定其甄别制度,先后分别采用考试与面试的形式。“在省候补府、厅、州、县各员,由捐纳、军功出身者,先饬藩、臬两司遵照部章,分班考试。臣复逐一面试,区别等第”,兼顾多种标准,照顾异途官员的现实条件,“仍于文艺之外,访察其才具、操行,随时斟酌去取”,减轻其裁汰压力。g

以上各省的甄别考试,主要区别在于甄别对象的出身、职位,反映了各地差异与督抚个人因素对于制度推行的影响。是否将正途与实缺官员纳入甄别范畴,意味着各省对于不同出身、职位的官员所需素质要求的差别,以及在裁汰原则大体相同的基础上考核目标的不同。背后则是原有的分途任职体系能否继续存在,以及取士与任官标准的分离或合一的纠结。可见,甄别新章有如下要点。首先,确立专门及有效的针对异途人员的考核制度,便于展现异途官员的能力。其次,兼顾这些官员先前捐纳、保举背后所作的贡献,使他们得以妥善安置。最后,还需要应对清廷对于捐纳、保举的现实需求。只是,各省各行其是的甄别考试,使得负责核查的吏部无所适从,促使其“颁发各省考试划一章程”。h这表明,在各省纷纷寻求因地制宜的背景下,部院仍然努力统一章程。该章程吸收了各省方案的优点,在原来甄别章程的基础上进行修改完善。

新的章程主要有三点:一,规定了考试对象的范围与程序。“凡由俊秀、监生、捐纳、劳绩出身府、厅、州、县、佐杂,无论现任、候补均令一体报名考试。”与之前的章程相比,新章程将重点放在“亲民之官”的州县官员,同时明确将正途出身官员排除在外,而将现任的异途人员也纳入甄别的范畴。这一变化深刻体现了甄别主要针对异途人员的特点。二,确定考试的形式与内容。“其府、厅、州、县试论一道,量其才具分别等第。”这一规定突出了对于正印官通

a 李鹤年:《奏为酌量考试正佐官员以肃仕路而励人材事》,《宫中档朱批奏折》,中国第一历史档案馆藏,档号:04-01-12-0519-019

b 张兆栋:《奏为酌拟考试知府知州等各官员章程事》,《军机处录副奏折》,中国第一历史档案馆藏,档号:03-7176-020

c 岑毓英:《密陈遵筹整顿吏治营伍财用折》,《岑毓英集》,第 128 页。

d 朱采:《清芬阁集》,《清代诗文集汇编》第 748 册,第 33 页。

e 《御史袁奏遵旨谨陈管见折子》,《申报》1875 3 15 日,第 5 版。

f 吴元炳:《奏为州县以上候补各官统行考试并拟月课章程事》,《军机处录副奏折》,中国第一历史档案馆藏,档号:    03-5103-029

g 李鸿章:《省城诸务部署并起程赴津片》,顾廷龙、戴逸主编:《李鸿章全集》第 7 册,第 36 页。

h《考试新章》,《申报》1876 3 27 日,第 2 版。

晓文理与行政方略的要求。正印与佐杂官员由于职责不同,甄别的方法有所区别,与该时期划分各途班次、缺分的宗旨一致。三,明确考试后的分别对待措施。“其列于一、二、三等者现任照旧供职,候补照常补署;名列四等之员现任者开缺,候补者停署停委;不列等之员则勒令回籍学习”,a改变此前分别繁简以及降革的要求,变为照旧供职、候补,并且增加了甄别的分等,为更多甄别官员提供照旧供职与候补的机会,减轻该项制度推行的阻力。与同治二年的章程相比,在甄别的对象、方法以及后续措施上更加具体,在考核与裁汰两个方面也更加协调。

虽然各地与吏部都从考核与裁汰两个层面不断改进既有的期满甄别方法,但在实际运作中,这一吏部章程日渐松弛,又走到虎头蛇尾的地步。“无如各督抚视为具文,甚至补缺有期,始经补行甄别,则平日并不留心察看已可概见。”b由于同期的候补官员数量众多,甄别的后续措施显得应接不暇。有报道称,甄别分等原则并未得到贯彻,“考课亦止奉行故事,并不以是为用舍之准,超等特等未见升补,二等三等未常罢黜,徒月给膏火以养穷员,亦复何益哉?”c正因如此,一些人再度提出将裁汰的要求转移到停捐纳与暂停分发之上,希望从来源和流向采取限制措施,d从而为下一阶段期满甄别的再次变动埋下伏笔。

四、光绪四年的停捐纳与期满甄别的变动

光绪四年十二月,在朝野上下的舆论压力之下,清廷终于宣告停止捐纳。e由此,停止捐纳暂停分发-期满甄别等诸多以减少冗员为目标的制度措施,其中针对候补官员的来源与流向的限制举措已经实施,只有针对已经入仕的候补官员的期满甄别尚未真正发挥裁汰官员的功能。在停捐纳的影响之下,同期各省掀起了暂停分发的高潮。f故此,时人开始重提期满甄别在裁汰官员方面的效用,将不符要求的官员排出职官体系,希望以此分担各省频繁奏请暂停分发的压力。g

光绪五年,内阁代奏中书王保建上奏表示,上一阶段甄别裁汰人员的效果有限,仕途冗杂的形势严峻,故奏请严格落实期满甄别。“于甄别一事尤宜格外认真”,发挥其裁汰的功能。他进一步提出,确定甄别官员裁汰与奏留比例,“各省分发人员请饬该督抚酌留几成,饬令回籍,听候咨调”。h

在此背景下,针对此前期满甄别裁汰人员落实不力的问题,一些官员相继提出改进方案。光绪七年,漕运总督黎培敬奏请破除此前期满甄别注重分等以及甄别后奏留人员过多的弊端,讲求甄别裁汰的实效。“凡候补人员,认真考试,不必尽列等也。细意甄别,不必尽奏留也。”i 御史黄元善则提出更加具体的方案,将期满甄别与人数挂钩,提升其可行性。“凡各省期满甄别人员,无容一员一奏,亦无容出具应汰应留字样,令积有十员,分别出具切实考语,判为三等”,并明确细化甄别各等人员的人员比例,“一等、二等,至多各三员,不得逾越。其余列入

a《考试新章》,《申报》1876 3 27 日,第 2 版。

b 傅大章:《奏为近来吏治徇隐请旨饬认真甄别期满各员事》,《军机处录副奏折》,中国第一历史档案馆藏,档号:03-7407-027

c 《论冗官》,《申报》1877 5 30 日,第 1 版。

d 方浚颐:《二知轩文存》卷 25,《清代诗文集汇编》第 661 册,第 391 页。 e 许大龄:《清代捐纳制度》,燕京大学哈佛燕京学社,1950 年,第 62 页。 f 肖宗志:《候补文官群体与晚清政治》,巴蜀书社,2007 年,第 326 页。

g 沈葆桢:《复任道镕》,林庆元、王道成:《沈葆桢信札考注》,巴蜀书社,2014 年,第 651686 页。

h 王保建:《奏请严定道府郎中以下官员期满甄别敬陈管见事》,《军机处录副奏折》,中国第一历史档案馆藏,档号:03-5143-133

i  黎培敬:《敬陈时务疏》,《道咸同光四朝奏议选辑》,台湾大通书局,1984 年,第 146 页。

三等,开单具奏,恭候批定,或留省候补,或回籍候咨”。黄元善希望以此来保障甄别裁汰人员的效果。a

光绪八年,对官员甄别办法颇有心得的岑毓英调任福建巡抚,吸收了上述官员的意见并出台了新方案。福建方案最大的特点就是确定了各级官员的去留比例。“择其文理通畅者,知府、直隶州、知县、盐大使各取留五成,同知、通判、佐杂各留四成”,使得甄别更具可操作性。而且确定的比例近乎对半,比之前吏部确定的“各项试用知县各按名次减半扣留,佐贰杂职酌留十分之二”的比例更加合理,避免了过度裁汰,在一定程度上照顾到各方利益。最后,该方案保留了特殊情况下督抚对甄别官员的比例酌量处理的权力。“如果文理通畅者多,并才具堪以造就者多,弃之可惜,随时酌量办理。”这样就增加了制度的灵活应对性。b与上一阶段甄别分等的做法相比,确定比例的方法使得裁汰官员的要求与标准更加具体、灵活。虽然没有彻底解决对官员所需能力以及相应考核形式的纠结,却在一定程度上缓解了人员裁汰与保留的矛盾。

福建方案出台之后,御史陈启泰十分赞赏,认为其对于整顿吏治意义非凡,并积极推动将福建方案推广到其他各省。“使各省尽如此办理,方可责疆吏以廓清仕途、振兴吏治之效”。c同年,在各方的推动下,吏部最终接受了福建方案,将确定裁汰官员比例的权力交予各省。d这一方案将甄别的主要功能从考核彻底变为裁汰,重点转向将不符要求人员排出职官体系,解决了前两阶段中吏部章程与各地实践之间存在张力的问题,显示了吏部与各省在铨选制度诉求与现实、划一与自主之间的妥协。至此,同光时期的期满甄别制度基本定型。

只是,清朝对甄别裁汰的异途人员始终缺乏可靠的善后安置措施,由于捐纳和保举候补人员数量庞大,生计艰难,e一旦大量裁汰,缺乏可靠收入来源的候补官员流入社会,会引发诸多社会问题。随着吏部将甄别裁汰官员比例的权力交予各省,使得各省失去了裁汰官员的硬性要求制约,此后各省的期满甄别不仅并未明确按照部章要求的比例裁汰官员,更是仿效同期的武员月课,逐渐与裁汰的目标背道而驰。

其中,光绪十四年,为了安抚、培育异途候补官员群体,云南巡抚谭钧培制定了文职月课制度,以此“评定优劣,酌给奖银”。在官员候补过程给予一定的生活补贴,以减轻候补官员的生存压力。这一制度“所裨于吏治民生者实非浅鲜”。f与之相似,贵州巡抚潘霨也提出该省的方案。

“于是设为月课之法,同通州县以及佐杂人员按月考试,酌定等差,优给奖赏,是于调剂贫员之中仍寓激扬清浊之意。”g广东则在署理布政使王之春的主持下,变通期满甄别制度,明确各等人员的人数比例以及相应的奖赏标准。“同通、州县取列五十五员,佐杂取列二十三员,奖赏各有等差。”h可以看出,实践中甄别的功能已经从决定是否裁汰逐渐变为决定是否奖励。

在此情况下,不仅期满甄别考核的功能没有实现,就是裁汰的目的也未达到。期满甄别的主要作用由考核人才、裁汰冗员、疏通仕途,逐渐演变成为“恤其身家”。甄别的效果更是难期。相比于停捐纳与暂停分发,其裁汰冗员、疏通仕途的实际功能相去甚远。一些时人因而对其作用表示怀疑,称其“又非正本清源之道也”,“谋国之道不当用此具文也”。i一些时人甚至对该时期的期满甄别表示失望,认为其功能名不副实,背离甄别原来的宗旨。“上之人亦谓此以

a 黄元善:《宜及时自强疏》,《道咸同光四朝奏议选辑》,第 156 页。

b朱寿朋编:《光绪朝东华录》第 2 册,中华书局,1958 年,总第 1298-1299 页。

c 陈启泰:《奏请申谕各督抚仿闽省考试章程由》,《军机处档折件》,台北“故宫博物院”藏,档号:122794

d《疏通仕途》,《申报》1882 8 14 日,第 2 版。

e 杨国强:《捐纳、保举与晚清的吏治失范》,《社会科学》2009 年第 5 期。

f 谭钧培:《拨款添设文职月课折》,《谭钧培治滇奏疏》,云南美术出版社,2014 年,第 15 页。

g《论课吏》,《申报》1890 10 3 日,第 1 版。

h《粤东迎夏》,《申报》1889 5 12 日,第 2 版。

i 薛福成:《庸庵文编 · 外编》卷 3,《清代诗文集汇编》第 738 册,第 221 页。

恤穷员也,而于甄别人才初不措意,此岂立法初心哉?”a

该时期确定甄别裁汰无法落实的原因,除了水盛凉一提及的担心“招致下属怨恨”之外,b 首先便是捐纳、保举等候补官员等甄别的对象多为官宦子弟,关系复杂,牵涉甚多,“候补人员半皆缙绅子弟,或恃旧交之僚友,或倚新拜之老师”。其中的人情因素与利害关系,迫使各省督抚等官员在甄别时瞻前顾后,投鼠忌器,“若参劾过严,得罪于候补者犹浅,得罪于候补者之后壁实多,此督抚无可如何”。c所以不得不转而选择更加简单、直接、安全的暂停分发等举措。

除了容易损害捐纳、保举人员的利益之外,通过甄别裁汰捐纳、保举异途人员还存在其他障碍,尤其是受制于现实对于保举、捐纳制度的需要。虽然在该时期云南、新疆等地的大规模军事行动结束之后,军功保举有所减少,但是随着同期洋务、河工、海运等事务的兴起,其他各种类型的保举不断涌现,清廷不得不借此引导、鼓励办理这些初创或紧要事务的人员。d另一方面,随着中法战争的爆发,出于筹措战争经费等需要,原先停止的捐纳死灰复燃。e现实对于保举、捐纳事务的需要,导致各省不敢坚决落实期满甄别的裁汰功能,避免因此过分打击时人参与保举、捐纳事务的积极性。

另一方面,咸同之后,由于军事、洋务等各类新兴事务的需要,各省广泛兴办局所等机构。f捐纳、保举候补官员往往差委于各地局所,担任一些繁重紧要差使,过分裁汰而一时无法找到替代人选,会导致各项行政事务的耽误。g这也使得各地督抚不得不对甄别裁汰有所顾虑。

正因该阶段甄别裁汰候补官员的效果不佳,此后各省甄别取向开始逐渐由裁汰转向培育。在甲午前后,各地逐渐兴办课吏馆以实现新的甄别功能,h避免陷入此前考核与裁汰的纠结。尽管同期的期满甄别制度仍然存在,但其功能与地位则逐渐被课吏馆所替代。

同光时期的期满甄别制度,是清廷在咸同军兴保举、捐纳破格导致正途、异途地位关系变动,同时带来大量的异途出人员入仕的背景下,为了重建铨选制度而采取的应对方式。在原先通过出身区别任职的体系被打破的情况下,在官员入仕之后与任职之前重建考核的标准,确认官员是否符合任职的要求,保证异途人员具备与正途人员相近的素质,再将符合要求的异途官员纳入到职官体系中。同时裁汰冗员、疏通仕途,将不符要求的异途官员排除职官体系之外。在此过程中,受停捐纳与暂停分发的影响,期满甄别的侧重逐渐从考核转向裁汰,到后期却成为体恤保举等候补官员的手段,制度的效果不尽人意。制约期满甄别实行效果的原因,不仅在于清朝原有的正途、异途截然分别的仕途关系被打破,以及对科举、保举、捐纳人员的才能认识变化之后,清朝难以针对科举、保举、捐纳人员能力重建新的一致、有效的认定标准与考核方式。更在于清朝缺乏对于保举、捐纳人员的可靠善后措施,以及现实对保举、捐纳制度的需求,从而对期满甄别的原理与实践产生制约,其原理性功能逐渐让位于实际性功能。在清朝没有解决异途人员的安置以及对于保举、捐纳制度的需要等现实问题之前,期满甄别难以完全落实,制度的区分各途才能的理念受到干扰,无法将不符要求的异途官员完全排除于职官体系之外。可见,夹在入仕与任职之间的考核、裁汰问题关系复杂,期满甄别涉及到铨选制度前后左右多方面的重新梳理、协调、重建的问题,受制于部院与各省在制度的划一与自主之间的博弈

a冯煦:《蒿庵类稿》,《清代诗文集汇编》第 757 册,第 175 页。

b水盛凉一:《清末官员考试制度小论——以浙江〈甄别仕途新章〉为中心》,天一阁博物馆编:《科举与科学文献国际学术研讨会论文集 上》,第 84 页。

c《疏通仕途议》,《申报》1881 7 4 日,第 1 版。

d 朱寿朋编:《光绪朝东华录》第 2 册,总第 1473-1475 页。

e赵尔巽等撰:《清史稿》卷 112,第 3202 页。

f关晓红:《晚清局所与清末政体变革》,《近代史研究》2011 年第 5 期。

g裴荫森:《裴光禄遗集》,《清代诗文集汇编》第 694 册,第 314 页。

h肖宗志:《晚清的课吏馆》,《清史研究》2006 年第 1 期。

平衡,某种程度上展现了“同光中兴”制度重建的艰巨性、复杂性与局限性。这对后续的划分各途班次、缺分产生了极大的冲击,也迫使清朝不得不更加倚重停捐纳以及暂停分发等方式应对其裁汰失效的问题,并对后来课吏馆的产生具有直接影响。


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