蒙古、新疆、青海、西藏等少数民族居住地区，在清代被称为藩部。史书记载：“清起东夏，始定内盟。康熙、乾隆两戡准部。自松花、黑龙诸江，迤逦而西，绝大漠，亘金山，疆丁零、鲜卑之域，南尽昆仑、析支、渠搜，三危既宅，至于黑水，皆为藩部。”1清代学者对于藩部地区多有研究，著有《皇朝藩部要略》等书，记述藩部的情况。清朝统治者对于藩部地区也非常重视，“其于诸藩也，容之如天地，养之如父母，照之如日月，威之如雷霆。饥则哺之，寒则衣之，来则怀之，劳则劳之，患则救之。量才而授任，疏之以爵土，分之以人民，教之以字畜，申之以制度……修其教不易其俗，齐其政不易其宜……叛则讨之，循则宥之，降则舍之。”2然而，长时间来，史学界对于清代的理藩制度缺乏系统研究，从而影响了人们对清朝多民族统一国家发展巩固的认识。实际上，清代的理藩制度是满族贵族统治边疆少数民族地区在政治、经济、军事、文化上形成体系的一种表现。本文拟在以往研究的基础上，从设机构、编律例、定措施等方面探讨清代的理藩制度，以及这种制度所起的历史作用。

一、中央设立理藩机构

   理藩机构是清代理藩制度的基础，是这一制度得以推行的组织保障。清代中央的理藩机构，最初称蒙古衙门，《清史稿》一书记载它的设立时间是崇德元年（1636年）。3但是，在《清太宗实录》中，天聪八年（1634年）已经有蒙古衙门及其办事人员的记述。4不过，以崇德元年为界，此前，清政府处理蒙古事务所派遣的人员，史书记述中多没有写明是蒙古衙门的官员参加，此后，蒙古衙门官员几乎参加每一件有关蒙古事务的处理。这对我们认识蒙古衙门的设立有所启示。可能的情况是，天聪年间蒙古衙门设立时，尚属初创阶段，机构本身还不健全，活动也不多，崇德元年以后，随着漠南蒙古十六部四十九贝勒归附清政权，皇太极为加强对蒙古各部的统一管理，蒙古衙门的作用日益明显，处理蒙古事务的活动也越来越多，蒙古衙门机构逐渐完备，于是，崇德元年六月，“以尼堪为蒙古衙门承政。”5当时，蒙古衙门的官员只分两个等级，即承政三四员，其余皆为参政。由于后来蒙古各部落尽来归附，漠北蒙古和漠西蒙古也开始和皇太极政权发生联系，崇德三年（1638年）六月，蒙古衙门更名理藩院，专管外藩事务。七月，更定八衙门官制，理藩院设官改为承政一员，左右参政各一员，副理事官八员，启心郎一员。十一月，铸造了理藩院印信。

理藩院设立后，在其存在的二百多年间，随着清朝整个政权机构的调整，以及管理藩部事务范围的扩大，内容的增多，它本身的机构也不断变化。顺治元年（1644年），承政改为尚书，参政改为侍郎。顺治五年（1648年）二月，增设汉院判、汉知事、汉副使各1员。顺治十六年（1659年）闰三月，理藩院归礼部所属，尚书、左右侍郎均称礼部尚书和礼部左右侍郎，同时保留副理事官8员，堂主事2员，汉院判、汉知事、汉副使各1员。

顺治十八年（1661年）正月，康熙帝即位后，清统治者认为：理藩院专管外藩事务，责任重大，“今作礼部所属，于旧制未合。嗣后不必兼礼部衔，仍称理藩院尚书、侍郎，其印文亦著改正铸给。”1同年八月，理藩院设立录勋、宾客、柔远、理刑四司。九月，因为“理藩院职司外藩王、贝勒、公主等事务及礼仪刑名各项，责任重大，非明朝可比，凡官制体统应与六部相同，理藩院尚书照六部尚书，入议政之列。该衙门向无郎中，今著照六部，设郎中官。”于是，理藩院增设各司郎中11员，员外郎21员，理藩院尚书衔名列于工部之后。2康熙三十八年（1699年）七月，在清政府各机构一次普遍性人员裁撤中，理藩院满洲、蒙古司务各1人，汉院判、知事、副使各1人，各司汉主事共4人尽行裁撤。康熙四十年（1701年），理藩院柔远司划分为柔远前司和后司。

雍正帝即位初年，曾以廉亲王允 异为理藩院尚书，并命裕亲王保泰办理理藩院事务，从此开始了“以王公大学士兼理院事。”3 雍正七年（1730年），理藩院设置了巡按游牧御使，加强对八旗游牧地方的管理。

乾隆年间，理藩院组织机构趋于完善。乾隆二十二年（1757年），理藩院司属机构进行调整，改录勋司为典属司，宾客司为王会司，柔远后司为旗籍司，柔远前司仍为柔远司。清政府平定霍集占兄弟叛乱后，乾隆二十六年（1761年），乾隆帝谕示军机大臣：“理藩院专理蒙古事务，尚可兼办回部。著将理藩院五司内派出一司，专办回部事务。”4于是，理藩院司属机构再行调整，并旗籍、柔远为一司，增设徕远司，专管回部事务。乾隆二十七年（1762年），鉴于原来柔远、旗籍“二司所办事件各有不同，若责成不专，恐办理日久，不免舛错弊溷”，旗籍、柔远仍分为二司。至此，理藩院下属六司机构最后完备。乾隆二十九年（1764年），因旗籍司、典属司“就其职掌，按之司名，究亦未符”，5便再改典属司为旗籍司，其旧旗籍司仍为典属司。这时期理藩院组织机构系统相当庞大，有中枢机构、直属机构、附属机构、派出机构（人员）等部分，其中，和藩部事务有直接关系的主要设置及职掌如下：

中枢机构部分，设尚书满洲1人，左右侍郎满洲各1人，额外侍郎蒙古1人，由蒙古贝勒、贝子中贤能者选任。尚书、侍郎掌“外藩之政令，制其爵禄，定其朝会，正其刑罚”。6 “控驭抚绥，以固邦翰”。7

 直属机构部分，包括旗籍司、王会司、典属司、柔远司、徕远司、理刑司等，每司分设郎中、员外郎、主事等官，以及笔帖式，人数不等，多由满洲和蒙古人充任。旗籍司，办理内蒙古六盟、归化城土默特左右翼、黑龙江打牲、索伦、呼伦贝尔等处官员的升降、袭替、田产、比丁、过继、承嗣、家谱、封赠、致祭、议叙、议处，查核各旗公仓米石，查验军器、煤窑，更换八沟、塔子沟、乌兰哈达、三座塔、神木、宁夏理事官，张家口等六处管理驿站司员笔帖式，以及各盟旗的疆理、封爵、会盟、赈济。王会司，办理内蒙古六盟王公、台吉、公主、格格、额驸等年班、进贡、给俸、燕赉，颁给各盟时宪书。典属司，办理外蒙古四部，新疆蒙古土尔扈特、杜尔伯特部，西藏、青海等处的汗王、台吉、官员升降、袭替、过继、承嗣、家谱、比丁、田产、封赠、赐恤、致祭、议叙、议处、赈济，喇嘛支领衣服银两，达赖、班禅进丹克书，在京喇嘛考列等第，札付度牒，奏请寺庙名号和各寺庙工程，库伦、恰克图、西藏、西宁、科布多、乌里雅苏台等处驻扎司员、笔帖式任满更换。柔远司，办理外蒙古、新疆蒙古各部汗王台吉以及胡图克图喇嘛的年班、进贡、给俸、燕赉，各寺庙喇嘛钱粮，颁给外蒙古各部时宪书。徕远司，办理住京回部王公台吉家谱，哈密、土鲁番回部王公台吉俸禄，回疆各城赋役、官税，霍罕伯克、回疆各城伯克以及四川土司土舍头人朝觐、进贡，哈萨克赴热河朝觐进贡，颁给回疆各城时宪书。理刑司，办理蒙古各部及回部刑罚，包括寺庙喇嘛及太仆寺牧丁逃逸诸事。

附属机构部分：唐古特学，掌翻译唐古特文字，设司业、助教、笔帖式。内馆和外馆，是蒙古各部王公来京时的住所，各设监督负责安全保卫。托忒学，负责翻译托忒文字，由唐古特学司业、助教兼管，并额设兼教官。蒙古官学，培养学习蒙文的学生，设学务司员、监教笔帖式、笔帖式。喇嘛印务处，办理京师地区喇嘛事务，设掌印札萨克大喇嘛、看守印务德木齐等。则例馆，专门编纂理藩院则例，设纂修官、校对官、翻译官、誊写官。木兰围场，是藩部地区少数民族上层人士参加围班时狩猎的场所，设总管、左右翼长、章京、骁骑校等。

派出机构（人员）部分：神木理事司员1人，管理鄂尔多斯六旗蒙古、汉民交涉事件。宁夏理事司员1人，管理鄂尔多斯贝勒1旗、阿拉善王1旗蒙古、汉民交涉事件。八沟理事官1人，管理喀喇沁王1旗、喀喇沁公1旗蒙古、汉民交涉事件，兼管税务。塔子沟理事官1人，管理喀喇沁札萨克塔布囊1旗、敖汉王1旗蒙古、汉民交涉事件，兼管税务。乌兰哈达理事官1人，管理巴林王1旗、巴林贝子1旗、翁牛特王1旗、翁牛特贝子1旗、克什克腾札萨克台吉1旗、阿噜科尔沁贝勒1旗蒙古、汉民交涉事件，兼管税务。三座塔理事官1人，管理喀尔喀贝勒1旗、奈曼王1旗、土默特贝勒1旗、土默特贝子1旗、西埒图库伦喇嘛1旗的蒙古、汉民交涉事件，兼管税务。张家口管站司员、笔帖式各1人，管理张家口驿道19站。杀虎口管站司员、笔帖式各1人，管理杀虎口驿道12站。喜峰口管站司员、笔帖式各1人，管理喜峰口驿道18站。古北口管站司员、笔帖式各1人，管理古北口驿道16站。独石口管站司员、笔帖式各1人，管理独石口驿道7站。赛尔乌苏管站司员、笔帖式各1人，管理赛尔乌苏驿道各站。此外，恰克图、库伦管理买卖事务司员各1人，库伦管理印房事务司员1人，笔帖式2人，西藏随印司员、笔帖式各1人，西宁随印司员1人，笔帖式3人，科布多、乌里雅苏台兵差司员各1人，四川总督衙门、陕甘总督衙门蒙古笔帖式各1人，分别负责有关事务。

乾隆朝以后，在相当长的时间里，理藩院组织机构没有发生太大的变化，只是嘉庆七年（1802年），木兰围场隶热河都统。除此之外，一些机构的人员设置有所增减。

光绪三十二年（1906年）七月，清政府在实行新政过程中，进行官制改革，理藩院机构发生了比较大的变化。鉴于“蒙、藏、青海，固圉防边，其行政事宜实与各部并重，故易理藩院为理藩部。”1更名以后，理藩部的内部机构也发生了较大变化，其中，和藩部地区有直接关系的是：裁撤内外馆监督。这是因为，年班来京的蒙古王公，或自有府第，或租赁民房，早已不在内外馆居住了，内外馆监督“无从稽查，无可弹压，几同虚设”2，因而裁撤。合并满档房等机构成立领办处，设调查、编纂两局附入该处。领办处是全部公务总汇集的地方，设领办、帮办、稽核文移、总看奏折、委署主事、正副缮写等员，分别以郎中、员外郎、主事、笔帖式充任，主要筹办藩部地区各项新政。调查、编纂两局，设正副管股、翻译官、监管官、兼行官等员，分别以郎中、员外郎、主事、笔帖式充任，负责调查、编纂藩部地区的情况。旗籍等六司虽然因“名称久播蒙藩”3，仍存旧名，但是人员设置也有了变化，均设掌印、帮印、主稿、委署主事、正副缮写等员，分别以郎中、员外郎、主事、笔帖式充任。宣统元年十二月（1910年1月），调查、编纂两局改为调查、编纂两科，合为宪政筹备处，筹备藩部地区宪政事宜。宪政筹备处内附设藩务研究所，所有掌印、帮印各员均入所研究，筹商藩部地区宪政诸事。1宣统三年（1911年）四月，清政府内阁官制改组，成立新内阁，理藩部和其他部一样，尚书改称大臣，侍郎改称副大臣。

二、地方置将军、都统、大臣

   清代在藩部地区设置的将军、都统、大臣，一般都统率军队，负责某一藩部地区社会秩序的稳定，人们称之为军府。他们既是理藩制度的重要组成部分，也是理藩制度在不同的藩部地区得以实行的组织和军事方面的保障。

   清代藩部地区的军府建置，在内蒙古地区有绥远城将军、呼伦贝尔副都统、察哈尔都统、热河都统，在外蒙古地区有定边左副将军（也称乌里雅苏台将军）、科布多参赞大臣、阿尔泰办事大臣、库伦办事大臣，在新疆有伊犁将军、塔尔巴哈台参赞大臣、乌鲁木齐都统、喀什噶尔参赞大臣等，在青海有西宁办事大臣，在西藏有西藏办事大臣。

   绥远城将军设置于乾隆二年（1737年），统率满洲、蒙古、汉军士兵3，900名，管辖归化城土默特二旗，以及军事上统驭乌兰察布和伊克昭两盟。呼伦贝尔副都统是在乾隆八年（1743年）由统领改设的，统率士兵2，500名，管辖呼伦贝尔地区索伦、陈巴尔虎、新巴尔虎、厄鲁特等各旗的兵马。察哈尔都统设于乾隆二十六年（1761年），驻张家口，统率察哈尔八旗所属官兵，阿尔泰军台，锡林郭勒盟的军务，以及察哈尔地区的四牧群。热河都统的前身是热河总管，设于雍正二年（1724年），乾隆三年（1738年）裁总管，改设副都统，嘉庆十五年（1810年）副都统升改为都统。热河都统统率热河各处驻防官兵2，000名，管辖卓索图盟和昭乌达盟两盟军务，热河所属各驿站，以及八沟、塔子沟、三座塔、乌兰哈达理事司员等。

   定边左副将军又名乌里雅苏台将军，雍正十一年（1733年）初设，当时还属于差遣性质。乾隆三十二年（1767年），清政府在乌里雅苏台筑城，作为定边左副将军衙署的所在地，定边左副将军军府正式形成。定边左副将军统率士兵2，600余名，管辖漠北蒙古四部的兵马，监督各盟旗札萨克王公是否遵守清政府的法令，并管理唐努乌梁海部落一应事务。科布多参赞大臣在乾隆三十二年（1767年）成为军府建置，统率守城马步兵、卡伦士兵、种地蒙古兵、牧场兵以及向导兵等总计2，000余名，管辖赛音济雅哈图盟各部兵马，以及扎哈沁1旗又1佐领，明阿特1旗，阿尔泰及阿尔泰诺尔乌梁海9旗的兵马。阿尔泰办事大臣设于光绪三十年（1904年）四月，“驻扎阿尔泰山，管理该处蒙哈事务。”2后来，又节制所有旧土尔扈特蒙满官兵，管理科布多所属迤西附近阿尔泰山乌梁海七旗，新土尔扈特二旗，霍硕特一旗，共计三部落十旗，以及昌吉斯台等西八卡伦，布伦托海屯田。3库伦办事大臣有蒙古大臣和满洲大臣之别，其中，库伦满洲大臣作为清政府在漠北蒙古的军府建置之一，设于乾隆、嘉庆之际，最迟在嘉庆朝开始已经形成定制。库伦办事大臣的职掌，就藩部事务来说，主要是管辖土谢图汗部、车臣汗部两部兵马，监督两部各旗审理案件，以及哲布尊丹巴所属。

伊犁将军设于乾隆二十七年（1762年），驻惠远城。统率天山南北全新疆地区约1万多名驻防官兵，并管辖乌讷恩苏珠克图等盟旗的兵马。在伊犁将军以下，新疆北路塔尔巴哈台设参赞大臣，统率官兵2，000余名，负责巡查东西路卡伦，以及管理地方游牧。在乌鲁木齐设都统，驻巩宁城，管理乌鲁木齐、巴里坤、古城、吐鲁番、库尔喀喇乌苏等处满汉官兵事务。清政府在乌鲁木齐设官兵3，460名，巴里坤1，100名，古城1，140名，吐鲁番600名，库尔咯喇乌苏720名。1在南疆地区，乾隆二十四年（1759年），喀什噶尔设参赞大臣、帮办大臣各1人，管理喀什噶尔、英吉沙尔、叶尔羌、和阗、阿克苏、乌什、库车、喀喇沙尔等八城事务，每城又各设领队大臣1人，总兵、副都统等员，统率满汉官兵，负责巡查卡伦等事。光绪十年（1884年）新疆建省后，参赞大臣、帮办大臣、领队大臣等裁撤，俱改直隶厅、州。

西宁办事大臣设于雍正三年（1725年），是在清政府平定罗卜藏丹津叛乱之后。西宁办事大臣的主要职掌是，统率征调青海蒙古和硕特、辉特、喀尔喀等各部兵马，并负责审理各部蒙古的诉讼案件，以及管理青海地区的藏民。

西藏办事大臣设于雍正五年（1727年），是西藏地方和清朝中央政府关系日益密切的产物，也是清政府在西藏施政进一步完善的结果。根据乾隆五十八年（1793年）颁布的著名的《钦定藏内善后章程二十九条》可知，西藏办事大臣的职掌是：督办藏内事务，与达赖喇嘛、班禅额尔德尼平等，共同协商处理政事；负责达赖、班禅以及各地黄教胡图克图灵童转世的金瓶掣签；督管西藏边界贸易以及各种外事活动；管理财政；管理西藏地区军事防御；负责西藏地方的司法。乾隆朝末年，西藏成立3，000名正规军队，前后藏各驻1，000名，江孜、定日各驻500名。兵员由各主要地区征调，每500名兵员委一代本管理。代本等军官由驻藏大臣和达赖喇嘛选年轻有为者充任，并发给执照。西藏兵员由驻藏大臣通过西藏地方政府分春秋两季发给粮饷。西藏地方军队要经常操演，驻藏大臣每年分春秋两季出巡前后藏各地和检阅军队。这里应当说明的是，道光二十年（1840年）以后，由于驻藏大臣琦善上奏《酌拟裁禁商上积弊章程》等，对驻藏大臣的职权、地位和地方官员应遵守的章程，重新申定并做了部分改动，并获清政府批准，驻藏大臣的职权有所削弱，逐渐失去了对于达赖喇嘛和班禅额尔德尼两处商上收支的审核权，对边界的巡查权，以及校阅营伍、操练藏兵的权力。

理藩院和藩部地区将军、都统、大臣的关系是什么呢？一般说来，藩部地区的将军、都统、大臣向清朝中央政府奏报情况时，同时要把有关情况上报理藩院，有的则是直接把情况上报理藩院，再由理藩院转奏清朝皇帝。所以出现这种情况，因为理藩院是管理藩部地区的中央机构，各地将军、都统、大臣在通过军事力量统驭地方时，当然不能越过理藩院。不仅如此，在藩部地区将军、都统、大臣衙署的建置中，有的就设有理藩院派出机构。热河都统衙门，就设随同办理理藩院司员、笔帖式，办理所属事务。乌里雅苏台将军衙署内，也设有理藩院司官、笔帖式、候补笔帖式、委署笔帖式等员，专管蒙古事件。在科布多参赞大臣、西藏办事大臣衙署内，也都设有理藩院司员，办理相关事务。清朝通过理藩院和藩部地区将军、都统、大臣组织上以及奏事方面的联系，加强了对藩部地区的统治。

三、编纂则例和律例

    清代编纂有《理藩院则例》、《回疆则例》，以及《蒙古律例》、《西宁青海番夷成例》等，它们是清代理藩制度的重要组成部分，同时也是理藩院管理藩部地区的办事准则，清朝统治藩部地区的法律依据，因而也是清代理藩制度得以实行的法律保障。

就目前所知，汉文《理藩院则例》有两种不同形式的本子，一是乾隆朝内府抄本，一是嘉庆二十二年（1817年）、道光六年（1826年）、光绪十七年（1891年）等刊本。乾隆朝内府抄本《理藩院则例》不分卷，成书于乾隆二十一年（1756年），是就当时理藩院所辖录勋司、宾客司、柔远左司（康熙、雍正时称前司）、柔远右司（康熙、雍正时称后司）、理刑司等五个司属机构的职掌，以时间先后为序记述的，记事起于清初，止于乾隆二十年（1755年），属于稿案本。1该本以司属机构划分来记述具体的内容，记载每个司的职掌时，每一目的内容从清初直到乾隆二十年，由具体事例串连下来，其间因革变化一目了然，使人们掌握其发展的轨迹。嘉庆、道光、光绪朝刊本《理藩院则例》与此不同，不按司属机构的职掌区分内容，而是分卷，除“通例”、“原奏”、“官衔”等外，把理藩院六个司属机构的职掌完全打乱，在正文中分64卷，一目一卷或一目多卷，每一目记述一个问题，只有具体规定，没有事例演变。上述两种形式和内容均不相同的《理藩院则例》，有经纬之分，纵横之别，比较起来，所记事情多有不同。首先，有的抄本《则例》有的内容，刊本《则例》没有，比如准噶尔和中原地区的互市，抄本《则例》中对互市时间、地点以及清政府采取的相应措施，记述的十分清楚，而几种刊本《则例》对此却均无记载。又如内廷教养，这是清政府抚绥蒙古王公子弟的一项重要措施，也是清代满洲贵族和蒙古王公政治上联盟的重要内容，对研究清代的民族统治政策和民族关系史均有一定意义。抄本《则例》在“宾客清吏司”和“柔远清吏右司”的职掌中，对内廷教养形成的原因、时间，具体执行情况，以及所要达到的目的，有专条记述，而各种刊本《则例》对此都没有记载。其次，有些内容抄本《则例》详实具体，刊本《则例》过于简单，甚至一些重要内容有所删除。比如，清代蒙古各部各旗都有一定的疆理，即在清政府规定的区域内游牧，彼此不得逾越界限。这是清朝封禁政策的体现，也是清政府为稳定蒙古地区社会秩序采取的重要措施。抄本《则例》和刊本《则例》虽然对此都有记载，但是两者间区别很大。抄本《则例》记述了各旗的驻扎地，而刊本《则例》则删除了这些记述。

当然，也有许多内容是刊本《则例》有而抄本《则例》没有的。众所周知，刊本《则例》最早编于嘉庆十六年（1811年），嘉庆二十二年（1817年）刊行，后来道光朝和光绪朝都有续修。这时期，经过康雍乾三朝的经营，藩部地区已经比较稳定，各种措施逐渐完备，因而刊本《则例》对此反映就比较全面。比如，在刊本《则例》中，有“西藏通制”两卷，对驻藏大臣的职掌，驻藏大臣和达赖喇嘛、班禅额尔德尼的关系，以及清政府对西藏的治理，都有详细的记述。这是清政府在乾隆朝末年总结治理西藏经验教训的产物。抄本《则例》则缺乏这方面的内容。此外，刊本《则例》比抄本《则例》更规范化和条理化，也是很明显的。

《理藩院则例》作为理藩院机构的办事准则，清政府统治藩部地区的法规汇编，涉及到政治、经济、军事、文化、交通、刑法等各方面，内容非常丰富。就总的方面来看，它首先确保的是清朝封建统治在藩部地区的稳定性，为此规定了设官、职守、奖惩、军政、会盟、边禁、人命、偷窃、发冢、犯奸、罚罪、捕亡等项，鲜明地体现了《理藩院则例》的阶级实质，实际上是维护清朝封建国家的利益，维护藩部地区少数民族上层王公的利益。其次，清政府给予藩部地区少数民族上层人士以种种特权，在品秩、袭职、擢授、俸禄、廪饩、朝觐、宴赉、仪制等方面都做了明确规定，这就不仅保证了藩部地区少数民族上层人士的特权地位，而且使这种特权延及后世。再次，对喇嘛事务有明确规定，反映了清朝统治者利用藏传佛教怀柔蒙藏民族上层，统治蒙藏地区劳动人民的阶级实质。最后，明确规定西藏设驻扎大臣，总办全藏事务，与达赖喇嘛、班禅额尔德尼平行，噶布伦以下番目及管事喇嘛，分系属员，无论大小事务，俱禀明驻藏大臣核办。2 这反映了清政府对西藏的主权，西藏是中国领土不可分割的一部分的历史事实。

这里应当说明，无论是抄本《理藩院则例》，还是刊本《理藩院则例》，产生的时间都已经到了乾、嘉年间，此前，理藩院依据什么治理藩部地区呢？这就不能不提到《大清会典》。《大清会典》是清代典章制度的总汇集，当然也包括了理藩制度。从康熙朝起，历经雍正、乾隆、嘉庆、光绪朝，先后五修。在康熙朝和雍正朝《大清会典》中，都有理藩院的内容，这些应当是理藩院治理藩部地区的法律依据。此外，我们知道，理藩院最初有满洲、蒙古、汉字旧例209条，多系远年成例及“军政”“会盟”等款，乾隆五十四年（1789年）曾经校定。1 这209条旧例，也是《理藩院则例》产生前理藩院的治事准则。

《回疆则例》是理藩院管理回部（新疆天山以南维吾尔族居住地区）的法规，嘉庆十七年（1812年）理藩院设官开始编纂，嘉庆十九年（1814年）成书。道光年间曾经续纂，补充进了新的内容。如前所述，清朝统一新疆回部地区后，乾隆二十六年（1761年），理藩院遵照乾隆帝谕旨，设立徕远司办理回部事务。在乾隆朝《大清会典》中，徕远司管理回部事务的内容包括：疆理、部长、户口、权量、田赋、杂赋、土贡、驻扎、兵防、俸币、移驻、外藩朝贡等项。其中，有许多和管理蒙古的方式相同，比如，在“部长”项中，就规定“回部之久经内属者，一如蒙古之制，设扎萨克以理旗务。”在“俸币”项中，也规定“凡回部王、贝勒俸币，与蒙古之制同。”2在《回疆则例》未制定前，乾隆朝《大清会典》徕远司的职掌，就是理藩院治理回部地区的法规。嘉庆年间，清政府决定纂修《理藩院则例》的同时，也决定纂修《回疆则例》，作为理藩院治理回部地区的法律依据。清政府为什么在《理藩院则例》之外，还要编一个《回疆则例》，而不是把有关回部的内容合并到《理藩院则例》中去呢？从《回疆则例》的“原修回疆则例原奏”中可以了解到，主要的原因是，理藩院“承办回疆事件内，所有钦奉谕旨及臣工条奏，积案繁多，未便纂入蒙古则例，以致条款混淆，应请另行编纂成帙，以便颁发遵行。”

《回疆则例》的体例和刊本《理藩院则例》的体例相同，分8卷，分别记述回疆各城伯克设官，伯克的职掌、谱系、拣补，回部王公的俸银俸缎、恤赏，伯克进贡、朝觐，伯克赏项，回疆铸钱，各项禁令等。它是清政府统治回部地区的根本大法。

《蒙古律例》是理藩院治理蒙古刑事的法规。早在崇德八年（1643年），清政权还在关外的时候，就曾颁发《蒙古律书》，表明清政府制定的蒙古族刑法在皇太极时期已经形成。后来，清政府多次完善蒙古族刑法。乾隆六年（1741年），经朝廷大臣讨论，新修订的《蒙古律例》告竣。3乾隆三十一年（1766年），新刊《蒙古律例》颁行。此后，嘉庆朝亦有编纂。目前见到的汉文本《蒙古律例》有两种，一是乾隆三十一年殿刻本，二是嘉庆年间刊本。两种版本均为12卷，但每卷中具体条目有的则有差别。乾隆朝本189条，嘉庆朝本209条。对照这两种不同版本的《蒙古律例》，我们可以看出，嘉庆朝和乾隆朝相比，一是清政府对蒙古王公的恩宠政策并没有改变，这从嘉庆年间《蒙古律例》卷1增加的7条中，允许顺治朝以前蒙古王公台吉子嗣以原品世袭罔替，阵亡的蒙古官员袭完世职后赏给恩骑尉世袭罔替，蒙古王公台吉职衔准其以养子承袭等内容可以看出。二是清政府对蒙古地区的封禁政策有所调整，这从嘉庆年间刊本《蒙古律例》卷2中，删去了原乾隆朝殿刻本中“内地民人不许娶蒙古妇女为妻”1条可以看出。三是清政府制订的蒙古族刑法已在整个蒙古地区贯彻执行，嘉庆年间刊本《蒙古律例》卷6记载：“凡新降土尔扈特、杜尔伯特、厄鲁特、和硕特、辉特、乌梁海等蒙古，偷窃马牛驼只数至十匹者，不分首从，均拟绞监候……”，反映的正是这一情况。

《蒙古律例》是清代藩部地区蒙古刑法的总汇集，包括官衔、户口差徭、朝贡、会盟行军、边境卡哨、盗贼、人命、首告、捕亡、杂犯、喇嘛、断狱等项。犯罪的类别多数是危害了清政府的封建统治秩序，在这种情况下，即使是蒙古族封建王公贵族，也要受到一定程度的惩罚，当然，比较而言，比对一般平民的处理要轻得多。《蒙古律例》中规定，违反宗教教规的也要受到惩罚，这里主要指的是喇嘛，反映了清政府不允许任何人对藏传佛教这一基本国策的破坏。《蒙古律例》中还规定，蒙古王公杀害属下家奴，仅受“罚牲”处分，但“家奴杀其主”，则要“凌迟处死”。蒙古王公“奸平人之妻”，仅罚牲畜给奸妇之夫，而“平人奸福晋”，却要“凌迟”。1这些反映了《蒙古律例》除了维护清朝封建国家的利益外，也维护蒙古王公的利益，鲜明地体现了它的阶级性。

《西宁青海番夷成例》（以下简称《番例》）是清朝理藩院治理西宁青海地区藏民刑事的法规。雍正十一年（1733年）成书，总计68条。这是理藩院会同西宁办事大臣从《蒙古律例》中摘选藏（番）民易犯条款并结合青海藏民实际情况编纂成的。从“派定出兵不去”、“敌人犯界不齐集绞杀”、“部落人逃走”等条款来看，和《蒙古律例》一样，《番例》维护的首先也是清朝封建国家的利益。而“越界驻牧”、“越界头目罚服”、“隐匿盗贼”、“偷盗四项牲畜”等条款，则反映出《番律》特别注意维护地方封建统治秩序的稳定。此外，还有“奸人妇女”、“打伤奴仆”、“家奴弑主”等条款，表现出《番律》维护的还有藏族中大小头目（即千户、百户、百长等）的利益，有着鲜明的阶级倾向。

四、有关抚绥藩部少数民族上层的措施

清代制定了许多抚绥藩部少数民族上层的具体措施，比如年班、围班，和蒙古王公通婚，爵职世袭，给俸银俸缎，享受各种特权等。它们是清代理藩制度的重要组成部分，也是理藩制度得以实行的物质和精神上的保障。

年班和围班亦称朝觐，它是理藩院职掌的重要内容。所谓年班，即清政府规定的藩部地区少数民族上层人士每逢年节轮流来京，朝见皇帝，瞻仰圣颜。年班期间，藩部地区的各民族首领要参加清政府举行的各种活动，并在京师进行经济交流。依据地区和民族、人员成分的不同，年班可分内扎萨克年班、外扎萨克年班、伯克年班、番子年班、喇嘛年班等不同形式。按年轮流，又可分一年一班，二年一班，直至三年、四年、五年、六年甚至十年一班。十年一班，也就是10年才能轮流1次。内扎萨克年班，即内蒙古地区蒙古族王公的年班。外扎萨克年班，即外蒙古地区以及新疆、青海等地蒙古族王公的年班。伯克年班，即新疆回部维吾尔族头领的年班。番子年班，即青海等地藏族首领的年班。喇嘛年班，即蒙藏地区藏传佛教喇嘛的年班。年班来京的蒙古王公，分别住在内馆和外馆，维吾尔族首领则住在哈密馆。藏族首领、喇嘛人士等也均有自己的住处。届时清政府派理藩院、光禄寺、户、礼、兵部官员和笔帖式前往照料，按规定发给相应物品。此外，清政府还加强保护措施，派人到各驻地进行巡查。

年班来京的各少数民族上层人士，都要给清朝皇帝带来贡品，贡品多是各民族地区的特产，或是各民族生产生活中有代表性的物品，比如蒙古族王公贡驼马、雕翎等，维吾尔族首领贡葡萄干、瓜干等。清政府对于各少数民族首领的进贡，都给予必要的回赏。回赏的物品根据少数民族首领的品级在质量上有所区别，一般是玲珑鞍辔、银茶筒、银盆、绸缎、茶等物。清政府还向年班来京的各少数民族上层人士提供路程和食宿费用，名为廪饩。廪饩多寡，依爵位高低、情况不同而有所区别，每日给银4两2钱至1两1钱1分不等，米均为1升5合。2 除廪饩外，还有燕赍，即清朝皇帝设宴招待各少数民族首领。除太和殿设宴外，还在除夕设宴于保和殿，元宵节设宴于正大光明殿，其间并在中正殿、紫光阁、山高水长加宴数次，宴礼极为隆重。对年班御宴情况，礼亲王昭涟曾写道：“国家威德远被，大漠南北诸藩部无不尽隶版图。每年终，诸藩王贝勒更番入朝，以尽执瑞之礼。上于除夕日宴于保和殿，一二品武臣咸侍坐。新岁后三日宴于紫光阁，上元日宴于正大光明殿，一品文武大臣皆入座，典甚巨也。”1除赐宴外，清朝皇帝还赏给年班来京的各少数民族上层人士衣帽、撒袋、腰刀、缎匹等，从康熙末年起，这些赏赐折合成银两，自430两至53两不等。2乾隆四十一年（1776年），乾隆帝在西苑接见年班来京的藩部少数民族首领时，曾写下这样一首诗：“步辇西华西苑巡，匪游图觐远徕臣。夹衢左右纷迎接，露冕笑言普拊循。回部更番久依例，内旗扎萨旧称宾。土尔扈入朝如雁，哈萨克流仰集鳞。来享来王来贺节，土司土舍土头人。抚兹武偃文修世，益切盈持泰保寅。”3它反映了清朝最高统治者对年班的重视。

围班即木兰行围，是年班的补充形式。在天气酷热、京城痘疹流行时，已出痘的藩部地区少数民族上层人士可以来京朝觐，未出痘的则禁止来京。在这种情况下，康熙二十年（1681年）木兰围场设置后，藩部地区的少数民族首领不能来京城的，就可以去木兰随围。木兰围场在承德北四百里蒙古各部落之中。满语谓哨鹿曰木兰，围场为哨鹿所在，故此得名。围班的班次与年班相对应，也有一、二直至十班的区别。围班的内容，主要是赐宴避暑山庄和木兰行围狩猎。在木兰行围前，清朝皇帝一般驻跸避暑山庄，在万树园、大政殿、澹泊敬诚殿筵宴藩部地区少数民族上层人士。此外，也举行一些其他活动，有取材于西游记、封神传等小说中的唱戏，也有跳驼、布库等游戏。跳驼，即选人从八尺高的驼背上越过，落地时人仍直立不倒。布库即相扑，二人徒手相博，专赌脚力，胜败以倒地为定。

木兰行围狩猎有哨鹿和围猎之分。哨鹿时，有侍卫及诸备差人相随，分三队各隔几里停留，最后跟随皇帝的，只有侍从和护卫十余骑。他们头戴制作的鹿角，吹着木制的长哨，模仿雄鹿求偶声音。“渐闻清角声扬，远林吆吆，低昂应和，倏听枪声一发”，“命中获鹿矣”。4围猎则规模浩大，“射飞逐走，左右是宜”，“雷动奔至，星流霆击”，5宛如一场大规模的军事演习。

木兰行围结束时，清朝皇帝到张三营行宫，和满洲大臣、藩部地区少数民族首领们聚集一堂，由内蒙古卓索图盟、昭乌达盟二盟长按例进宴。宴会期间，除表演音乐舞蹈节目外，清朝皇帝对于参加围班的藩部各民族首领们，根据爵位职级的不同，分别给以优厚赏赐，包括银两以及绸缎等衣物，弓矢等武器。

和蒙古王公通婚在清代抚绥藩部措施中占有重要地位。它包含两方面的内容：一是清朝统治者从蒙古王公家族中选择后妃，二是清朝统治者把公主“下嫁”给蒙古王公，从蒙古王公中选择“额驸”。6 满洲贵族和蒙古王公通婚，在努尔哈赤和皇太极时期就已经进行了，清朝入关以后，满蒙联姻不但继续，而且逐渐制度化。从顺治朝到康熙朝中叶，内蒙古科尔沁部是满蒙联姻的重点。从康熙朝中叶到乾隆朝中后期，满蒙联姻由内蒙古发展到外蒙古和青海蒙古，并且呈现出高潮，有关规制也更加详尽。从乾隆朝中后期到清末，满蒙联姻有所减弱，从部族和地域上讲，也有所缩小，并且规定选择蒙古额驸，只局限于内蒙古七部十三旗。7

乾隆皇帝出巡经过内蒙古科尔沁境内时，曾经赋诗：“塞牧虽称远，姻盟向最亲”。据理藩院则例载，科尔沁部旗下公主子孙台吉、姻亲台吉共2千人。巴林旗下公主子孙台吉共170人，敖汉王旗下公主子孙台吉共600人。1这些一定程度上反映了清代满蒙联姻时间久、层次多、规模大的情况。

清朝统治者封藩部少数民族上层首领以各种爵位，有亲王、郡王、贝勒、贝子、镇国公、辅国公，此外还有台吉、塔布囊，又分四等。外蒙古在亲王以上，还有汗位。在一般情况下，封爵可以世袭罔替，延及后世。不同爵位的藩部王公享受不同等级俸银俸缎的待遇，最高的每年俸银2，500两，俸缎40匹，以下或俸银2，000两，俸缎25匹，或俸银1，200两、800两，俸缎20匹、15匹，最少的台吉、塔布囊也有俸银100两，俸缎4匹。2除享受俸禄外，清政府允许藩部少数民族王公贵族向所属征收赋税，在蒙古族居住地区，主要是按比例征收羊、马、牛车、米、毡、奶子酒等。在回部地区，则分别酌给燕齐人户。有爵位的藩部王公贵族，还享受随丁待遇，从汗、亲王，到台吉、塔布囊，分别有壮丁60名到4名以供役使。藩部王公贵族死后，依爵位等级，派有10户到4户不等的守墓者。

在服饰、仪礼方面，藩部王公贵族也享有特权。清政府规定，藩部王以下服色，全部按照宗室王以下例，用宝石顶带。仪卫上，亲王用绡金红伞两把，纛两杆，旗枪十支。郡王用绡金红伞一把，纛一杆，旗枪八支。贝勒红伞一把，纛一杆，旗枪六支。贝子、镇国公、辅国公红伞一把，旗枪六支。王公府属官员的数额，也和内地的相同，设长史、司仪长、护卫。此外，亲王设四品、五品典仪各一人，郡王设五品、六品典仪各一人，贝勒、贝子各设五品、六品典仪一人，公设七品典仪一人。顶带坐褥以及补授办法，都与内地王公相同。3

五、清代理藩制度的历史作用

清代的理藩制度是清朝多民族统一国家形成发展过程中的产物，同时，这一制度在完备过程中，又促进了清朝多民族统一国家的发展和巩固。这是一个问题的两个方面。这里，我们有必要对清朝统治者经营藩部地区的历史进程，以及他们对藩部重要性的认识，或者说他们对内地和边疆关系的认识，做一简要的回顾和分析。

众所周知，满族贵族首先是在东北建立起地方政权，然后才在农民军推翻明朝的基础上，通过打败农民军而入主中原的。他们在入主中原的过程中，对藩部地区的重要性早已有清醒的认识，因而还在努尔哈赤时期，就开始经营蒙古，并使内蒙古科尔沁等四部归附后金。皇太极对蒙古非常重视，他曾说：“取燕京如伐大树，须先从两旁斫削，则大树自仆”。4这是他入主中原首先要取得藩部地区战略思想的生动体现。正是在这种认识下，他设立了蒙古衙门，后来又更名理藩院，专门处理藩部事务。不仅如此，皇太极还派人前往西藏，延请达赖喇嘛。他在给达赖喇嘛的信中强调：“朕不忍古来经典泯灭不传，故特遣使，延致高僧，宣扬佛教，利益众生。”5企图通过藏传佛教加强和西藏的联系。

入主中原后，清朝统治者为了巩固对内地的统治，更加重视藩部地区。顺治帝一方面对蒙古各部王公表示：“朕世世为天子，尔等亦世世为王，享富贵于无穷，垂芳名于不朽”，6另一方面，继续派人前往西藏，敕令五世达赖喇嘛来京。顺治十年（1653年）四月，达赖喇嘛离京返藏，顺治帝赍送金册金印，册印上用汉、满、蒙、藏四种文字刻写清政府对五世达赖喇嘛的封号：“西天大善自在佛所领天下释教普通瓦赤喇怛喇达赖喇嘛”，同时亦封当时掌握西藏政权的和硕特蒙古顾实汗为“遵行文义敏慧顾实汗”。1这样，清政府通过优礼五世达赖喇嘛，不仅加强了西藏和中央政权的关系，同时，也使信奉藏传佛教的漠北（外）蒙古各部恢复向清政府进“九白之贡”，从而使清政府和漠北蒙古的关系进入了新阶段。

康熙帝即位后，清政府和藩部地区的关系有了新的进展。康熙二十七年（1688年）春，漠西准噶尔蒙古噶尔丹发动内乱，对漠北蒙古各部大动干戈，漠北蒙古各部纷纷逃往漠南，北疆不靖，康熙皇帝不得不三次亲征，解决噶尔丹问题。康熙三十年（1691年），清政府通过多伦会盟，正式统一漠北蒙古。康熙三十五年（1696年），噶尔丹内乱最后平息，漠北蒙古回归旧牧。噶尔丹之后，准噶尔蒙古策妄阿拉布坦又搞分裂割据，派兵袭扰哈密，造成西北边疆局势不稳。康熙朝后期，西藏形势也出现动荡，先是顾实汗的后裔拉藏汗杀了达赖五世任命的第巴·桑结嘉措，和西藏僧俗上层矛盾激化。不久，策妄阿拉布坦又派兵攻入拉萨，杀了拉藏汗。在这种情况下，康熙帝一方面加强西北边防，另一方面，康熙四十八年（1709年），派理藩院侍郎赫寿前往西藏，协助拉藏汗处理政务；康熙五十九年（1720年），又派大军入藏，驱逐准噶尔军，改组了西藏地方政府。

雍正元年（1723年）夏，青海和硕特蒙古罗卜藏丹津发动叛乱，清政府调遣兵力，积极平叛。局势稳定后，清政府将青海蒙古编旗设佐，又在居住青海地区的藏族人民中设头领，把他们改隶道、厅、卫、所。雍正三年（1725年），改西宁卫为西宁府，设西宁办事大臣，加强了对青海地区的治理。考虑到准噶尔蒙古问题还没有解决，雍正帝采取筑城、驻军的形式，加强西北边防。此外，雍正初年，西藏地方执政的贵族之间爆发了争权夺利的变乱，西藏形势又出现险情。雍正五年（1727年），雍正帝派内阁学士僧格、副都统马拉，“往达赖喇嘛处”，以掌握西藏局势。变乱平定后，僧格、马拉就以驻藏大臣的名义，“总理西藏事务”。2后来，清政府又封平定变乱有功的颇罗鼐为贝子、贝勒、郡王，办理西藏地方性政务。清政府设立驻藏大臣，加强了对西藏的直接管辖。

乾隆帝即位后，准噶尔蒙古首领几经更换，达瓦齐掌握政权，内乱不止。准噶尔许多封建领主及其部众开始东迁，投归清政府。于是，乾隆帝不失时机，果断做出出兵准噶尔的决定，以完成祖、父两代的未竟之业。在相继平定达瓦齐、阿睦尔撒纳割据叛乱势力之后，清政府又平定了回部大小和卓的叛乱，最终统一了新疆。乾隆二十七年（1762年），清政府设伊犁将军，总统新疆南北两路，对新疆进行有效的管理。乾隆年间，清政府对西藏的施政也有所变化。最初，驻藏大臣是两员，乾隆元年（1736年）裁去一员。乾隆十二年（1747年），管理西藏地方政务的颇罗鼐病死，其子珠尔墨特那木扎勒袭封郡王，处理西藏地方政务。鉴于珠尔墨特那木扎勒纵恣逞威，多行不义，西藏上层僧俗人心离散，政局不稳，乾隆十四年（1749年），清政府决定，驻藏大臣仍设二人，一为驻藏大臣，一为帮办大臣，同驻西藏。此后遂成为定制。乾隆十五年（1750年），西藏发生珠尔墨特那木扎勒之乱。变乱平定后，清政府制定了《钦定西藏善后章程》，主要内容是规定了驻藏大臣和达赖喇嘛共同主持藏政的原则。3乾隆五十三年（1788年）和五十六年（1791年），廓尔喀两次入侵西藏。清政府驱逐入侵者后，在乾隆五十八年（1793年），正式颁布了《藏内善后章程二十九条》，作为行政法规，在西藏施行。4刊本《理藩院则例》中有关西藏部分的内容，就体现了这一章程的基本精神。

就是在对藩部地区加强治理的过程中，清朝统治者对藩部的重要性有了深刻的认识。他们认为，藩部是统治中原内地的“屏藩”，如果“摇惑我外藩”，就是“坏我屏垣”，就会使疆圉不靖，而“边境一日不宁，内地之民一日不地休息”，1这势必要危及到对全国统治的稳定性。正是基于这种认识，康熙帝把“柔远能迩”当做“敬天法祖”的实际内容写入遗诏中，令后代子孙永志不忘。2雍正帝即位后，亲自为理藩院书写匾额：“宣化遐方”。3清代的理藩制度，就是在清朝统治者的这种认识下，逐渐形成和完备的。

那么，清代的理藩制度起了什么历史作用呢？我们认为，从总的方面讲，它促进了清朝多民族国家的统一和巩固，这主要表现在以下几方面：

从理藩院机构的设置和活动来看。理藩院在清政府中央机构中占有重要地位，乾隆皇帝曾说：“吏、户、刑三部及理藩院均属紧要”。4 正因为如此，理藩院尚书经常参加清王朝大政方针的讨论和执行，有的是议政大臣，有的是军机大臣，有的兼任藩部地区将军大臣职务，在平定各族上层分子叛乱活动中，比如平定吴三桂、噶尔丹、阿睦尔撒纳等的叛乱活动中，在抵御外来势力侵略中，比如雅克萨自卫反击战中，无论是政治上，还是军事上，都发挥了重要作用，从而促进了国家的统一和巩固。此外，理藩院的活动还程度不同地促进了边疆少数民族地区与中原内地的经济文化交流，促进了边疆少数民族地区经济文化的发展，这些也有利于清朝多民族国家的统一和巩固。

从藩部地区置将军、都统、大臣来看。清政府规定，藩部地区的将军、都统“掌镇守险要，绥和军民，均其政刑，修举武备”。参赞大臣“掌佐画机宜”。领队大臣“掌分统游牧”。5 这一定程度上保证了藩部地区社会秩序的稳定。以伊犁将军为例。伊犁将军节制新疆南北两路，统辖外夷部落，操阅营伍，广辟屯田，有着严密的军事组织系统。伊犁将军以下有伊犁、乌鲁木齐、塔尔巴哈台、喀什噶尔等辖区，分设都统、参赞大臣、领队大臣具体管辖。在伊犁将军管辖区域内，在民政制度上，存在着扎萨克制、伯克制、郡县制三种形式。一般说来，厄鲁特蒙古各部等游牧民族地区实行扎萨克制，维吾尔族居住地区实行伯克制，汉族百姓居住地区实行郡县制。伊犁将军通过管理驻兵屯田，稽查台站卡伦，经理牧场贸易，对新疆广大地区进行有效的管辖。伊犁将军设置后，新疆在一个较长时间内保持了社会稳定的局面，对清朝多民族统一国家的发展和巩固起了重要作用。

从编纂有关则例和律例的作用来看。我们这里仅举刊本《理藩院则例》为例。刊本《理藩院则例》中，如前所述，专有西藏卷，它汲取了乾隆末年制定的《钦定藏内善后章程二十九条》的主要精神，进一步明确和提高了驻藏大臣的权力和地位，包括拥有地方军政官员和宗教上层僧职的任用权，统辖地方兵权，掌管财政贸易权，外交权，核定司法案件权等。这就进一步确定了清朝中央政府在西藏的主权地位，而这对于保卫西藏，防御外敌入侵，促进清朝多民族国家的统一和巩固，有重要意义。6

从抚绥藩部少数民族上层的一些措施来看。以年班为例。有清一代，年班经久未衰，直至清末仍然实行，并且影响到民国年间。清政府通过年班，维持和藩部地区众多少数民族上层人士在政治、经济方面的联系，加强了藩部地区少数民族上层对清朝中央政府的向心力，这对于清朝多民族国家的统一和巩固，无疑有着重要意义。不仅如此，年班客观上也促进了清代我国各民族政治、经济方面的交往，增强了清朝中央政府在各民族中的凝聚力，从而有利于清朝多民族国家的统一和巩固。

 （资料来源：《明清论丛》第四辑。）