幕府制度是中国政治制度史上一项重要的用人行政制度，已在我国历史的长河中沿袭了二千余年。随着朝代的更替，中央与地方政治权力关系的变化，幕府制度也历经了盛衰起落，但可以肯定的是，幕府制度一直是行使国家行政管理职能过程中不可或缺的。 

幕府制度的基本内涵是指历朝中央政府允许各军事官员或地方行政官员在用人方面以一定的自主权。具体而言，即为了弥补正规官僚制度的缺陷和满足官员们个人实际工作的需要，军政官员可以在一定范围内，以及一定条件下自主任用才识之士佐理政务、军务及其他各项事务。 

幕府制度的雏形出现于秦汉时期，经过魏晋南北朝时期、两宋时期和元、明两代的演变、发展，到了清代，幕府制度日臻完善，进入了全盛时期。然而，盛极而衰，幕府制度的衰亡也是在清末。综观清代幕府制度的嬗变，可以分为前清和晚清两个阶段。从清前期幕府制度的运行轨迹可以看出，国家对幕府的管理比较严格，具有一定的控制权；幕主与幕宾之间是平等的主宾关系；幕宾无奖惩，基本不被保举或接受处罚。而晚清时期的幕府制度与前清时期相比，则大不相同，其主要变化是，幕府规模扩大，幕府职能扩展；幕主与幕宾的关系趋于隶属性；幕府中出现了奖惩和保举制度；幕宾薪水转由官府供给；乃至幕府制度的衰亡。 

分析制约晚清幕府制度变化的因素很多，其重要因素主要有三方面： 

首先，为适应社会性质变化的政治需要 

鸦片战争后，随着外国资本主义政治、经济势力入侵的加深，中国的社会性质发生重大变化，即由原来的封建社会一步步沦为半殖民地半封建社会。随着社会性质的改变，与外国的交往日渐频繁，中外之间的新型关系逐步确立。为此，清政府不仅要维护地主阶级的政治、经济利益，而且必须接受外国资本主义势力的干预和控制，保护侵略者的利益，这就为地方督抚提出了新的课题。封疆大吏们在处理解决中外关系以及中央与地方的关系时，都必须考虑到涉外因素，甚至在许多重大问题上，要把涉外事务摆到重要的议事日程上，因此，幕府制度必须随时进行调整，其内部结构所涉之职名、职能、具体管理方式等都随之发生了变化，管理内涵已远远超过了刑、钱幕宾的范畴。 

地方督抚对新型人才的引进直接导致幕府中的人员构成发生变化，新型人才增多，旧的、父子家学式的幕宾逐渐减少。由于各督抚对新型人才的需求量增大，势必使其幕府人数不断增加，规模也不断扩大。又因为洋务和外交已在幕府中占据主导地位，督抚大员幕府的主要职能也便发生了重大改变，地处沿海及中原的督抚大员的幕府几乎成了主办经济和外交的衙门。社会性质的改变，还使中国的传统文化受到空前冲击。晚清时的学幕除小规模地整理传统文化典籍，继续进行校印、刊刻外，大部分时间开始从事翻译西书，引进西学，学习西方科学技术的工作，幕府的文化职能发生了明显转变。 

其次，受到汉族地方势力日趋膨胀的影响 

19世纪40年代，由于外国势力的入侵，使得原本尖锐的社会矛盾进一步激化。不久，爆发了中国历史上最大规模的农民军大起义，清王朝陷于内外交困的艰难境地。在这种情况下，为了平息太平天国起义，清政府起用汉族大吏并打破成例，被迫将许多权力下放到地方。同时，为抵御西方列强，振兴清王朝，洋务派兴起了以“求强、求富”为目标的洋务运动。这些历史事件无不成为影响晚清幕府制度变化不可忽视的因素。 

太平天国农民起义来势凶猛，清王朝仅仅依靠腐朽的正规军队实在难以应付。因为，经过嘉庆年间的白莲教大起义以及道光年间的鸦片战争，充分证明八旗兵和绿营兵已不堪一击，所以，清政府不得不鼓励地方军和练勇的兴起和壮大，于是，湘、淮军便成为镇压太平天国的主力部队。此间，政府在财政上已捉襟见肘，而太平天国起义的规模又呈扩大之势，湘、淮军所需粮饷和军需必然要大幅度增加。在各级政府无力供给的情况下，地方的湘、淮军只得自己设法筹备粮饷军需，而这些事务基本上由幕府去完成。因此，一系列新的职能便在幕府内应运而生，如劝捐抽厘、招募兵弁、筹粮借款、转运粮饷、造船制炮等，幕府的职能更趋于多元化。由于幕府职能的多元化，幕府不得不吸纳大量精通于军事、战事、经济方面的人才来满足实际工作的需要，幕府中人数增多，规模扩大。为了使平息太平军战争尽快结束，必须确保后方军需粮饷的及时供应到位，于是，营务处、秘书处、粮台局、转运局、厘金局、盐务局、制造局等机构相继出现。幕宾们在各局内分别领有差使，各司其职，致使主宾之间的平等关系松弛乃至瓦解，上下级的隶属关系开始形成。同时，为了解决繁杂的军务问题，幕主们还通过奏调、札委等方式任用幕宾，致上下级的隶属关系更为明显。幕宾的薪水来源也发生了变化，领有差使的幕宾的薪水遂由所属各局所支付。 

由于镇压太平天国起义是关系到清王朝安危的一件大事，因此，为了使这次平定农民起义之举最终获得成功，统治者不得不赋予地方督抚更多的权力，其中一项就是督抚大员可以破格保举有军功的幕宾或将领入仕为官，官员级别的大小随着个人贡献的不同而有所差异，这就打破了清前时期幕府人员无奖惩的规制。反过来，幕主这种荐举幕宾为官的特权也使更多的人愿意进入幕府，他们甚至把作幕视为通向仕途的终南捷径。 

最后，受到清末政治制度变革的牵动 

清朝末年是中国政治制度变革的重要历史时期。政治制度变革的主要内容之一是官制改革。官制改革是中国继经济近代化起步的洋务运动之后走向政治近代化的又一重要步骤。 

清末的官制改革的一个重要内容，是使官制体系力图逐渐向立法、行政、司法三权分立的方向转变。这次司法改革比较深入，司法之制在一定程度上出现了独立趋向。新的司法制度明确规定，法部只掌司法行政，不再参与审判，大理院成为全国最高审判机构。同时，还在全国实行了四级三审的审判制度。其中，大理院相当于最高法院，省设高等审判厅为第二级审判机关，府设地方审判厅为第三级审判机关，州县设初等审判厅为第四级审判机关，审判结案后，不服审判者可逐级上诉。与此同时，在各级审判机构内附设检察厅，负责侦察案件，提起公诉并监督审判。由此确立了司法与行政分离，审判与监察初步分离的近代司法制度。司法与行政的分离，使地方主管官员手中不再握有司法大权，而作为主管官员的助手、办理司法诉讼事务的刑名幕宾也就失去了其存在的价值，他们的工作已由各级审判机关的司法官员承接了。 

再者，清末进行了修订法律的改革。中国古代社会的法制极不健全，与西方国家相比，法制相当落后。清朝末年，随着西学的传入，西方的政治、法律制度也开始传入并影响到中国的政治体制。19世纪末20世纪初，中国进入大规模学习、引进西方法律的时期。仅20世纪初的短短数年间，清政府新编纂和改订的法律有宪法、选举法、行政法、民法、刑法、诉讼法以及与经济、教育等有关的各项法规、章程，其范围几乎涉及国家机构的各个部门。这些新的法律法规的制定或公开颁行，就相应地需要一大批新的法律人才，原来的刑名幕宾自然无法满足形势发展的需要 ，他们不得不退避三舍。那些早年编汇的成熟案例读本或书册也被搁置起来，幕府文化走向沉寂。 

此外，清末在教育方面也实行了大幅度的改革。新政期间，清王朝采纳了刘坤一、张之洞、袁世凯等人提出的逐步废除科举制度的建议。1905年，清政府正式废除了延续中国千余年的科举考试制度。表明清政府进一步认识到人才的重要性，认为“为政之要，首在育人”[1]( 《光绪朝东华录》五，总第4836页。)。因此，为了培养新型人才，清政府允许各级地方政府创办各类学堂及新式学校。此后，新式学堂及学校如雨后春笋般出现并成长起来，其中就有法政学堂和各种法学速成班，这类学堂和学校培养了大批法律方面的人才，他们经过考试后进入各级司法机关，逐渐取代了原来的刑名幕宾。新型法政学堂除教授法律外，还附设财会、统计等课程，这些课程的设置，使钱谷幕宾的秘学也公开化。大量的财会人才的出现令原来掌管此项事务的钱谷幕宾无用武之地。 

总之，晚清时期在社会性质变化、汉族地方势力膨胀等因素的影响下，幕府制度进入了空前繁盛的时期。但随着清末政治制度变革的深化，幕府及其制度渐渐退出了历史舞台。虽然，传统的幕府制度在清末的政治制度变革中走向衰亡，但是，其影响可谓久远、深长。在民国的政治制度和民初的政争中依然有幕府制度的鲜明痕迹，即便在今天，我们依然可以看到，从中央到地方的各级政权中存在着许多顾问班子或智囊团，这类机构虽然同传统的幕府有着很大的区别，但它仍反衬出传统的幕府制度在新的时代条件下的影子，总结晚清幕府制度盛衰的原因不仅具有重要的历史价值，亦可以给予当代的政治制度改革以启迪。 

（资料来源：《东北亚论坛》2003年4月） 

[1] 光绪朝东华录：五[M]. 

[2] 李乔.中国的师爷[M].  北京：商务印书馆国际有限公司，1995. 

[3] 王振忠.绍兴师爷[M].  福州：福建人民出版社，1997. 

[4] 张晋藩.清朝法制史[M].北京:法律出版社，1994. 

[5] 韦庆远.中国政治制度史[M].北京：中国人民大学出版社，1989.  

[6] 李侃.中国近代史[M]. 北京：中华书局，1983. 

[7] 舒新城.中国近代教育史资料[M].北京：人民教育出版社，1981.  

[8] 张敏.晚清的幕府与官僚制度[J].《学术季刊》,1994(1)