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清代督抚之争的演变与晚清督抚权力结构的再造
作者:李扬 责编:

来源:湖北大学学报(哲社版)2019年05期  发布时间:2020-09-01  点击量:45
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清代督抚制度的确立伴随着帝王对地方行政和满汉问题的思考。清初,帝王通过对督抚之争的处理,让督抚制度拥有了整套成熟的权力结构和运作模式,并在数百年内保持了稳定的结构。20世纪初广西会党运动的爆发,触发了广西巡抚柯逢时和两广总督岑春煊的争斗,督、抚均试图藉此机会攫取更多的权力,超越各自的传统职权,而最终均未能如愿。通过清代前后期督抚之争的对比,可见前期起作用的主要是帝王个人意志,而后期在君权衰微、督抚权力大量扩充的情况下,则是制度设计维系了君权,制衡了督抚,一定意义上实现了君、督、抚三方的调和与平衡。。


权力是人类社会经久不衰的主题,权力格局的变化乃是政治史关注的主要问题之一。从东西周诸侯、汉代地方刺史与豪强到唐代藩镇割据、清代督抚势力的崛起,在传统政治权力的分配与争夺中,“君权”与“臣权”、“中央”与“地方”的权力关系的描述,一直以来都是研究者津津乐道的话题。总督、巡抚作为清代重要职官和地方行政的主要支配者,成为清代特别是晚清变局的重要力量,君、督、抚的关系在传统的君臣关系、中央和地方的关系中都占据了重要的位置,而督抚之争中涉及的君、督、抚三方力量的博弈,乃是对政治社会、权力结构演变十分有效的观测。清代督抚之争的每一次出现都是重大的政治事件,无论在清初的康熙朝、雍正朝或是在晚清的光绪朝,发生督抚之争都产生了较大的政治影响,我们通过对清前后期典型案例的梳理和对比,试图看到清代帝王对地方治理的思考与实践,以及在督抚制度存续期间,权力结构所发生的变化,或有助于我们理解和反思传统政治制度的建构、设计与维系。  


一、 “内权外化”下的督抚定制与“君权主导”下的督抚之争


(一)清代督抚制度的设计、演进及定制


督抚制涵盖总督制度和巡抚制度两套职官系统,滥觞于明代,从设置以来直至有清一代,一直在帝国官僚政治中占据重要位置。研究者多认为,明初,地方“三司六道”的权力分割与互相钳制达到了朱元璋加强集权的意图,但三司分权效率低下,紧急政事、边防等不能及时处理又成为后来明代地方政治体制中突出的问题,由此催生了巡抚和总督专设的出现,填补了中央和地方之间事务沟通、处置的权力“真空”,实现明代地方政治体制的重建①。从遣使“分巡天下”到巡抚常驻再到总督节制巡抚三司,督抚制度的萌生过程一直同中央权力的收放与制衡相关。虽然总督巡抚在地方拥有较多事权,但终明一代,督、抚仍旧是由都察院派出监察地方的中央官员,属于使职差遣官②,很大程度上依然是临时派遣的性质。


清代的制度在一定程度上承袭了明代,清初的督抚设置与明代并无本质区别,依然没有定制化,但督抚们在清初的征战中承担了监察地方和督查军事的重任。其职能也经顺、康、雍、乾四朝不断调整,并逐步固定了统辖区域和建制①,直至乾隆十三年(1735),朝廷议准外官官制首列督、抚,各地的总督和巡抚在职官设置中才正式成为实缺②。


清代督抚制的设计伴随着帝王的权力意志与统治思考,督抚被包装成君权的代表,与统治帝国空间的实际需要相联系,由帝王授权履行限定统治职责:督“掌厘治军民,综制文武,察举官吏,修饰封疆”,抚“掌宣布德意,抚安齐民,修明政刑,兴革利弊,考核群吏,会总督以昭废置”③。清代督抚定制化的归宿,没有逃脱历代统治者在帝国治理体系中建构权力网络的基本路径。正如钱穆先生所论,督抚的设立其实是监察官和军事长官变成地方行政长官的一种情形,与汉代刺史和唐代十道观察使类同④。史云贵称这一权力体系的建构过程为“内权外化的路径依赖”,即在以内制外的传统和王朝理性下,监察官员的地方官化成为难以避免的发展趋势,汉唐监察官的地方官化情景在明清督抚制的设计与实践中再次显现⑤。但这样的体系又不同于前代,作为由监察官员演变而来的地方职官,总督和巡抚同时具备单独奏表的权力,在处理地方事务时,既各有侧重即权力分置,又在很多层面上有交叉和协作即权力重叠⑥。在督抚并治的地区,这种权力格局在实际运行中往往造成掣肘之势。而帝王因从权力根源上掌握督抚的任免,拥有该体系的权力核心和平衡该体系稳定的能力,由此帝王实现其对广袤疆域的管辖。


在这样的权力体系下,清代督抚之间的不和自然不少,但是严重到督抚直接互参、互相指摘的实际上并不多。因此督抚之争就为我们对这一权力结构的观测提供了相对良好的材料和切入口。遗憾的是,鲜有研究从权力结构变化的角度来解析多次督抚之争的变化,也鲜有研究从督抚之争演变的角度观测权力结构的改变。从笔者有限的阅读来看,督抚制度建制初期,其冲突更为明显地表现在满汉的族群矛盾上,而随后的冲突中,则形成了君权主导的超稳定结构,在晚清,这种君权主导的格局则被打破和重构,在政治权力的演进和剧变过程中,督抚冲突也成为观测权力结构最极端和最鲜明的视角。


(二)满汉之争与君权倾向


清朝建立后,在政治上确立了入关满族对汉人的统治,因此清初满汉族群关系高度紧张。督抚制作为实现王朝统治的重要制度,满汉之争也突出表现在督抚之争上。较为显著的是康熙四十三年(1704),由考核地方官员引发的江南江西总督阿山与江西巡抚张志栋、礼科给事中许志进的冲突,和康熙五十年(1711)的江南辛卯科场案导致的江南江西总督噶礼与江苏巡抚张伯行的督抚互参案。两次冲突都充斥着满汉官员的对立,特别是后者,在清代满汉关系的碰撞调试中有较为重要的地位,学界已有诸多成果⑦。


为了稳固清代少数族群统治的根基,在满汉高官的对峙中,康熙往往偏护满族阵营。康熙在其统治生涯中,对满族官员的袒护是长期存在的,同时他对满官的汉化倾向也表示了反感⑧。康熙多次将已革汉军督抚等人的案例拿来告诫诸臣,尤其是汉籍诸臣⑨。在督抚冲突的处理上,满汉身份成为康熙重要的处理标准。在阿山案中,康熙在朱批中安抚阿山说“自古结党陷害者,世世皆有”,他应当“以理服人”⑩,已然表明他在争斗中站在了阿山一边,这种态度在处理结果中就更为明了:张志栋、许志进等都被革职处理①,而阿山在连续三次吏部议复应革职解任后都得到了康熙的留任②。对于噶礼,其在山西巡抚任上被题参贪酷而康熙却不信③,甚至在江南江西总督的位置上,康熙依然提醒噶礼提防江南汉官④,表达了一种共同防汉的阵营偏向。康熙常常会维护满族官员,满族大臣也以此为砝码,博得康熙的认同。在这种政治规则中,噶礼和张伯行的互参案便格外引人注目,因为此次轰动朝野的互参案的结果是汉族官员张伯行被留任,满族官员噶礼被解任。研究者认为,正是康熙对满族官员噶礼的长期庇护才造成了此案审案官员总是摸不清康熙的意图,迟迟做不出让康熙满意的审判。而革职噶礼和保全张伯行的决定亦是因为汉官集团通过利用民众舆论、僚属关系以及儒家政治伦理成功获得君权支持⑤。


康熙晚年的督抚之争中,我们更可看到帝王对督抚制度设计的思考。清代督抚同为股肱之臣,在康熙朝并未完全固定建制,作为满清中央和以汉民群体为主的地方之间的联系桥梁,满汉官员共存是必要的。但族群之间的攻伐并不容易休止,这种矛盾的调和就要求在督、抚权力博弈中有更强势的力量介入,来终结或转移满汉身份的冲突,君权便是这种力量。所以在噶礼案中,虽然四位审查官员两次审判都认为张伯行挑起攻讦,而保全噶礼⑥,康熙自己也知道张伯行“才不如守”、噶礼则有“办事之才”⑦,但在朝廷风论讥讽满汉之别的压力下,康熙也从长期庇护的噶礼偏向了更为“道德化”和“民心所向”的汉官张伯行,这一举措使得“满汉之间积累了几十年的紧张关系重新获得平衡”⑧,根本的目的是维护地方稳定,达到其政治意图。康熙晚年督抚之争的解决方案透露出的变化是,在统治者宣传满汉平等和汉族官员的集体力争下,满汉族群差异对督抚权力格局的影响逐渐被淡化,而这个过程中帝王的判断和适时的政策调整是关键,因此权力体系的变化仍旧出于帝王所宣扬的统治思想和个人权力意志的主导。


(三)督抚之争中“君权主导”的超稳定结构确立


如果说康熙从偏袒满臣的族群倾向转而通过帝王的统治思想和权力意志打破陈规,一定程度上显示了君权在督抚之争中绝对主导的端倪,那么在雍正朝则进一步明确了君权在君、督、抚三者权力体系中的绝对主导。在雍正元年第一日(1723年2月5日),雍正所发出的头两份训谕便是下给总督和直省巡抚的,这一充满象征意义的政治举措使得督抚制度往常制化迈出了重要的一步。盖博坚认为,这是“政治神学”的体现,带有很强的“封建隐喻”,这些上谕具体化了督抚职权以及职权行使空间,督抚的权力附属了诸侯权力的属性,在地方从属的眼中,督抚便成了君权的代表⑨。


从中央王朝的视角看,督抚在地方的权力源自于帝王的授权,但从地方政治的角度而言,督抚代行君权从形式和实质上都是对君权的分割。君权对督抚的加持一方面冲淡了督抚之间的族群矛盾或其他矛盾,帝王则需要控制君权与督抚权力之间的空间与尺度,保证行政效率,也要兼顾制衡。因而在给予地方督抚君权象征的同时,督抚的身份任免,则牢牢掌握在帝王手中。他们从未放弃对督抚任命的控制,并频繁调换以彰显君权的绝对主导⑩。督抚制下君权绝对主导在雍正朝的田文镜、李绂互参案中体现得尤为突出。


关于此案,已有充分的研究11,研究者多认为雍正的宠信,让田文镜在争斗中一直得到君权的信任。在雍正眼中的田文镜“秉公持正,实心办事,乃天下督抚中所罕见者,贪赃坏法之事,朕可以保其必无”,而在李绂后继续参劾田文镜的谢济世,雍正则说“于天下督抚中,独参田文镜,朕不知其何心”①。这则参劾引发了雍正的联想,最终将其和“朋党”李绂等人一并处置。而李绂在督抚互参中的落败是引致其在政治生涯顶峰跌落的转折点,此后一系列事件更是致使其沦为君权的牺牲品,从而树立了帝王的权力地位,权威在此时达到了顶峰②。


我们通过此案可以看到清前期君权强化的实例,此次事件也可认为是一次督抚体系中绝对君权的宣扬。无论是康熙朝还是雍正朝的督抚之争,帝王的意志都能被执行,康熙在阿山和许志进、张志栋的冲突中有意维护阿山,所以三次降旨将其留任。噶张案中,康熙表达了维护张伯行的倾向才让事件得以解决。而在李绂等人对田文镜的参劾中,雍正在事务中的判断更是至关重要的,并直接决定了处理结果。因而清初的督抚之争,帝王的态度基本上决定了事件的走向,帝王对事务的处理,更是有着不容争辩的话语权威。在君权下,督抚互相监视与制衡,由于频繁地调换,他们也无法长久地形成霸居一方的势力,督抚之争也表现出了更为明显的君权主导的倾向。帝王通过对历次督抚之争的处理,逐渐为督抚制度造就了一整套相对成熟的权力结构体系。总督、巡抚与帝王在地方事务的处理上逐渐形成了关联紧密又超稳定的君权主导结构。在整个帝国政治权力体系中,君权至上,地方督抚处在与君权很近却事权被严格限制的高空位置,在清前期的督抚之争中,这样一种政治规则表现得日益鲜明:争论需向君权自证、结果往往因帝王意志而决定,博弈的过程中总有输赢,而输的一方则常常会丢失官位,彻底失去政治话语权力。此后,从乾隆朝确定外官官制首列督抚至随后百余年里,督抚互参事件鲜有发生。


二、 晚清变局下的柯岑事权之争


到了晚清,种种内外事件挑战了清帝国的权力格局,学界对于晚清地方势力特别是督抚的崛起、中央权力的下移,并由此引起的权力结构的变化已有相当的研究成果③。相较于宏观讨论和群体研究,个案研究较为少见。由于关涉君、督、抚三方力量,罕见的督抚之争则能提供更加立体、丰富、有效的观测。这其中较为明显的督抚之争乃是发生于光绪二十九年(1903),广西巡抚柯逢时和署两广总督岑春煊的争斗。随着晚清新政的施行,中央开始尝试收束督抚权力,但效果并不明显,正如孙燕京所说,“清末新政中央集权带来的后果是矛盾日趋激化,一方面,中央集权不断消解了督抚权力原有的‘中央性’,日益使他们沦为地方化的利益代表,从而导致中央与地方矛盾的深化,督抚们与朝廷彼此越来越不再信任,越来越没有信心;另一方面督抚借重外围力量,不断要挟清政府让步”④。在新政之初,多方的筹谋和权力的冲突就伴随着一系列复杂的时空因素不断地显现出来。事件中君、督、抚三方的政治话语表述以及在人员、军事、财权等方面的权力博弈,都体现了晚清时期君、督、抚之间的权力关系。


(一)柯岑之争的事件梗概


光绪二十九年(1903)前后的广西“会匪”、游勇不断,战事频发,闰五月十三日,广西巡抚王之春因剿匪不力和署两广总督岑春煊的参劾下被革职⑤。继任者为时任护理江西巡抚柯逢时。面对当时广西的会党运动,柯、岑两人利用各自手中握有的权力,互相对抗,冲突尖锐,以致督抚之争再次发生。


在柯逢时到任前,其和岑春煊就广西事务各自进行了大量的活动,包括人事、军事、财政等方面的安排①,直至朝廷电旨指出他俩对“匪乱”情况的矛盾说辞②,督抚的争斗才渐渐浮出水面。


九月柯逢时上任后,更是和岑春煊产生了大量的暗斗明争。对于广西的治理,两人都提出“军事吏治不相分”的想法,但却在处理实际事务上推诿事权,互相请辞。而朝廷多次左右摇摆、不断调和的态度激化了两者的矛盾③。十月二十七日及随后的奏折中,岑春煊上奏指责柯逢时④,十一月初五日柯逢时的请辞电又直指岑春煊⑤,这让督抚在广西人事安排、军队调度和饷银分配上的冲突暴露出来,而朝廷依旧保持着希望督抚“和衷共济、同心戮力”的调和态度⑥。直至十日后,两人合奏推荐刘心源负责广西剿匪事务⑦,柯、岑自行分工合作,督抚之争告一段落。


(二)督抚的权力攫取与冲突的产生


我们纵观整个清代的督抚之争,晚清的此次争斗相较于之前,督抚在具体权力上有着明显的变化:


首先是随员及其安排。清人胡思敬认为晚清的疆吏随员是十分霸道的,不仅带走人,也带走财,地方其余官员根本无法与之争夺⑧。柯逢时在调任广西巡抚时,便上奏随员入桂,光绪二十九年(1903)六月初七日,柯逢时上奏一折四片处理人事,为戚扬请以破格录用奏折,朱批中戚扬便得以知府补用⑨,而这批折片中最为重要的当属柯逢时要求请拨自己选定的17人同去广西的片⑩,目的当是在广西培养自己的势力。而同年三月调任署两广总督的岑春煊,在广东广西一直弹劾和任免不少官员,八月初十日岑春煊上奏举劾广西优劣各员11,同时也请增派18名随员一起调至两广12,而岑春煊十月二十七日的电报更是直接道出了两位督抚争相安排人员的事实:“煊前饬杜庆元署庆元府,而柯抚令其赴引,煊催贺源请速赴贵县署任,频电柯抚,竟不一复,又无端将煊委署浔州府之沈秉炎撤任。”13督抚在地方人员的配备上有了很大的自由度,基本上一手掌控了地方官员的任免,随员都被安排成为督抚各自的势力。在清初许志进参奏阿山的“恩威自擅”的罪名,到柯岑时代似乎已被视为督抚的正常职权。


其次,我们能看到争夺中军权的分散和军队的私有化。从曾国藩的湘军镇压太平天国运动开始,清代兵制发生了十分重大的变化,八旗兵和绿营军阻击太平军的无能让咸丰帝下令地方自行组织团练镇压太平军,由营官自招、兵随将转为基础的募兵制取代了清代长期实行兵皆世业、将由廷派的世兵制,封疆大吏对于兵权的掌握开始增加。处于“后太平天国”时代的此次督抚争夺,军权下移已是不争的事实,他们各自能掌控的军队让斗争中的督抚有了足够的军事资本。除了总督之外,抚臣柯逢时有自赡的新军,广西提督刘光才有忠毅五营,还有郑孝胥的武健军从湖北调来,他们在“剿匪”中互相推诿。而中央的绿营军则是督抚们裁撤的对象,早在柯岑为饷项争吵不休的时候,柯逢时就提请裁撤绿营,且裁后也仅能腾出十万两的资金14,根本无法同地方大员的军队相提并论。


再次,地方督抚对财政更是有很高的自主性,咸丰后地方征收厘金等税,“地方的权限和财力大为扩充”①,甚至在边乱前,朝廷也根本无法左右财款的调配。如柯逢时折中所说,拨往广西的饷项没有办法到达广西,山西巡抚截留的饷,湖南湖北欠的协饷也迟迟到不了②,广东的财政由岑春煊控制,不肯支援广西,广西自己的财税柯逢时自主调配,也总是在抱怨不够。在疆吏随员的同时,也带走了地方的一部分钱款,柯逢时调离江西时,临行前就霸道地带走了二十万统捐税收③。所以各地财款都是督抚自主调配。


相较于清初,晚清督抚的自由度和自主性在许多方面都得到提高,随着督抚掌控的社会资源不断提升,督抚在同一域内,各自攫取相似的人事、军事和财政权力的时候,冲突的产生似乎已不可避免。


(三)政治话语表达中的伦理突破与君权衰微


晚清以“东南互保”为典型的一系列事件,不仅让清代中央在外交上颜面扫地,更让君臣伦理在一定程度上被突破。协定中的东南各省均由各省督抚保护,与各国直接对话的也是各省督抚④,这让地方的权力突破了中央的限制。而在协议签订的几年前,李鸿章出访德国时候,就与俾斯麦直面探讨过帝王被控制,“居枢要侍近习者常假威福,挟持大局”⑤,在东南互保中,更是带头不奉诏。如果说清代统治者用政治神学赋予地方督抚权力,并延续君臣之伦的思路,强调正统伦理,那么以李鸿章为代表的督抚在“东南互保”中对中央的态度发生的极大变化,便打破了这种君权神话。柯岑之争也是一个明显的例子。


在清初,当冲突发生之时,督抚们的及时奏表是十分重要的,阿山在邸报中看到许志进的参奏,便立即违规上奏了一封十分长的满文奏折为自己申辩⑥。噶礼在听闻张伯行上奏参劾自己时,甚至于比张伯行早一天上奏满文密折控诉张伯行与己不和⑦,另有一封迟发五天痛陈张伯行七大罪状的奏折,比张伯行的奏折还要早三日到达御前,张伯行随后也激烈辩驳⑧。他们均是想占据先发优势,早日争取君权支持,从督抚的上奏内容上来看,亦是极力自证,博得帝王的认可。在阿山为自己申辩的满文密折的论述中,除了大量的申辩事项,还大量称赞帝王的统治“圣明睿裁”、“与日月国[同]辉”⑨,帝王对其不仅有四十年的“养育”,自己更是“家生子”,随时受驱使⑩。噶礼、张伯行和田文镜等在参奏中也运用类似的表达11,在他们的表达中,君之于臣有类似家长的“生”“养”之恩情,且帝王拥有神圣般的权威,是公正且毫无偏颇的,君臣关系十分紧密同时又有十分严格的阶序。这种表述在争取君权中是十分有利的,政治地位的稳定是政治斗争中最为重要的资源,而职位的任免则牢牢地掌握在帝王手中,所以这样来说,清初督抚的权力来源是君权,只有不断表彰圣裁的“绝对正确”,争取成为君权认可的一方,才能在争夺中获胜,从而不失资源。


而在晚清柯逢时和岑春煊的冲突中,臣子已没有了这种寻求君权认可的努力。冲突发生的时候,双方并没有首先去主动去争取君权支持,反而主动请辞、互相让渡事权。这种奇怪的态度无非是因为在边乱中,问题的解决需要仰仗督抚自身的运筹,而朝廷无力提供行之有效的资源。在他们的上奏中,岑春煊更是曾直接指出国家的窘境,“国家无咸丰、同治间财力,亦无咸丰、同治间人才”12,在推诿军政大权的任命时,柯逢时亦说“请拨的款二百万两,若不如数,甚或无着,即乞另简贤员,放归田里”13,公然挑战了君权。在柯逢时和岑春煊的奏折中,除去开篇结尾有基本所有奏折都会表述的“仰祈(乞)圣鉴”、“训示”等语,行文中没有了对统治者的大幅歌颂,而对于君臣关系的表述,“奉上谕”、“奉(电)旨”等语最为常见,“仰恳天恩”已是最为言重的词语。奉诏成为他们处理事务的原因,君臣之间关系更类似于上下属、命令者和执行者,已然没有了亲密至生养的关系,督抚亦有了各自的意志。


此时君权处在了一个尴尬的位置,帝王一方面需要依靠督抚来治理地方社会,另一方面,也并不希望一人专权,制衡的意图还是十分明显。在岑春煊第一次让渡军政大权的时候,朝廷明显表露出了对督抚的倚赖,“现在时事艰难,全在督抚将帅,和衷商搉,实力经理”,但却没有立刻同意①。随后柯逢时亦是推诿,表达了缺人、缺钱的难处,又欲将军政大权交还给岑春煊,朝廷态度依然暧昧,“吏事军事,均责成柯逢时经理,仍着岑春煊随时兼顾”②。朝廷这样“依靠督抚又同时试图制衡”的调和态度一直延续到两人合奏、斗争告一段落的时候,而对于督抚最为严重的措辞,即使在君权被挑战的时候,也只是多次警告“以此要君”、“于心安乎”、“惟该督抚是问”,并未有实质性的处置。地方事务上对于督抚的依赖,造成了政治话语表达中君权权威的衰落。


(四)争斗的终止与制度的有效设计


柯、岑在争夺前期就都试图揽获更多事权,他们对“军事吏治万不能分”的诉求是相同的。而实际在具体权力的争夺中他们又未能摆脱对方的制掣,从制度设计的角度来看,总督无法通过既有力量突破巡抚的干扰,巡抚也无法超越总督自行主张省内所有事务。同时他们的想法依然要时刻呈报,随着电报技术的运用,时效性更快,他们所得到的回馈或指令也会更快,自行操控的空间也就变小了许多。


柯逢时于十一月十五日凑《再陈治乱方略电》,再次分析了匪乱的原因,他提到他和岑督对剿匪想法一致,都是要整顿乡团,整顿之难在用人上,而能胜任的人却“坚辞不赴”,其原因出在岑春煊整顿吏治的度没有把握好,其“督办以来,义气盛满,刻核太过,则人皆自危;讦告太多,则动辄获咨”,在这种情况下,匪患难以长久肃清,岑督来了,匪首就逃了,岑督走了,警报就又响了③。其虽有指出岑春煊的失误,但也在客观分析匪情,同时也承认了岑春煊在剿匪上的作用。颇为蹊跷的是,就在柯逢时上电文的第二日,十一月十六日,两人出乎意料地合发了一份电文,由岑春煊发出:


西省余匪,久未肃清,乘此天寒无瘴,亟应焚山大举,刈绝根株。然非得严正大员躬自督饬,周历稽查,各属文武难免日久生玩。转瞬开春草长瘴发,又难着手。春煊现因病剧,未克遵旨西行。逢时顷正筹办课吏、理财、兴学、开矿各事,宜以靖乱源,亦未便遽行出省。煊等往返商酌,查有兼署广西藩司、广西臬司刘心源严正有度,从前在属办匪,极著政声。现拟请旨派令该臬司出省周厉督剿。……两人意见相同,谨合奏。④


两人在推荐刘心源一事上达成了一致,与以往军政吏治不分的执着己见不同,这封电文里,两人职责有了明显的分野。广西剿匪之事暂由刘心源负责,岑春煊顶着军事大权都统各军,柯逢时则行使巡抚的职责,整顿吏治、民生。两人从这时开始各司职权,军政和吏治分开署理,给朝廷通力合作的反馈,但也划出一条界限,井水不犯河水,而刘心源的任命毫不意外地立马得到了通过⑤。


刘心源被督抚合荐,终止了这场争斗,督抚似乎互相让步,放弃了一直表达的“军事吏治万不能分”的“合权”诉求。对于柯逢时来说,兼署藩司、臬司的缺由其拣员署理⑥,无疑能实现自己的一部分利益诉求,而对于岑春煊来说,军事归其负责,柯逢时也没有再插手掣肘,但不可否认的是,督、抚都未能在此时达到既有目的。对于朝廷来说,这则是一件有利的事,有人来承担剿匪职责同时又保持了督抚制衡的局面,朝廷便立马接受了这个合荐。而这个建议,无论是督抚主动达成了某种私下协议,或是事权相似下的无奈之举,都是制度设计起了作用,从结果上来说,无疑是终止了督抚之争,维护了君权。


在督抚制度建制之初,制度中制衡的意图就十分明显,这亦是清代督抚制度设计中重要的一环。在同一区域中,总督巡抚同时拥有一些相似的权力,包括军、政、财以及单独奏表权等方面,正是督抚同时执掌这些权力,才造成在意见不同、目的不同或资源争夺的过程中产生冲突。从清初到晚清,督抚互参的具体事件可能不同,但冲突产生的逻辑是相同的,即对相同事务的不同处理,如噶礼和张伯行对科考案的不同处置,李绂和田文镜对下级官员的不同处置方案,柯逢时和岑春煊对相同事权的争取。或者说,制度本身的制衡意图就是督抚之争产生的根本原因,直至晚清也并不例外。


三、 结语


督抚之争的出现涉及帝王、位同封疆的总督和巡抚三方之间的权力冲突关系,因而并不常见,但是其出现必然体现了现有权力结构从某些方面发生了变化,并成为观测这种变化最好的案例。在这个视角下,数次督抚之争帮我们勾勒的其实是一个清代君权“建构—稳定—遭受冲击—维系”和督抚权力“被压制—平衡—试图超越—被平衡”的过程。这个过程中早期起作用的实际是帝王,帝王通过其强烈的个人意志完成了对督抚之争的处理,让君权加强并将其与督抚之间的权力结构完善,但是晚清的权力结构其实是一种相对混乱的状态。晚清的地方重臣、督抚靠着“变局”的时代实践了改革,现代化的迹象在各方面都表现了出来。权力状态也显示出了过渡时期的混乱特征,有中央自上而下的君权辐射、官僚秩序,各地现代权力机构也在晚清改革中诞生,在改革中有建树的督抚成为这些现代权力机构得以产生的直接因素。这些都脱离了传统帝制政治的范畴,更多的话语得到产生和传播,影响了传统权力结构。


我们看到的柯岑之争,就是从官僚体系内部观测晚清权力结构变化最明显的一次事件。督抚争夺所调动的资源规模巨大,包括了大量地方官员、军务、财务的安排。柯逢时和岑春煊从冲突还未开始就都在表达了他们对“合权”的诉求,希望做大地方专权,而在冲突的过程中,他们并没有像前朝督抚一样,极力“自证”,而是三者都处在不断地博弈之中。这样的逻辑显然冲破了原有的“君权主导”的格局,君、督、抚之间的关系产生了明显的变化。而这种变化最为显著的表现就是争斗结果的改变,以往督抚之争的结果往往受帝王意志的影响,总会有输赢的裁夺,类似于零和博弈。而柯逢时和岑春煊的争夺中,不仅规模扩大,而且结果似乎也不受君权掌控。但与此同时,柯逢时和岑春煊依旧遵循着君臣礼仪,他们各自向中央的呈文是他们在争夺中控诉的唯一途径。最终通过“合奏”在争权中各退一步,或许也是无法突破制度设计的妥协。所以督抚之争权力演变的后期,维系君权和平衡督抚的是制度设计。不同于东西周诸侯、汉代地方刺史豪强和唐代藩镇制度,督抚制度在地方上制造了两股互相竞争的力量,这在很大程度了使得督抚都未能突破既有的权力限制。而君、督、抚在力量变动的情况下形成了一种三方牵制的平衡,因而我们得以透过督抚之争的演变,观测到清代权力结构的变化:一方面,自上而下的权力配置是发生了明显的改变,早期起到决定作用的帝王个人意志不再有效,虽然统治集团内部也还有复杂的变量,但君权的“神话”破灭,君权主导的督抚之争已然不复存在,督抚的权力随着时代变化逐渐扩充。另一方面,我们看到,虽然君权在督抚之争中的影响已不再强势,但督抚制度设计中的制衡作用依然有效,即使在中央权力式微的情况下,他们的争夺依然需要时刻向中央呈诉,官僚程序和秩序没有被打破,制度的有效设计在权力变动混乱的时代中维护了帝王的统治,制衡了督抚,帝制下中央统治核心的意志依然是晚清督抚重要的权力来源之一。


岑督柯抚之争是晚清权力冲突与再造的一次具体体现。君、督、抚三方在博弈中不断冲突与调和,表现出晚清权力变化的诡谲之处。晚清的地方事务处理,掺杂了更多的挑战帝制传统、个人或集团意志、权力关系演变的因素,这些造成了国家与社会、中央与地方、制度与权力的关系更加混乱,而晚清随后几年的权力变化也更趋纷繁复杂,并影响后来。近年来孙燕京和李细珠就对晚清的权力格局和权力流向有过数次对话,无论是长期以来更加注重力量对比的“内轻外重”,还是更加关注政治走向的“内外皆轻”,督抚君臣的关系依然是权力结构演变中不可或缺的一环,地方督抚更是晚清权力流向的中心关节,督抚制度的存续也为随后一系列权力演变提供了制度基础。同时各省情形不同,事务的繁复、重要程度不一,或许从更多维度和视角去审视和观察清末政治,我们会得到更加深入细致的认识。正如我们看到的广西的情形,广西会党运动给予的权力结构再造的绝佳机会,加之柯逢时和岑春煊都具有的政治抱负,督、抚势力在广西形成了一种势均力敌的情况,因而才出现了督抚之争。我们透过材料试图窥测的督抚制度和清代君、督、抚的权力关系与变化,亦只是这个时代的变动中有代表性的一部分图景。



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