荒政制度是清代救荒政策中的一项重要内容。根据《大清会典》的记载，清代的荒政共列12目，即备浸、除孽、救灾、发赈、减粜、出贷、蠲赋、缓征、通商、劝输、兴工筑和集流亡。在这12种救荒措施中，涉及面最广、影响最大的当推蠲赋，也就是减免田赋。另外像发赈，虽属救急一类，但因针对的是贫苦百姓，所以也有重要意义。乾隆初，两江总督那苏图在《蠲免事宜疏》中称：“盖以粮从地出，地既被灾，粮自应免。至于赈济，则独及贫民，立法诚为至当。”①又有人言：“赈济者有散而无敛，此大荒行之”②。这就显示，发赈的对象是贫民，且多行施于大荒之年。近年来，灾荒和灾赈史成了史学界讨论的一个热门题目，其中不少涉及清代的荒政。有鉴于此，本文只就清代荒政中有关赈济的内容稍作探讨，重点放在制度层面，并采取人详我略的方式，另如灾赈中的“施粥”，亦因已有人论述而不再重复。即便如此，少数地方仍难免会有重叠。
一、施赈者只及贫户
“讳灾者，国家之大患也”③，或若奏报迁延，便会影响灾民生灵，亏损社会元气，甚至酿成事端。故按定例，“凡地方有灾者，必速以闻”4。有关清代的报灾、勘灾制度，类似李向军《清代荒政研究》中国农业出版社1995年出版等著述有详细探讨，在此只与赈济有密切关系的“审户”作为叙述的开头。为什么官府在施赈以前需得审户?这与受赈者必须是贫户有关。要确定谁是贫户，必须经过身份核定，这是施赈起点，同时也是难点。有人就说：“盖审户不清，各弊端从兹而起，故为荒政中最难事。”5审户制度是从乾隆初年开始实施，但在此之前，已有成例可循，如凡有地可种者不在赈济之列，后补充若有地之家，现在无收，实与无地者同受饥馁，应查验酌赈；逃荒出外，闻本地受赈，举家归里，亦可一体补入加赈6。乾隆时，又把贫户细分成极贫和次贫，做法是根据田亩被灾程度，由查赈官逐户考察居处器用、牛具之有无存弃，定出极贫户和次贫户。“其因灾者则非农也，佣工之农，耰锄耕辍而饥饿随之，极贫者为多，此与佣与主家者有别也”7。乾隆三年1738直隶天津等地遭遇水灾，因为官员徇私袒护，“所查者多系有地之家，而无业穷民转致嗷嗷待哺”，结果受到朝廷的申饬。经总督李卫查察，对极贫和次贫户作出重新认定：凡止靠数亩洼地，并未收过好麦，及无业穷民，猝遇水淹，朝不谋夕，嗷嗷待哺者，归于极贫；若尚有高粮数亩薄收，或别有经营活变，不专借土地，或现在稍存粮食牲畜，暂可支持者，为次贫8。在此看来，同为极贫、次贫，也得根据各地情况有所区别。
再就是贫户分等，省与省间也有差别，像山西、湖北、湖南、贵州等省，只称贫户，而无极贫、次贫之说；山东、陕西依照极贫、次贫，实施按月给赈；而江苏、安徽、浙江等省于极贫、次贫外再分出又次贫，共三等。乾隆四年1739江苏、安徽赈灾，五年安徽赈灾，均照极贫、次贫、又次贫施赈9。当被灾查赈时，经审贫户往往多至数千家，仅凭几个查赈官在短时间里分出等次，本来就是难事，何况有的省还要在极贫、次贫之外再分又次贫，而次贫和又次贫相差无几，更得细加斟酌。若逐一查验，未免耽误赈期，徒滋胥役烦扰。乾隆七年，经户部请旨确定，嗣后审户，“应止分为极贫、次贫，其又次贫列于次贫之内，一例办理”10。极贫和次贫的分等，到道光以后又转趋简，常常只称贫户，或说给灾民施赈，如给某省某县被水灾民口粮并籽种等，不过也有少数分贫户和极贫户的。道光元年1821十月，诏给山东郯城、兰山二县灾民十月口粮并房屋修费，加赈极贫户1月口粮，免额赋十分之一，便是例子11。分户的再简化，最大的可能与国家府库转向紧张有关，多分一等，开支就会增加。统用贫户，而用较低标准施赈，相对就节约了开销。
按照规定，审户结束后，当局就得招来贫户逐一点验，然后入册发给赈票。赈票的内容有：灾分、即受灾分数，极次、系极贫抑或次贫，户名，大小口数，应领粮数等。赈票共2联，一给受赈户，以便向官府领取赈物；另一留底以备查核。道光初，江苏巡抚陶澍提出，当查赈官每查竣一庄，便得将一庄内所有极、次贫花名户口及应领银数，开写榜示，粘贴庄前，如有诡户及舛错之处，许于数日内首告更正“则共见共闻，自无所施其捏冒之技”12。因赈灾是救命，从报灾、勘灾至审户、发赈，容不得半点耽误，乾隆二十六年1761，因河南祥符今属开封市等 54州县黄河及各支河漫溢，特派钦差大臣刘统勋会同该省巡抚常钧等相应办理，随后朝廷下谕以被水情形与被旱不同，盖旱形可以预知，地方官先事详查户口造册汇报，上司核定，委员监放，尚可需时，至于水灾猝至，室庐一空，灾民嗷嗷，岂能迟待。故敕令“地方各官，遇应行加赈之地，随查随赈，无俟汇齐册报，辗转稽延”13，如此急事快办，虽有效率，但期限过紧，难免会有差错，还易于吏胥作弊。故有官员提出“查赈之限宜宽，宽则挨查之力舒，而不致草率”14。这也是通过实践悟出的道理。
二、施赈的标准、内容和方式
有清的施赈活动从顺治初年已经开始。八年1651，山东、江南、浙江等省发生水灾，朝廷诏以“仓谷赈穷民，以学租赈贫士”；十三年直隶灾，朝廷命八旗灾户，“由该佐领、领催亲验贫户给发，其官员充兵者不给”15，都是以贫户受赈。官府发赈，以口为标准，康熙十年1671，江南淮安、扬州两府被灾，朝廷命截漕米并凤阳、徐州各仓米，遣部院大臣会同江南督抚负责散赈事宜：按当时规定：每名给米5斗，6岁以上、10岁以下给半，同时散给，以杜重冒之弊；又定例米厂赈饥，实施人给米1升，3日一放。三十年赈陕西西安、凤阳等府灾，定每大口日给米3合，小口日给米1．5合，照时价折银散给；同年在赈直隶井陉等14州县灾时，因以谷计，故定大口日给4合，小口日给2合。四十年甘肃河州所属土司辖区遭遇旱灾，户部照内地通行标准发米放赈，按月为计，每大口给米1仓斗，小口给5仓升。四十二年，赈江南亳州等州县灾，定给饥民大口每名日给米5合，小口日给2合；次年赈湖北监利县灾，则按每大口日给1升，小口日给6合发放；按月放谷如雍正八年1730山东赈灾，大口给3斗，小口给1.5斗；西北赈灾，因难以调拨米谷，乃以粟米计，如赈甘肃西宁府夏旱，定大口日给粟米6合，小口3合16。乾隆五年1740大学士等有鉴各省赈济粮米有每名日支三四合或至七八合不等，数目参差，无有成规，应定章法。经户部商议请旨，正式划一为：嗣后每大口日给米5合，小口减半，多少适中，着为定例。又议准：凡遇年成灾歉，游手贫民与力田之民一例予赈17。道光三年1823直隶因夏雨过多，山水陡发，各河同时泛溢，所属81州县，农田庐舍遭淹，其中固安等沿永定、牤牛河下游10州县受灾最重，亟须分别抚恤，所定标准是：凡查明乏食之户，5口以上者给米4斗，4口以下者给米3斗，每米1石折银1.4两，按时价易钱散放。余外州县如尚有情形严重需行抚恤者，亦按例拨银查放，这又是一种较笼统的施赈方式18。
至于放赈时限，乾隆以前无确实定规，如根据灾情拨划粮银，按大小口逐日发放，或一月一放，放完为止。按照原定规例：凡赈恤夏灾不入蠲，后定有夏灾地不两熟，或虽两熟而无秋禾可种者，照秋灾请赈。放赈时间有两个月、3个月、4个月乃至更长时间。乾隆初实施审户制度，放赈又与贫户等次相挂连。如三年1738，江南地方遭受秋灾，经户部认定，极贫户赈4月，次贫户赈3月，又次贫赈2月，及七年，户部就灾赈时限正式加以划一：地方如遇水旱灾情，地方当局需即行抚恤，先赈1月，叫做正赈或急赈。然后查明户口，凡被灾六分者，极贫加赈1月，连前共2月；被灾七八分者，极贫加赈两月，连前共3月，次贫加赈1月，连前共2月；被灾九分者，极贫加赈3月，连前共4月，次贫加赈2月，连前共3月；被灾十分者，极贫加赈4月，连前共5月，次贫加赈3月，连前共4月，其后加赈者，统称为加赈。此外若地方连年积歉，或灾出非常，有关督抚可妥议题明，依非常例将极贫加赈自五六月至七八月不等，次贫加赈自三四月至五六月不等，这叫格外加赈。二十二年，山东、江南同时被水，除行正赈、加赈外，至次年初诏令：将河南被灾十分极次贫民并被灾九分极次贫民加赈至与麦收相接；江南灾区，亦因赈竣后距麦收之期尚远，贫民难以支持，命将灾重州县极贫加赈3月，次贫加赈2月；次重州县极贫加赈2月，次贫加赈1月；较轻州县无论极贫、次贫各加赈1月，从此又有展赈或概赈之说。
进至嘉庆、道光以后，多数放赈以1月为限，或1月后，视其情况，适当给予展赈。也有一次拨银，放完即止，只有少数才定放赈两月、3月、4月的。像嘉庆五年1800，令浙江金华等被水州县，或灾十分者，极贫给赈4月，次贫与九分灾极贫者给赈2月，七八分灾次贫与六分灾极贫者给赈1月；六年1801命展赈之江苏萧、砀山2县及徐州卫灾民3月粮；道光四年1824九月命给陕西沔、略阳、宁差、西乡4州县被水灾民2月口粮19。之所以如此，应与财政绌支有关。
抚恤灾民，也有实行以工代赈的。康熙四十六年1707十一月，皇帝玄烨召集江浙两省大学士以下，翰林科道以上官员，商讨疏浚太湖周边诸水道以减轻水患事言及：“南方地亩见有定数，而户口渐增，偶遇岁歉，艰食可虞，若发帑建闸，使贫民得资佣工度日糊口，亦善策也。”20雍正四年1726二月，山东巡抚陈世倌以省城周围48州县卫所去岁遭遇水患，特奏请朝廷于开春之时兴修大清河工程，“令无食小民得力役之资，为糊口之计”，得到允准21。五年二月皇帝胤禛在谕内阁时称：浙江杭嘉湖3府因头年被水，收成歉薄，民食艰困，当此青黄不接之时，着令动用库银4万两，或开浚河道，或修理缄垣。使百姓就近佣工，藉以糊口，这也是一种以工代赈22。进入乾隆年间以后，类似的例子更多，如二年1737在直隶、山东，三年在皖北，七年在江西，十三年修山东沂河堤工，二十二年在河南，二十五年在直隶，四十二年在甘肃。更有甚者如乾隆四十七年因官府堵筑黄河青龙冈决口工程，实施计工授食，竟吸引豫、鲁、皖3省灾民踊跃赴工，影响可谓巨大。嘉庆帝颙琰说：“救荒之策，莫善于以工代赈”23，故仍相沿不废，不过因拨款数额减少，在工程规模上已远不如前了。光绪三年1877，北方诸省连年遭遇灾荒，江北饥民纷纷越过长江到江南求食，朝廷恐因此滋生事端，特委员勘估盐城、阜宁、宝应等处河道，筹划以工代赈，此乃清朝官方对以工代赈的最后一次重要昭示。比起单纯灾赈，以工代赈能使“用财者无虚麋之费，就佣者无素食之慙”，对保证灾后生产，似更具有积极意义24。
三、赈济粮银的来源
一常平和社义仓谷
赈济粮米，主要来自各省府州县的仓储，其中以常平仓为最重要。康熙五十九年1720赈陕西西安、延安2府和甘肃兰州府灾，曾动拨陕、甘两省各州县卫所厅储备常平仓谷136 000余石，就近散放。有时也有因常平仓谷不敷应用，而动用其他仓储米谷的。雍正元年1723，直隶、河南灾，经户部议准，若常平仓谷不足分配，可将捐监仓米进行补充；三年，户部又奏准：“两淮、浙江盐义仓米谷，遇歉岁应需赈济者，一面题请，一面即于仓储内照数拨运”25；又譬如：乾隆四十三年1778，河南开封等5府春雨愆期，麦苗被旱，极贫下户口食拮据，难以为继，诏谕开社仓粮储进行接济。这些均说明，作为民间抚恤的社仓、义仓等，也被纳入到官方的救济系统之内。
二截留漕粮
截留漕米，多集中于运道所经区域，如直隶、山东、河南、江苏、安徽、浙江等省。康熙四十九年1710福建省泉州、漳州地方遭旱，经议准，将原应抵江苏镇江漕粮截留10万石，转运至通州今南通市狼山镇；截松江、湖州漕粮各10万石运至乍浦镇，然后命福建总督调派兵船由海路分头运抵漳泉等处散放，这是一次离开漕路，河海相接的长途运输。乾隆十二年1747山东东平等30余州县卫所遭遇水灾，诏令截留本省并河南漕粮外，又加拨奉天及天津北仓米散赈。天津仓米可通过运道回运或海运，奉天粮谷则由渤海海运到抵。在直隶的灾赈中还常常动用通州仓库的米谷，通州仓库储存的也是漕粮，称改兑米。乾隆三十五年，赈直隶被灾各州县饥民，除截留漕粮外，又拨通州仓库米共60万石；五十七年直隶顺德保定等府因旱麦收歉薄，也是一面截漕备赈，再于通仓内拨米20万石补足缺口；五十九年又以通仓米20万石赈恤直隶被水贫民。
三使用库银
因灾赈贫，应以口粮为主，但仓促之间，或因库储米谷不敷应对，或路程偏远，道途不畅，以及其他种种缘故，改以放银代粮。如康熙四十七年1708江苏淮安、徐州、扬州三府被水，可仓无存谷，经议准，截留本年交库平粜银10万两，以大口月给银3钱，小口月给银1．5钱方式发放。后者以乾隆三年1738户部针对甘肃赈灾所作议复为例。该省“地处边隅，从前办理军务，需粮浩繁，仓储未能即裕，傥一时偶被偏灾，仓粮不敷，以及邻邑笃远，势难接应，应以银折给者，行令该督抚临时酌量时价，奏请办理”。随后户部议准：“直省州县，如遇歉岁赈济，仓谷不敷动支，该督抚酌量情形，准其银谷兼赈，谷六银四，事竣题销。”26到了后来因为很多州县遇到灾荒，常由库储空虚而出现无粮可放的局面，于是便有银米兼赈，或以银代谷的情况，如前述甘肃采用的是银4谷六；乾隆十二年，山东邹平等90州县卫所秋禾被水，诏拨谷447 683石、米598 611石、银1 864 524两零；五十九年赈直隶被水贫民，先后截漕米和通仓米80万石，又动拨部库银105万两，后两例的拨银数都高于谷米数。为了有备无患，朝廷对诸如甘肃等路远地瘠省份，预拨帑银存留备赈。乾隆三十一年诏“发库帑银三百万两，存留甘肃，以备赈粜”27；五十五年诏发部库银100万两解往山东备赈，又拨两淮运关各库银100万两，解交两江总督衙门以备赈务之用均是。
库银的来源，就朝廷主要是户部库银，偶尔也有用工部钱局铜钱散赈的。清初顺治时，国用匮乏，每赈灾，需极力搜索经费，十一年1654“奉旨发户、礼、兵、工四部库储银十六万两，并帑银八万两，分赈直隶省各府饥民”；十三年“又奉旨发内帑银三万两，赈济直隶饥民”；十四年再发“内帑银十万两，分赏八旗兵丁及赈济直隶饥民”28。此地所称内帑银系指专供皇室支配使用的那部分银子，即内务府所管银两，后来虽不时可见，但数额毕竟有限，如嘉庆六年1801六月命拨广储司银2 000两，赈京师永定、右安门外灾民，便是由内务府出的银两29。
地方帑银，是指存留于地方政府的银子，在省有藩司库银，再也有动拨运粮道、盐法道等道库银和有关榷关银两。如乾隆四十六年1781，赈江苏沛县等28州县卫被水灾民，除截漕粮5万石外，另105万两赈恤银，分别来自道库银和两淮盐课银。再如嘉庆三年1798赈江苏省各属饥民，诏拨库银50万两，其来源有苏州藩库、粮道库和龙江、扬州各关库；还有像十二年为备赈江苏阜宁县灾，动拨的是江宁藩库银和龙江、西新两榷关银。与截漕赈灾一样，调拨赈银，也有将本应解往京师部库的地丁钱粮截留用于赈济的。乾隆十三年1748为赈山东灾，可该省藩库已无存公耗羡，诏于苏州漕项银内拨银22万两，再拨邻省河南地丁银3万两以便协济山东。道光三年1823抚恤江苏苏州、松江二府灾民，共放赈100万两，其资金分别来自：苏州藩库存剩银31万两，浒墅关榷关、苏州粮道、江宁粮道库存银23.1万两，另有45.8万两则请朝廷命户部指拨其他省份存银内分别报销；同年十一月，据直隶总督蒋攸铦奏报，通州等77州县大赈共用银180万两，内120万两由户部库银直接动拨，其余分别由水利生息银8万两、造船经费银5万两。原应拨永定河堵筑漫工银15万两、备用恩赏经费银15万两、造船经费银5万两、借用藩司库银7万两并头年灾赈余剩银2万两补凑而成。咸丰、同治以后，厘金成为政府财政的重要来源，于是又有动拨厘金以作赈费的。同治六年1867京畿地区大旱，朝廷谕令江苏、浙江、广东、福建、江西各将军督抚共凑厘金70万两以备灾赈之需30。愈到后来，出现灾赈库银来源愈杂的情况，诚然与像直隶那样一次用银数量过大有关，但动辄挪移原应使于其他设定项目中的开支，如永定河堵筑漫工银之类，本属不能轻动的经费，亦不能幸免，这在早先，若康乾时期是很少见到的。
四官员捐输
这里分为两种情况，一是自上而下，具有指令性的捐输。康熙四年1665山东济南、兖州二府被灾，朝廷发常平仓施赈，同时命该省总督祖泽溥劝谕地方官员捐输助赈31；嘉庆十一年1806江苏淮安、海州所属县份被水，灾民移居高地，时届三冬，诏借各属常平仓谷10万助赈，其碾米费用归由全省“官员养廉内摊扣”32。养廉银起于雍正时实行耗羡归公，并将其中的一部分，按官职不同，发给官员以补贴俸银不足。由于所定养廉银高于俸银数，所以此后官员捐俸，常称捐廉。另外一种是官员自愿捐助。嘉庆六年1801六月，广东南海等县突遇飓风，吹损船只，倒塌房舍铺屋，淹死人口，在先期抚恤中，由总督吉庆首倡，然后下属各官响应的捐廉助赈。还有北方的京畿地区，也因入夏以来，雨水连绵，造成永定河水漫溢，大批难民进京城求赈。于是有官员连同殷实商户，捐资救助，分发州同何际会一次捐银800两，事闻朝廷，皇帝颙琰认为何系捐纳微员，在等待分发期间能出银助赈，称得上是“乐善好施，殊可嘉尚”的大好事33。后来像道光元年1821湖北保康县被水，湖广总督陈若霖首倡捐资抚恤灾民；三年安徽庐江等16州县急报水灾，无为州众多房舍遭冲毁，大量人口被淹毙；全椒、庐江两县城城墙溃决，连同衙署、监狱、商铺、民屋均被水淹，其他如和州、含山、巢县等亦相类同，面对此情此景，巡抚陶澍一面拨帑抚恤，同时依照嘉庆十九年1814成案，出示劝谕地方绅士捐输，并同藩、臬、道、府各官捐廉以为倡率；就在同年，与皖省比邻的江苏仪征、丹阳等县也遭遇水患，大量贫民涌向镇江避灾。于是有“官绅捐济口食”先渡难关的应急举措34。官员参与捐俸或捐廉，除少数单独行动，一般先由上司倡导，然后下属回应的方法进行，但毕竟属于个人行为，且数额有限，充其量只能起补充或应急作用。当然对于参与助赈的官员也有好处，像何际会不但得到皇帝的表扬，而且特别关照吏部，“俟赈务完竣，量给加级记录示奖”，至于其他捐资人员亦表示，凡“有稗灾民，断不虑壅于上闻也”35。嘉庆十九年，候补同知谢樟和候选教谕杨圣修因实心办赈，也奉旨得到“议叙顶带”的赏赐36。
五开设事例，动员商绅捐助
在清代，自康熙年间起，每遇用兵、河工等需要大量费用时，便实施捐纳以敛聚财货，其中为赈灾而开设事例者也不在少数。据许大龄先生《清代捐纳制度》文中所列为赈灾所开捐例就有：康熙二十八年1689由直隶巡抚于成龙题请的“救荒捐纳事例”；同年晋抚叶穆济请开“山西歉收赈济例”；二十九年叶穆济因大同府三春少雨，二麦被灾兼大兵驻扎需用米豆请开“大同捐纳事例”；四十三年鲁抚赵世显因省内饥民遍野请开捐纳事例；五十三年川陕总督鄂海请开甘肃赈荒捐例；乾隆七年1742江苏巡抚陈大受因两淮水患请开“乐善好施例”；九年，副都御史励宗万鉴于河间、天津两府大旱，一切赈济诸事需费殷繁，又欲兴修水利工程，请开“直赈事例”；十一年两江总督尹继善因江南黄、运湖河并涨，请开“新江赈例”；又有因年遇荒歉开“东赈事例”；嘉庆六年1801永定河水漫溢，工赈需费，由兵部侍郎那彦宝请旨开“工赈事例”；十九年河南等省被灾并睢工漫溢，抚恤堵筑费用浩繁，吏部侍郎吴璥请开“豫东事例”；道光十三年1833因河工、军费、赈灾额外支款太多，乃开“筹备经费事例”；三十年直隶赈灾需款，由顺天府办开“筹赈事例”；光绪二十六年1900，秦晋麦禾无收哀鸿遍野，山西巡抚岑春煊请开“秦晋实官捐”37。以上捐例每次收银早期有捐粮食的估计多则几百万两，少者亦有几十万两。嘉道以后，凡有数可查者，最大宗的当数嘉庆六年1801所开工赈事例，先后收银759万余两，次如“豫东事例”，收银717万余两，都相当巨大。在国家赈灾中，捐纳事例也是个不可或缺的重要资金来源。
由于捐纳事例需经开例者申请呈报朝廷批准，要有一定手续和时间，有时因救灾紧急，地方督抚直接向所在绅商示意，劝谕捐助的。雍正十年1732五月，朝廷在议定赈恤事例10款中，其中有：“耆老义民量其捐谷多寡，或给匾额，或给顶带荣身；生监人等或准作贡生；缙绅人等或刻石书名以为众劝；候补候选有力之家，捐资多者加级，更多者照本职加衔；其地方官有能捐俸籴谷，广行赈济者，量其所捐分别议叙，有因公罚俸降级停升者，准予开复。”38这个奖励制度，便成为后来捐助受赏的依据。嘉庆六年1801，京畿灾民因缺棉衣御寒，曾由典当商人发起捐助压典旧棉衣62 000件，另有宛平县民人蔡永清，凑办20 000件。当商的捐助朝廷曾赏银12 400两作为补偿，蔡则经传旨由顺天府备匾给予表彰39，不过这样的捐助却为官府救了急。还有像稍前所述道光三年，安徽巡抚陶澍为了抚恤庐江等16州县灾民，在委员赴四川、湖广、江西采购米粮的同时，还告示当地绅商捐资进行救济，亦具有临时救急的性质。然而此类捐资有时也会遭到朝廷的批驳，道光三年1823浙江杭州府的一些地方被水歉收，省城商人表示愿捐银30万两以备灾民口食。皇帝旻宁却以“朕不惜数百万帑金，量筹民食，又何容借贷商捐名目以供调剂”，不予批准40。可在后不久，当两淮盐政曾燠具折称“淮商续请捐谷查赈”时，朝廷不但没有阻拦，还表扬他们：“此系该商等向义之举，必须妥为办理，俾贫民均沾实惠。”只是最后加了句“然不可日后复以此藉口也”41。另如四年六月，福建巡抚孙尔淮遵旨招募商人贩米海运到天津接济直隶民食，得到表扬42。此都说明在财政日趋匮乏的情况下，朝廷既愿借助商绅之力为其在灾赈中分担责任，同时又碍于面子，怕被认为是在向绅商伸手要钱，当然也是对可能出现的官商勾结、相互取利的局面有所顾忌。
六粮银折征定例
官府赈灾，尽管也有像助修房舍、置办耕牛、农具等需要发给银两购买的，但主要是分施米谷等食粮，使断炊灾民不致饿饭。动拨银两只是为了补充粮食之不足，故在发银时，往往得以粮食折价。在开初，折放无确定价格，康熙三十年1691拨山西省银20万两赈陕西西安、凤翔27州县卫灾，按大口小口给米，照时价折银发放。乾隆以后，已有比较确定的折银标准，但因各地粮价不一，折银也高低不同。七年1742赈江苏山阳等7县卫灾，以“每米一斗折银一钱二分”为准；十年赈山东济宁等7州县卫灾，按旧例谷每石折银5钱外加增1钱散给；同年赈江苏、安徽灾，定“灾轻州县每米一石折银一两”；灾重者“每米一石加增二钱”；二十年，赈浙江山阴等13州县灾，定谷每石折银7钱，米每石折银1．4两；二十四年山西赈灾，每粮1石达1．6两；同样甘肃折银，原每石折银l两，至是诏令黄河以东各州县再加银3钱，河西地区则加银4钱43。由于折银的事例愈来愈多，为了避免每逢此事都得咨请审核，四十一年经户部议准，规定各省折银标准：直隶贫民，米每石折价银1．2两，贫生折银1两；奉天、河南、浙江、江西4省米每石折银1．2两，谷每石折银6钱；山东、江苏、安徽、湖北、湖南、甘肃、云南7省米每石折银1两，谷每石折银5钱；山西省米每石折银1．6两，谷每石折银9．6钱，另陕西、广东、广西、福建、四川、贵州6省，均以本色放赈，不定折色价银。以上虽只是对各省先前的折色标准的重新确认，但它经户部讨论请旨认可，已具有法律的效应。尽管如此，后来因粮价不断上涨，加之银钱比价的变动，按时价折放仍不时地被采用。
至于其他非用于折粮的费用，虽很难定出比较统一的标准，但为了报销的需要，也有一些临时性的规定。乾隆十七年1752诏准拨银赈江苏上元等县水旱风潮灾，其中一款银2 898
两，专为补助修葺倒塌房舍之用。四十一年户部还议准了赈恤银中列有水灾后，田亩遭受冲刷修复挑培银：江西省水冲田禾，每亩给籽粒银1钱，沙淤石压每亩给修复银2钱；湖南水冲田禾，每亩给修复银2钱；广东省水冲沙压田地每亩给赈银5分；广西省沙压田禾，须挑挖补种者，每亩给赈银3钱、谷5斗，水禾尚可修复者，每亩借给谷5斗，田亩被冲不能修复者，计口赈银，每大口银3钱，小口银2钱，按亩赈谷5斗；云南省水冲田地每亩给挑培银3钱，沙压田地亩给挑培银2钱。
四、余 论
清代的灾赈，就制度而言，乾隆时趋于完备，而且因为当时国库充裕，发放粮银数额也多，在60年里，仅有目可据者，米谷800余万石，银达3 000余万两，而且动辄拨粮几十万石至上百万石，银几十万两至百余万两，最多一次竟高达300万两。其中尤可称道者，它能遵循被灾分数、极贫、次贫等次的规例，或赈二三月或赈四五月，且常施加赈和转赈。到了嘉庆、特别是道光以后，虽也有拨粮几十万石、银上百万的，但已需要多方挪移拼凑才行。且多数以施赈1月为准，或1月后再加赈1月。及至更后来的咸丰、同治年间，更是江河日下、施赈为难了。光绪二年1876起，山西、河南等省连年遭遇大旱，其中更以山西为最严重，史称“丁戊奇荒”。对于这场奇荒，朝廷费尽心力，好不容易凑足赈银百余万两、粮几十万石，但面对上千万灾民和持续未完的灾情，不过是杯水车薪，根本难以济事。
灾赈难施，除了时局因素以外，最重要的原因是财政状况的恶化。根据记载，有清白康熙平定“三藩”后，户部的库存银一直在稳定上升，康熙中晚期存银三千数百万至四千数百万两，雍正时已达5 000多万两至6 000多万两，乾隆初期一度稍有下降，到中后期便大幅度增加至7 000万到8 000多万两44。然自此之后，便急速回落，道光三十年1850库存银800万两，咸丰三年至七年1853—1857平均存银11余万两，咸丰八年到同治二年1858—1863，更剧减至平均6万余两，可以说库储枯竭45。再就是常平仓制度败坏，常平仓以州县为单位，设仓存粮，少则6 000一7 000石，多者上万石，后来更有增至万余石到4万一5万石的。设置常平仓的目的，就是方便地方赈贷。特别是当灾荒降临之时，它更成了官府征调的首选目标。所以清朝的很多皇帝都重视常平仓的储备。当时除常平仓外，还有由民间办理的社仓、义仓和盐义仓，以及为军人所用的旗仓、营仓，这在前面都曾提到过，但最重要的是常平仓。清代的常平仓储以乾隆初年为最高，达48 110 680石，十三年1748经大学士等奉旨议定，全国19省区额定常平仓谷数33 792 330石，较前减少14 318 350石46。后来的相当一段时间里，大体维持着这个定额，并在灾赈和灾贷中起到很好的作用。按照制度，常平仓有出旧补新的定例，但有的地方，或因经费缺乏又捐助者少，加之官员胥吏侵蚀贪腐，仓储已渐不能足额。嘉庆十四年1809皇帝颙琰查阅各直省上报十一年至十三等年的“常平奏销册报”发现所存粮谷26 122 000余石，“较之额贮数目不及十分之七”47。若按乾隆十三年定额为准，则差了7 670 330石。以后再过26年，到道光十五年1835，皇帝曼宁再查“常平奏销册”，惊现各省存谷仅止2 400余万石，共需“补谷一千八百余万石之多”48，较之嘉庆十四年则少200多万石。如果说嘉庆、道光年间的常平仓储，尽管在账目上也有假冒，可毕竟有数可报，到了咸丰、同治以后，更连滥账也编不出来了。同治三年1864朝廷称各地常平仓谷“任令米粟空虚，遇变无所倚赖”49，完全处于崩塌的境地。库储和仓储是有清灾赈赖以正常运转两个主要轮子，现在轮子坏了，失去支撑，一遇大灾，只靠用临时征调凑数，所谓灾赈很大程度上已是有名无实，无昔日场面可现了。
至于灾赈积弊，正像有的大臣在条陈中所言：“如委员查灾，藉端需索；藩库发帑，借款扣除；造册不核户口之虚实，胥吏易于侵渔；设厂不酌道里之远近，饥民疲于奔走；或浮开折算，或早晚失时；粜米煮粥，则搀和沙灰；给钱折银，则扣平短串。”50以上陈述不过是笼统归结，如细检《实录》或一些官员的奏疏，还可以有更多内容补充，若追究原因，则既与制度建设的某些缺失有关，但更多的应是吏治问题。
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① 《清经世文编》卷四四。
② 陈芳生：《赈济议》，《清经世文编》卷四二。
③ 杨景仁：《报灾》，《清经世文编》卷四一。
4 光绪《大清会典》卷一九。
5 汪志伊：《荒政辑要附论六条》，《清经世文编》卷四一。
6 《清世宗实录》卷一一八，页一三。
7 方观承：《赈济十五条》，《清经世文编》，卷四一。
8 《清高宗实录》卷七六，页四；乾隆三年九月十一日李卫奏，转引自李向军《清代荒政研究》，中国农业出版社，1995年，26页。
9 光绪《大清会典事例》卷二七一，页一一、一二。
（10）光绪《大清会典事例》卷二七一，页一七。
（11）《清宣宗实录》卷二四，页四。
（12）陶澍：《陈办灾各弊疏》，《清经世文编》卷四二。
（13）《清高宗实录》卷五，页三。
（14）见陶澍《陈办灾各弊疏》。
（15）光绪《大清会典事例》卷二七一，页一、二。
（16）光绪《大清会典事例》卷二七一，页三、四、五、九。
（17）《清高宗实录》卷一二六，页一七；光绪《大清会典事例》卷二七一，页一三。
（18）《清宣宗实录》卷五四，页二○。
（19）光绪《大清会典事例》卷二七三，页三八、三九；《清宣宗实录》卷七五，页三六。
（20）《清圣祖实录》卷二三一，页一九。
（21）《清世宗实录》卷四一，页二三。
（22）《清世宗实录》卷五三，页一九。
（23）《清仁宗实录》卷八五，页一○。
（24）杨景仁：《兴工筹济编》，《清经世文编》卷四一。
（25）光绪《大清会典事例》卷二七一，页八。
（26）光绪《大清会典事例》卷二七一，页一一。
（27）光绪《大清会典事例》卷二七一，页三七；同书卷二七二，页二四、二五。
（28）光绪《大清会典事例》卷二七一，页二。
（29）《清仁宗实录》卷八四，页一八。
（30）光绪《大清会典事例》卷二七二，页一一二六、三五；同书卷二七三，页九；同书卷二七四，页二七；《清宣宗实录》卷五九，页三；同书卷六一，页二o。
（31）《清圣祖实录》卷一五，页二。
（32）光绪《大清会典事例》卷二七三，页一二。
（33）《清仁宗实录》卷八四，页二三、二七、三七。
（34）《清宣宗实录》卷二一，页二三；同书卷五六，页二一；同书卷五八，页五、二○。
（35）《清仁宗实录》卷八四，页三八。
（36）《清仁宗实录》卷二九二，页七。
（37）许大龄：《清代捐纳制度》，载《明清史论集》，北京大学出版社，2000年。
（38）《清世宗实录》卷一一八，页一三。
（39）《清仁宗实录》卷八八，页一四。
（40）（41）《清宣宗实录》卷六○，页二一、二七、
（42）《清宣宗实录》卷六九，页二三。
（43）光绪《大清会典事例》卷二七一，页一六、一八、二○、三一、三二、三三。
（44）中国第一历史档案馆：《康雍乾户部银库历年存银数》，《历史档案》1984年第4期。上述数字止于乾隆三十九年，后来各年录自该档案馆乾隆朝有关“黄册”。
（45）《清代抄档：户部左侍郎皂保奏折清单，同治四年三月十三日》，转引自严中平主编《中国近代经济史》，人民出版社，1989年，第565页。
（46）《清高宗实录》卷三三○，页三四。
（47）《清仁宗实录》卷二二○，页二○。
（48）《清宣宗实录》卷二七四，页四。
（49）光绪《大清会典事例》卷一九二，页一○。
（50）王庆云：《石渠余纪》，北京古籍出版社，1985年，第6页。
（本文收入《民命所系：清代的农业和农民》，中国农业出版社，2010年）
