中国着手编练完全采用近代武器装备的军队和有别于传统社会“捕快”（指旧时衙门担任缉捕的差役）的警察队伍，始于百余年前的清末新政期间。

一 

清前期，八旗、绿营是军队的主干。太平天国起义爆发后，八旗、绿营难以应付，遂有曾国藩、李鸿章分别编练湘、淮军之举。针对八旗、绿营世袭兵制的弊端，湘、淮军都实行募兵制，并通过由上而下、层层招募的形式，强化了军队内部的官兵统属关系。同治元年（1862）后，淮军开始引进西式枪炮和军事操练。 

在此之前，为提高八旗战斗力，避免兵权完全落入汉族督抚之手，署理步军统领（京师卫戍部队司令）的文祥于咸丰十一年（1861）在北京创设神机营，挑选八旗精锐，使用洋枪训练，这是晚清设立练军的开端。后来有些省份也从绿营中选择精壮，设立练军，其人数不一，少者千人，多者数万人。 

晚清的防军主要是由太平天国被镇压后未予遣散的湘、淮军演变而来，其中尤以淮系防军实力最强。其他防军有河南的毅军、嵩武军，山西的晋勇，云南的滇军等。 

光绪二十一年（1895），因在甲午战争中惨败，清廷开始着手编练“新军”，即完全采用近代武器装备的军队。而比较完整意义上的中国传统军事制度的改革，则始于光绪二十七年（1901）新政推行后。这一年的七月十六日（8月29日），清廷宣布全国停止武科科举考试（文科科举考试于1905年停止）。十三天后，又命令各省广设武备学堂，培养新式军官。次年，袁世凯在天津附近的小站编练组成北洋常备军一镇相当于现代的师，约一万两千五百人；张之洞也在湖北练成新军约七千人。 

为在全国编练新军，清廷于光绪二十九年（1903）设练兵处，任命奕劻总理练兵事务，袁世凯为会办练兵大臣，铁良帮同办理。各省设督练处，负责新军编练。次年，练兵处和兵部会同奏准《新军营制饷章》、《陆军学堂办法》及《选派陆军学生游学章程》。全国计划编练新军36镇，其中近畿（京师）4镇，四川3镇，直隶、江苏、湖北、广东、云南、甘肃各2镇，其他每省1镇。 

但到宣统三年（1911）武昌起义爆发时，只有近畿、直隶、浙江、福建和吉林等省区大体完成编练，全国建制完备的新军只有14镇。新军编练迟滞的原因之一，是新旧军人间矛盾尖锐。编练新军要求主持者熟悉近代军事知识，而这恰恰是那些旧军官所欠缺的，有的甚至对此一无所知。有鉴于此，时任盛京将军的赵尔巽，曾力邀留日军校生中的佼佼者蒋百里，赴山海关外帮助训练新军。结果引起淮军出身的张勋和于绿林受抚的张作霖不满，他们担心新军一旦练成，旧军势必裁撤，其权位将受损，因此迁怒蒋百里，处处刁难，甚至扬言要杀他。蒋百里见势不妙，觉得走为上策，任职三个月就匆匆离去。 

在已编竣的各省新军中，以袁世凯统领的北洋六镇最为精锐，人数最多，装备最好。此外，其他北方新军或是以北洋六镇一部扩编而成，或是由北洋军官训练编成，也都在不同程度上受到袁世凯的控制。可以说，整个北部中国的主要军事力量，都处在他的实际支配之下。 

清末新军编练的成果，在河间、彰德会操中有所体现。    光绪三十一年（1905），北洋六镇正式成军，清廷批准在直隶河间举行会操，即军事演习，以考察其实际作战能力，也为各省正在编练的新军作示范，并向国外展示军事改革的成果。参加演习的新军分为南北两军，实行南攻北防的作战演练。九月二十四日演习开始当天，两军的先锋骑兵各以小分队试探前进。之后双方互有攻防，直至十月二十七日两军主力相交，几乎白刃相搏时，阅兵处下令停止演习。次日两军会集河间，举行阅兵典礼。慈禧太后很关注这次演习，曾致电询问详情，并命阅兵大臣袁世凯和铁良给参演官兵赏金，以示奖励。 

次年九月，河南彰德会操揭幕。此次会操邀请外宾观看，英、美、俄、法、德、意、奥、荷、比、日等国均派员到场，多国报纸记者前来采访。参演部队除了北洋新军，还有湖北新军和河南新军。九月五日演习打响，主题是南北两军骑兵冲击战，北军占优。次日为两军主力遭遇战，各有得失。七日，两军演练攻防大战，战斗正酣时，阅兵处发令停战。次日举行阅兵典礼，会操结束。 

光绪三十四年（1908），3岁的溥仪继位，其父摄政王载沣执政后，重建甲午之战中被摧毁的海军提上了议事日程。次年，设立筹办海军事务处，由载沣之弟载洵和海军提督萨镇冰任筹办海军大臣。载洵上任后，提出重振海军的七年计划。头两年，重点整编原有兵轮。后五年，拟添造头等战舰8艘、巡洋舰20余艘、各类兵轮10艘，编竣三队鱼雷快艇；编定北洋、南洋及闽省各洋舰队，并相应建造各洋军港和船坞；设立海军大学等。以当时捉襟见肘的财力而言，如此庞大的计划显然有些异想天开。 

二 

中国近代警察制度的推行，也始于新政期间。光绪二十七年七月三十日（1901年9月12日），清廷颁布上谕，命令各省在编练新军的同时，组建巡警军。这被学界视为清政府创办警察的起点。严格说来，巡警军并非完全意义上的警察。清廷最初对其规制并无明确计划，由于各地督抚理解不一和地方情形各异，各省编练时，有的军事色彩较浓，有的则将之办成了近代意义上的警察。 

各省巡警军来源不一，饷章有别，演变的流向也不尽相同。从兵源上看，有从绿营改编而来的；有从防军中挑选编练的；有将绿营、练军合并改编的；也有从练军挑改的。直隶、湖北、山东等省，未见编练巡警军，而是筹办警察局所。从饷章看，大多取资裁汰绿营所节存的饷项。随着巡警的兴办和兵制的进一步改革，巡警军有的转化为巡警，有的被整合于新军，有的改编为巡防队，也有的继续留存。 

其职责所在，湖广总督张之洞概括为“凡稽查户口、保卫生民、清理街道、开通沟渠、消除疫疠、防救火灾、查缉奸宄（guǐ，内盗）、通达民隐、整齐人心诸善政，无不惟警察是赖”。这里涉及到缉捕、户口、卫生、消防及部分市政管理工作，之后的民国警察所承担的任务与此相似。 

光绪三十一年（1905），巡警部正式建立。其官制章程中规定，警政司下设行政科，掌管关于警卫、保安、风俗、交通及一切行政警察事项；警法司下设司法科，掌审定司法章程；另设国际科，掌国际警察事务规则，可见当时警察事务已有行政警察、司法警察、国际警察之分。其中司法警察在次年改革官制时，清廷将其划归司法系统管辖。 

巡警部下还设有探访队，负责采访、侦缉等事，这是侦探警察即刑事警察的前身。光绪三十三年（1907），民政部设立稽查缉捕局，专司缉捕事宜。此外，京师内外城巡警总厅另成立警备队和侦缉队，各地省城和商埠也有侦缉队的设置。铁路警察出现更早，初设于光绪二十八年（1902），执掌各车站治安，并有巡警随车稽查。光绪三十一年十一月（1905年12月）的北京街头，已经有了负责指挥交通的警察，据当时在京的英国人埃·巴克斯记述：“各城门不再出现堵塞现象，人人都必须循序而行，不准许向前猛冲猛撞。”（《清末民初政情内幕——<泰晤士报>驻北京记者、袁世凯政治顾问乔·厄·莫理循书信集》） 

上述新式警种的设立，改变了中国传统的城乡治安管理模式，初步实现了警务职能的合理区分，为其进一步专业化奠定了基础。