清代慈善活动比较发达，其慈善救助涉及慈幼、养老、济困、救残、助学、助葬等方面。当时慈善机构大体可分两类：一类完全由政府开办，如养济院；另一类由民间力量主导，包括育婴堂、普济堂、综合性善堂、工商业者的会馆公所和宗族义庄等。在慈善事业发展过程中，其监督机制颇具特色。

一 

随着对全国统治的确立，清政府逐步恢复和发展了明朝的养济院制度，在各州县设立养济院，收养“鳏寡孤独及笃废之人”。州县地方官对养济院负全面责任，从接收孤贫、发放口粮到日常事务，均由其管理。日常口粮是养济院最主要的开支，经费全部由政府拨付。因此，养济院的慈善活动被完全纳入政府的监察体系。 

对养济院救济活动的监督，由州县官的上级府、道、督抚以及户部来执行。《大清会典》规定，州县地方官需要将养济院的实在人数按顺序编号，“开列花名、辨明年貌、委系何项残疾孤苦之民，并注明原住籍贯，出具印结”，由知府转送上司稽察，有关裁革、病故、顶补、新收等事项，也要随时申明。每到年终，还要将发放给孤贫的口粮、布匹等造册登记。道员、知府每年遇查勘公事之时，即带原送册籍，赴养济院点验。如房屋完整、孤贫在院、并无冒滥，出具印结，年底造四柱册（旧管、新收、开除、实在）申报总督、巡抚，加印后送交户部。另外，还有专职监察人员——御史对养济院的救助活动进行监督。 

对救助违规行为的惩戒规定有：如果管理不到位，“房屋坍塌，孤贫不尽在院，或年貌不符冒给者，该管官照违例支给例，降一级调用”；“若纵胥役及令为首之孤贫代领，以致侵蚀，该管官照纵役犯赃例，革职”；若符合条件而地方官不收养，杖六十，若应给衣粮而官吏克减，以监守自盗论。上级官员如果包庇，同样要加以惩处。由此可见，吏治状况对官方救济活动的监管具有决定作用。从乾隆中期愈演愈烈的吏治腐败直接影响到养济院的监管，相关规定也就成为一纸空文。 

二 

清中期以后，财政日趋匮乏，政府已很难再为慈善活动支出足额经费。慈善机构的重心逐渐由政府向民间转移。在政府的大力鼓励下，民间的各种慈善活动得到较快发展。 

在民间慈善机构初创时期，由于规模较小、资金和不动产较少，主要实行管理和监督合一的轮值制，由数人分月轮值，彼此互相监督。如高邮州育婴堂设立之初，“每年十二人为会首，每月轮一人……当众交代下月会首接管”。另外工商领域的各个行业成立公所，开展善举，也是在同业人员内部推选董事，轮流对救济活动进行监管。如苏州面业公所的董事们就称因各自“经营生业，势难常驻公所”，于是决定将“一切事宜”轮流经营。 

随着慈善事业的发展、善堂规模的扩大，多数慈善机构改行董事负责制。其管理者分为决策监督者和执行者两部分，前者负责决定机构的重大事项，监督慈善活动的开展，一般不领薪水；而执行者则常住在堂，支领薪水。如上海南汇县清节堂，“本堂董事，不支薪水，所倩（qìnɡ，雇用）司事及雇工厨夫内堂工妇，均酌给辛工。董事轮流到堂稽查，如司事经理不善，雇工男夫怠忽生事，撤退另换”。 

慈善活动是捐助者的自愿行为，取得其信任尤其重要。为取信于人，慈善机构需将收支帐目张榜公布，如南汇县清节堂“每届年终，将收支各数、专款逐细造册报销，列榜张示，仍俟费裕，刊录分送，用昭征信”。以后则逐渐发展为刊刻征信录，其内容多为财务收支状况，详细列出捐款人的姓名、捐款数额和各项公费支出细目，表示经办人涓滴归公，以昭众信。主事人一般会借此机会将新旧规章条文、慈善组织创立缘起、沿革，倡办者功绩、历届负责人姓名，以及呈准注册之财产文契、立案之禀稿、官府的告示等等汇集成册，一并付印。例如光绪三年（1877）刻印的《徽宁思恭堂征信录》，即包括徽宁思恭堂序、公议堂中规条、道光三十年（1850）十月公议增订章程、历年司总司事名单、同治十三年（1874）八月起至光绪三年九月收钱总数等。天津的广仁堂规定“每月由总董将用款核结照抄一本，送督理堂务各位传观，年终汇刊征信录，由督理堂务各位核盘无误，率同总董暨经办各司事，在天津府城隍庙拈香焚化。仍将征信录分送督、藩、臬、运各宪，关道、津道、天津河间两府暨同通州县助捐善士大夫众核阅”。当时征信录对财务收支状况的记载比较简单，现在能够看到的规模较大的救助组织征信录，多数只记载每年的收支总数，但财务公开无疑是慈善管理进步的标志。 

清代民办慈善机构仍然在一定程度上接受政府的监督。除了主动将征信录送交官府“核阅”外，由于一些善堂接受了官府的财物支持，政府要求“其动用官发生息银及存公银者，均每岁报部覆销”。如果民办善堂遇到问题不能靠内部力量解决，也要借助官府之力。 

晚清报刊兴起，形成舆论，也具有监督慈善活动的职能。如当时国内影响最大的报纸《申报》指出，上海的同仁、辅元等各善堂，“迩来坛夫埋葬，每每土坎不肯掘深，棺木入土未及一半，即以挖起半棺之泥浮覆棺面。日炙雨淋，几如未葬”。同仁堂随后也在报上登文，进行解释。《申报》的另一篇文章对善堂管理者依靠政府谋取私利的现象进行了批评：“好嬉董事，借前人之遗规，求官宪之告示……仗官宪余威，勒派于妓馆烟间，而妓馆烟间，自知所作所为，尽干例禁，不敢不遵告示书捐。既书捐数，即行催缴全清，否则不堪其扰。捐项缴齐，各董分用。取之于妓馆烟间者，依然用之于妓馆烟间矣。至贫人之求医药者，则应之曰：无资延买；求棺木者，则应之曰：无力购办；求热粥与棉衣者，则应之曰：实无银洋置备米与布也。” 

三 

清代中国仍然是一个以农业经济为主的社会，按照血缘关系成立的义庄，其监督机制即带有农业社会的特点。义庄是清代宗族内的主要慈善设施，以赡养贫困族人为宗旨，拥有义田、庄屋、墓祭地、宗祠等，多由族中富人捐出。组织机构一般以庄正为首，下设庄副一二人来经理庄务。庄正多由建庄者后裔中明达者为之，也有宗族不论出身，只任贤能，如常熟王氏怀义堂规定：“经营义庄，择诚实有才者一正二副，或本族，或异姓。” 

建庄者及其后裔有权对管理者进行约束与监督。如王氏怀义堂，其庄正、庄副由怀义堂建庄者后裔请定，庄正遵循义庄规条经理庄务，建庄者后裔“随时稽查”。此外，宗族内所有人均有监督之权。义庄对其款项出入有详细帐册，如苏州彭氏义庄“庄田条漕、公用春秋享祭及支发钱米零星杂用，俱立册簿，分别四柱，月终核结一次，岁终复总结一年出入之数，立一总簿，并录副本，一存庄内，一悬之公所，可备族中公同看阅”。为避免纠纷，宗族中人均不得与义庄发生经济往来。上海曾氏义庄规定：“本庄永不准在外赊欠货物、借贷银钱，并不得典卖抵押族人田屋。族人不得佃种庄田、借住庄屋，庄中一切器皿杂物及船只田车等类，悉数详记簿册，不准借出。” 

总体上看，清代对民办慈善机构的监督最有特色，带有较强的近代色彩。其监督覆盖了筹集善款、经费管理、实施救助等各个环节。通过监督，充分利用各种手段取得信任，这使民间慈善活动在晚清获得了较快发展。但其不足之处也很明显，一方面，政府的介入使其容易受到当时吏治腐败的影响；另一方面，受物质条件制约，财务监督尚不是很到位。