长期以来，学术界将漕运置于经济的范畴，从经济制度或赋税财政的层面展开研究。然而，漕运尤其是清代漕运，政治意义远大于经济意义，漕运指令自朝廷下达之后，即对地方社会产生巨大的影响，并在地方社会构起种种复杂的利益关系。因此，对于漕运在地方社会运行的考察，完全应该纳入国家事务的范畴，如此才能使我们更准确、有效地理解漕运的本质及其与中国社会的关系。
清代漕运成为朝廷在地方持续最久、最具规模的活动。作为一项国家事务，清代漕运具有鲜明的特征与属性，这些特征与属性决定了清代漕粮征运在地方社会运作中的基本走向及其社会意义。

   清代漕运具有高度的政治性

      清代，漕运的政治意义被提升到无以复加的程度，漕粮被称为“天庾正供”、“朝廷血脉”（光绪《户部漕运全书》卷1《兑运额数》），这种意义在朝廷的反复强化之下，成为从中央到地方各级官员的共识，正如一些官员所言：“京师满汉军民所仰给者，东南数百万漕粮也”（光绪《户部漕运全书》卷1《兑运额数》）；“国之大事，惟兵与漕”（林起龙：《请宽粮船盘诘疏》，贺长龄：《皇朝经世文编》卷46《户政》）；漕运“为一代之大政”（《清朝续文献通考》卷75《国用·漕运》），乃“天下之大命所系”（郑日奎：《漕议》，贺长龄：《皇朝经世文编》卷47《户政》）等等。官员们把漕运看得如此之高，如此之重，确是其他事务（包括田赋）所无法比拟的。从这个意义而言，漕粮征运便不能以一般事务予以对待，各级政府以及相关官员必须高度重视。当然，仅仅在朝廷、官府形成这种共同的认识远远不够，重要的在于从中央到地方社会的一致认识，上下动员。
 
   严密的制度保障

      并非所有的国家事务都有制度保障，清代漕粮征运不仅有制度保障，而且相关的制度极为严密而成熟。清代政府规定，江苏、浙江、安徽、江西、湖北、湖南、河南、山东八省承担漕粮的完纳任务，漕粮总额为400万石，各省府州县承担的漕粮数额基本固定，并且需实物缴纳。为了完成这一额定的漕粮征运任务，清代政府在继承与改新的基础之上，制定了完备的漕运制度。清代通过规模庞大的文册《户部漕运全书》，全面记载漕运制度。雍正十三年，经御史夏之芳奏准，清政府纂辑钦定《户部漕运全书》，并例定每十年纂办一次。漕运全书的内容涉及漕粮额征、征收事例、兑运事例、通漕运艘、督运职掌、选补官丁、官丁廪粮、计屯起运、漕运河道、随漕款项、京通粮储、截拨事例、采买搭运、奏销考成等等，每一大项制度还包括多方面的子项。全书的分类内容完全涵盖了漕运事务的各个方面，充分反映了清代漕运制度的全面和严密。乾隆中期，清廷还曾有督漕杨锡绂负责编纂的《漕运则例纂》，也是对清代漕运制度的全面记载。此外，清廷还通过“例”的形式，不断地弥补制度在针对具体问题时的不足与缺陷。
从理论上讲，受到制度全面维护的漕运事务在地方社会的运行中，具有权威性和威严感，并具有很好的防护性和自我修复能力。然而，形式上的完善并非运行中的实效。比如，由于清代漕运制度本质上存在无法解决的问题，其缺陷越来越明显，于是，“例”的制定也越来越频繁，“偶有未善，即设一例，究竟法立弊生，所除者一二人之弊，而所苦者多矣”（陈宏谋：《论漕船余米疏》，贺长龄：《皇朝经世文编》卷46《户政》）。

   强烈的指令性

      指令虽然也属于制度的范畴，但一般的制度性内容主要是一种规定性，而指令则带有明确的强制性。这种指令性充分体现了漕运这一国家事务的政治特性。
清代漕运的指令性体现在诸多方面，譬如下列数端：清代漕粮有正米和耗米之分，正米是按田地科则征收的正项漕粮，有漕各省共征收400万石。其中，运抵北京仓库的称为正兑米，运达通州仓库的成为改兑米。各省正、改兑米米额为（单位：石）：江南（江苏、安徽）1500000、294400；浙江600000、30000；江西400000、170000；湖广（湖北、湖南）250000；山东280000、95000；河南270000、110000。（各漕额数据依据康熙《大清会典》卷26）耗米依据正米征收，每石加耗按照各省距离京城、通州的远近而有所差别，每起运本色正粮一石，加耗三斗、四斗不等。耗米之外，还有各种名目的附加税。漕粮的正、耗以及种种附加税银米的数额都是国家规定了的，各省及其下属的府州县在漕粮的征派中，照章办理，按照朝廷下达的指令执行。清代漕粮征收的粮食类别也有具体规定，江南江宁、安庆等十六府州征收粳糯粟米；苏、松、常、镇、太五府征收粳米和糯米，但皆以粳米为主；浙江杭、嘉、湖三府征收粳米和籼米；江西、湖北、湖南等省收稻米兼收糯米；山东、河南两省征收粟米和麦豆。虽然说粮食种类的确定依据了各地的主要生产品种，但品种的确定与征收充分体现了朝廷的意志。
漕运中所体现的强烈的指令性，充分反映了漕运活动的各个环节都贯穿着浓厚的国家意志与官府行为。指令是制度的一部分，不可变动，但指令更具有强制的特性，必须执行和完成。因此，对于地方社会而言，漕粮征运中指令性的内容意味着一种无法改变的、被迫接受的巨大压力和负担。
 
   始终处于高成本运行状态

      漕运从南到北，每年需要花费巨大的成本，才能完成一次完整的征运。然而，朝廷对于这一国家事务的运行成本，从来鲜有计算和节制，仅有一些官员进行过理性的思考和表达。关于一石漕粮运抵北京的成本，时人有不同的估算和理解。何文炬在《折漕议》中认为，“通计运费已不下二十两”（《皇朝经世文编》卷37）；黄梦维在《停漕论》中则估算，“通盘筹算，非四十金不能运米一石入京仓”（李作栋：《新辑实务汇通》卷67）。另外，还有一种估算方法：“惟起运本色每正粮一石，加耗三斗、四斗不等。此外有补润、加赠、淋尖、饭食等米，又有踢解、稳跳、倒箩、舱垫等银，在旗丁则有行月，在船只则需修理、打造，在起纳则多轻赀、席板，而衙役之需诈与粮里之藉端科扰，水次之挑盘脚价，犹不与焉。总计公私耗费，大约共需粮一石五、六斗，银五、七钱各不等，方得兑发一石正粮”（光绪《户部漕运全书》卷2《漕粮原额·历年成案》）。
无论是按照哪一种估算方法和数据，朝廷每年须完成400万石漕粮的征运，耗费的钱粮数额十分惊人，成本巨大。其实，时间成本和人力成本也是应该计算进去的。漕粮的征派对象绝大部分都是从事农业生产的农民，对于他们，时间和人力都至为重要。
      作为一项重大的国家事务，漕运所体现出来的特性，既是其政治地位的有效保障，同时也是其不断影响地方社会、扰乱地方社会秩序的主要因素。高度的政治性意味着漕粮征运的重要性，但高度的重视通常导致对于事务成本和具体问题的忽略；严密的制度意味保障和规范，清代的漕运制度把诸多人事因素（诸如漕运官员的职权、地方士绅协助征漕等）都纳入到该制度体系的保护之中，这些因素既包括官府的，也包括民间的，既包括各级官员，也包括地方社会力量，而在漕运活动的运行中，制度恰恰为各方官员和地方力量提供了共同“侵漕”的机会；而强烈的指令性意味着地方社会的被动状态，没有任何理由的执行和完纳；高成本则意味着地方社会的巨大代价，漕粮及其征运过程中所需耗费的所有成本（包括各种漕弊的部分），这不仅把广大的农民直接推向“人为刀俎，我为鱼肉”的境地，而且影响地方社会的发展，并致使地方社会的矛盾不断积累。