（二）广东政府与澳葡当局的交涉
这时中国南北分裂，广东政府在内政外交方面均能独立自主。因此葡人面对前山不断增兵的威胁，被迫直接与广东政府对话。1917年1 月，澳葡当局致函广东政府，声称银坑开掘战壕，甚为关切，请求派员会勘。广东政府派林子峰与澳督所派代表共同查看，证明并非战壕。事情本来就此结束。但澳门代表却借此机会，向中方提交事先准备好的一个“协约大纲”，由林子峰带回广州。这个大纲包含4项建议和3点请求。其主要内容是：
拱北岛之上军队照旧是中国兵40名，以后不能有炮台炮队，或其他新添设。葡国船只不能常驻泊拱北岛边百法尺宽之界内。但该船只可以照前管辖澳门内港，广东官员不得干预。至1887年及1890年之条约所承认海面法权，仍无伤损。关闸及北山岭中间公地，葡国及中国之兵不得武装经过。最后，湾仔官员不得禁止银坑的泉水运入澳门。
澳门当局在这个大纲中，表面上做出撤离兵舰的让步，但却限制中国在拱北驻军的数量，同时还任意规定海权和所谓“中间公地”。这样的“协约大纲”，不但林子峰“无权与议答之”，就连当时广东督军陆荣廷、省长朱庆澜也认为：“该条款均关界务重要、不能允许之事”，不敢自作主张。而且该条款并无签名盖印，亦不交由葡领事转送，自然不算正式交涉文件。可是1月15日， 葡使符礼德却向中国外交部发出照会，声称：林子峰已在澳门议定协约大纲，这个和平解决办法既公平，于双方又都有利益，现有误会将因之而解决。因此，切盼中国外交部予以核准（注：《外交部秘书王景歧会晤葡使问答》，载《澳门专档》（四），页278。）。但这种拙劣的欺骗手法是不可能得逞的。 中国外交部根据广东的报告，于2月22日照会葡使，声称：界务问题暂缓议定，双方遵照维持原状，将来遇有机会再协商解决（注：《外交部致广东督军陆荣廷省和朱庆澜电》，载《澳门专档》（四），页284。）。
但这时中国内部对澳门界务有两种不同的意见。勘界维持会和广东政府认为：面对葡人每时每刻都在违约扩界，划界之举，万难缓图。若再因循，所失更大。请求派员前来进行划界会议。而外交部则认为，葡使积极主张在北京谈判澳门划界，如果接受建议，进行谈判，恐怕不会有良好效果。外交部次长高而谦，从而曾任中葡谈判代表，他给广东省长复函中，根据个人的体验，认为此案虽是中葡交涉，而英国对于澳事向尤左袒，现值中德绝交，政府正与协约国方面力谋接近之际，澳门问题若于此时提议，恐非所宜。鄙意此案似应暂从缓议，以待时机。但他并不反对广东地方与葡人进行交涉，指出：“倘粤省因地方关系，亟须解决此项问题，亦应遴派专员，在外会勘，以期周妥”。他这个方针，得到广东省长的赞同（注：《外交部收广东省长朱庆澜咨》，载《澳门专档》（四），页297～298。）。此后，广东政府就在澳门界务问题上，直接同葡人进行了针锋相对的较量。
在澳门界务交涉中，双方关于海权的争端尤多。广东政府想控制澳门附近海面，以便有力地打击海上走私势力，行使海上警察权；而葡萄牙则想通过疏浚海道，建立澳门港口与香港竞争。1918年1月， 广东交涉员罗诚再次请求政府同葡人交涉澳门界务。他的报告称：葡人军舰在澳门附近拦阻中国兵舰，勒填报单，又侵入拱北岛之湾仔，向中国兵舰索取牌费，驱逐渔船，并用船载泥土填塞澳门附近海道。葡人一系列扩张行为激起中国朝野上下一致的谴责，纷纷要求对葡人强硬交涉。2 月～3月间，外交部多次与葡使交涉，均被敷衍搪塞。7月21日，驻葡代办郭家骥沟通葡国报纸，反对澳门浚海，同时建议外交部发动国内报纸表态反对。在国内反对葡人浚海的谴责声中，南方军政府外交部于1919年10月4日，令广东交涉员派员带领测绘人员前往青洲，调查葡人浚海筑堤情况，并照会葡国领事勒令澳葡停止工程，又令广东政府派兵舰和军队前往驻防（注：《军政府外交部致政务会议咨》，载《澳门专档》（四），页325。）。但葡国领事10月15日的答复十分强硬，宣称：“澳门政府因知该事确实有权有理，毫无违背和约，所以不惧有何交涉”（注：《外交部收葡代公使那锡曼德照会》，载《澳门专档》（四），页328。）。
10月18日，军政府陆军测量局的测绘员和前山洋务委员抵达澳门，实地调查葡人浚海扩界情况，并绘制了工程进展图。鉴于葡国政府和澳葡当局态度强硬，坚持动工，显然并无和平勘界诚意，1920年1月13 日，广东督军莫荣新下令广东陆军第一师旅长卢焱山和林子峰同去前山处理澳门界务。卢、林两人出发的同时，政府又加派军队和兵舰前往前山。该处军事实力的增加，果然引起葡人的惊慌。1月23日， 葡使代办拜会北京外交部，请求电令南方暂行停止军队的行动。外交部秘书刘锡昌回答说，据他个人看法，南北尚未统一，即使电令停止恐未必能听。
1月24日和26日，卢焱山两次访问澳门。由于广东政府已经展示了实力，澳督态度明显软化，当场表示立即停止浚海工程，但又坚持中国兵舰虽可在澳门附近海面自由航行，但停泊则应遵守澳门规则，必须填单签字，1月28日，中国雷龙号军舰有事来前山，停泊银坑岸边。忽有葡国几艘巡船包围该舰，强迫该舰副舰长填单签字。声称：如果不签字就驱逐出境。中国兵舰在本国领土上向葡人签字，实属奇耻大辱。军政府立即处理屈服签字的那位副舰长，并向葡人提出交涉。而这时英国公使又拜访北京外交部长，声称英葡两国有同盟关系，广东当局派兵1500人及军舰2艘～3艘前往澳门，葡国政府因此向英国求援，英国海军部拟派1艘军舰前往监视。倘该处发生冲突，实属不幸。 请求外交部劝告广东当局不要采取强硬措施。英国这一举动，十分露骨地对中国政府施行外交讹诈，但这种威胁恫吓并未能使中国屈服。外交部长冷静回答道：由于南北分裂，北京政府对广东政府的派兵一无所知，他们也不会听从中央政府的命令。由中央出面劝告，不但无用，反而更加不妙（注：《外交部长陆征祥会晤英使问答》，载《澳门专档》（四），页358～359。）。就在同一天，军政府海军部又派出永丰号军舰开往九洲洋一带协同监视葡人行动。总计当时前山驻军情况大致如下表所示。
前山驻军情况表（注：《广东陆军第一旅司令部函送前山驻军表》，载《澳门专档》（四），页362。）
驻军地点 驻军数量 驻军地点 驻军数量
前山厅衙门 步兵两连 吉大乡 步兵1连
二厂 步炮兵各1连 香洲埠 步兵1连
三厂 营部及步兵1连 北山村 步兵1连
白石角 步兵1排 湾仔 营部及步兵1连
四厂 步兵1排 银坑 步兵1连
五厂 步兵1排 大小横琴 营部及步兵1连
旅长卢焱山
以上前山驻军之分布，共计有1个团（加上1个炮兵营）的兵力。两年前卢焱山任团长时曾驻扎前山，现在兵力并没有增加。此表是用来与葡人交涉时说明的资料。尽管中国方面声明并没有增加前山兵力，但事实上至少已把缺额补满，使澳门葡人因而感受到巨大的军事压力。于是1920年1月26日，由葡国驻广州总领事司路华出面，宣布澳门总督决定暂停青洲之工程，提议广州军政府举行划界会议，解决澳门界务问题（注：《葡总领事致伍厅长公函》，载《澳门专档》（四），页364。）。
1月27日，中葡双方代表聚集广州政府外交部， 讨论澳门当局在青洲浚海问题。参加谈判的葡方代表有：葡国驻广州总领事司路华、澳门参谋长金美时、澳门华民政务司长佐治等，英国副领事也参与葡方一边；中方代表有：军政府外交部次长伍朝枢、外交部政务司长李锦纶、外交部交涉员林子峰等。双方于下午2时30分开会，讨论了整整4个小时之久。30日双方又继续谈判。会上，中方首席代表伍朝枢提出3点协议草案：1.在澳门划界之前，不得在有争议地区进行工程；2.中国军舰在澳门附近海面航行，不得要求其签押文书；3.中国当局将发表声明，宣布近日增兵前山是和平性质。而葡方代表则提出反提案，共4点要求：1.在4个月之内，中葡派员举行澳门划界会议；2.如果双方谈判3 个月内不能解决界务问题，则将此案交付国际仲裁；3.中葡谈判期间澳门停止在青洲海面之工程；4.以前之工程不作为葡国享有主权的证据。在谈判中，伍朝枢表示葡方提案第1款可以照办，但反对其2、3、4各款。最后双方未能消除分歧，无法达成协议。
广州谈判后不久，葡国使馆代办会晤北京政府外交部，表示军政府代表伍朝枢所提条款“断难允行”，希望将谈判转到北京举行。但外交次长刘锡昌明确指出，澳门界务必须双方派员实地察看，断非在北京谈判所能定界。总之，南北统一以前，若派员会商定界，徒费时日，于事无济。如果葡人单独同广东地方政府定界，也属无效。这样，北京政府坚持在南北统一以前，暂缓举行澳门划界谈判，维持现状不变。
中葡双方虽然在划界问题上形成僵局，但在港口、提犯和缉私方面的谈判却取得了进展。1920年5月25日、7月26日和8月26日， 广东军政府官员同葡国领事和澳门官员之间，先后在广州举行了3次会议， 会商在澳门界务未定之时，先解决港口工程及提犯、缉私等迫切问题。达成《兴筑澳门港口工程合约》、《修改港口章程》及《澳门交解华犯章程》等协议条款（注：外交部与广东特派交涉员梁澜勋的往返函电，以及有关条约文件，参见《澳门专档》（四），页393～407、472～495。），于9月6日签字。这些条款虽然由广东地方名义负责同葡人交涉签署，但在谈判整个过程中，广东政府自始至终都向北京政府报告，并取得认可与赞同。证明当时国内虽然南北政府对立，但它们在对同葡人交涉中，立场基本上一致，同时在对葡交涉中互相支持、相互配合。
（三）国际公断企图的流产
1921年9月16日，中国鱼雷艇在澳门附近海面行驶， 因遭到葡国军舰的无理干预而开枪自卫，击毙葡兵1人，击伤3人。事后，中国军舰坚持认为停泊地方是本国领土，没有离去。与此同时，广东政府还增派另一艘鱼雷艇前往停泊。中国军舰在自己领土上的活动，葡人认为难以忍受。于是，9月24日，葡使照会我国北京政府外交部， 指责中国鱼雷艇不听指令，任意停泊。声称葡国保留对此事件要求赔偿的权利（注：《外交部收葡使节略》，载《澳门专档》（四），页449。）。接着， 葡国公使符礼德（一译菲力特）又南下广东，并在英国驻广州总领事杰克的陪同下，于1921年11月24日，直接同广东省长陈炯明进行交涉。葡使要求中葡双方派员共同调查9月16日事件， 并要有第三国代表参加调查。同时要求立即谈判解决水界问题。符礼德声称，这是至关重要的问题。他甚至认为，9月16日的事件只不过是一件小事，可以撇开不谈。 “本公使此次来粤，其主要任务，乃欲解决水界问题，以免将来再启争执”，希望尽快加以解决。但陈炯明在交涉中态度也同样强硬。他严正指出，葡人占据澳门以后，澳葡屡启争端。当初葡人借澳门不过一隅之地，较之今日，大小悬殊。可见澳葡侵略成性。关于9月16日事件， 葡领事开始同意共同派员调查，其后又不肯派人。故此广东政府单独完成了调查，如今没有再次派员调查之必要。同时认为事件发生后，省长已经照会提出解决办法，但葡人置若罔闻，缺乏诚意。如今坚持必须先答复照会，然后再考虑共同派员调查，并开始谈判水界。
1922年3月17日，葡使符礼德再次拜访陈炯明， 提出广东省如果将水界问题搁置起来，他准备提出由第三国仲裁解决，并请美国驻菲律宾总督为仲裁人。
陈炯明当即针锋相对地指出，广东政府将此事搁置起来，其主要原因是澳门总督缺乏谈判诚意，坚持侵略所至。近日间，澳门总督公然对银坑升中国国旗横加抗议。银坑、湾仔历来是中国领土，试问澳督有何权利提出抗议？现在澳督必须将这个抗议收回，否则绝对不同澳葡讨论划定水界问题（注：《陈炯明与葡公使关于澳门水界的第1—2次谈话》，载《澳门专档》（四），页442～448、455～463。）。当时广东政府态度坚定，反击有力，使葡人迫使广东政府在划定水界上让步的企图未能得逞。
1921年11月至1922年2月间， 正当中葡澳门界务交涉再次陷入僵局之时，美国主持召开了有美国、英国、法国、意大利、中国、日本、荷兰、比利时以及葡萄牙等9国参加了华盛顿会议。 这是第一次世界大战后，西方列强重新瓜分远东和太平洋地区势力范围的一次聚会。葡萄牙因为在远东占据澳门、帝汶等地，也被邀出席会议。于是葡人便在会上积极活动，企图把中葡双方争议不下的澳门划界问题提交会议，请求“公断”，亦即由第三国出面，对澳门划界问题进行裁决。
“国际公断”是葡国界务谈判中的最后一个法宝。葡国使用威胁恫吓手段，或者甜言蜜语、好话说尽，都不能迫使中方在界务问题上让步。这时候，葡国便使出他们的绝招——所谓“国际公断”。当1909年香港谈判失败后，葡国就曾提出将澳门划界问题提交海牙和平会议公断。葡萄牙虽然是一个小国，但它一向得到英国在外交上的保护与支持。英国自从1703年与葡国签订梅朱恩条约以来，一直是葡萄牙可靠的盟国，葡国认为只要把澳门问题国际化，英国必定会坚决站在他们一边，并会在国际上产生巨大影响，因此公断对葡国绝对有利。实际上是利用西方列强施加压力，迫使中国屈服的手段。这一次，葡国又利用召开华盛顿会议的机会，积极准备在会上提出澳门问题，请求“公断”。为此，葡国特别选派澳门官员参加代表团出席华盛顿会议。并且征得美国政府同意，由美国驻菲律宾总督主持公断。但中国政府对葡萄牙政府单方面提出公断的举动，表示坚决反对。中国政府认为，澳门划界问题，“新占旧占，情形复杂，非他国所能深悉，断难付之公断。”由于中国代表的反对，葡国玩弄国际公断的把戏没有成功。而澳门界务问题就这样被搁置起来了。
澳门惨案与中葡新约
（一）1922年的澳门惨案
当时中国政府由于内部政局动荡，无法集中力量解决澳门界务争端，又不愿以让步妥协，便采取将问题搁置起来，暂时维持现状的方针。葡萄牙十分了解中国政治的弱点，抓紧时机不断向澳门附近地区扩大侵略，频频挑起事端，激起了中国人民的无比愤慨。尤其是辛亥革命以后，中国人民反对葡国侵略之呼声愈来愈高，国内革命形势的高涨和省港工人运动的发展，对澳门产生了巨大的影响。这一切导致了五·二九年事件的发生。
五·二九事件是澳门人民一次自发的反澳葡当局的抗议示威，同时也是一次流血大惨案。1922年5月28日下午，一名中国妇女路经果栏街时，澳葡黑人士兵追逐调戏、施加非礼，激起民愤，将其痛打一顿。澳葡警察闻讯赶来，不分青红皂白，拘捕理发师周锐等3名工人， 关押在警察局里。消息传出，群情激愤。当即有数百名华人涌向警察局，要求放人。警察不予理会，事态愈趋严重。夜晚10时左右，前往总局汇报的警局官员被群众拦阻殴打，一队前来增援的葡兵也被愤怒的群众阻截，并用砖瓦、花盆等掷打。警察开枪射击，造成华人一死数伤。愤怒的群众更加蜂拥而来，半小时内，已有两千多人包围警察局。群众呼喊口号，要求澳葡当局释放被捕华人。工会派出代表与澳葡交涉放人，亦遭到当局拒绝。于是澳门各个行业工会公开出面号召群众，同仇敌忾，进行斗争。至29日上午，聚集到警察局的群众已达万人。在工会组织下，分守各处路口，沿街动员商店停业、工人罢工。澳门工人和市民声势浩大的斗争气势，使澳葡当局十分惊恐不安，他们继续派兵增援，控制局势，镇压群众。葡兵与群众发生冲突，开枪扫射人群，当场打死70多人，受伤者百多人。尸横街头，血流遍地，惨不忍睹。葡人为毁灭罪证，掩盖其血腥罪行，偷偷地把死难群众运走，抛入大海之中（注：《澳门葡兵枪击华侨大风潮》，载《申报》，1922年6月5日；《呈报葡兵枪毙华工交涉经过情形由》，载《澳门专档》（四），页472。）。
澳门工人五·二九喋血，充分暴露了澳葡殖民统治者的凶恶面目。同时也以血的洗礼，为澳门人民书写了反对殖民主义壮丽的篇章。澳葡当局的血腥罪行激起了中国人民的无比愤怒，从而导致澳门、广州乃至席卷全国的抗议运动。
惨案发生后，澳门当局继续用高压手段对待澳门人民。5月29日， 总督发言人公开宣称，澳门人民的抗议行动“不仅分割国家主权及官厅威信，而且妨碍本澳人民治安”，因而“迫不得已，乃用非常手段处置之”。当局宣布全澳戒严，由上校军官山度士负责执行。宣布中止宪法赋予人民的一切权利，从晚上7时至早上7时，禁止澳人及车辆在街上行走。军队可以任意开枪、捕人和强迫店铺供应货物。同时，又宣布澳门68个工会组织为非法团体，予以取缔。还企图强迫商人开市贸易等等（注：见《澳门宪报》1922年5月29日、5月30日。）。
澳门人民没有向殖民者的暴行屈服。5月30日，澳门商人罢市、 工人罢工、学生罢课。数万华人相继离去，使得澳门顿时变成一座死城，交通瘫痪，食品断绝。澳门联合总工会在事件当晚举行紧急会议，决定派代表向澳门当局交涉，要求惩办凶手，抚恤死伤者家属；同时电请广州政府与葡方交涉。
6月2日，澳门工会代表陈根生、梁工侠抵达广州，谒见大总统孙中山，请求派军舰前往澳门声援。孙中山答应立即派人往出事地点调查，并积极同葡人交涉。当时广东省政府增派一营军队加强前山防务；还派出两艘鱼雷艇停泊前山河，与岸上陆军相呼应；还派出两艘巡逻船在湾仔、银坑和马骝洲一带海面巡弋。这一切，大大加强了抗议澳葡暴行的声势（注：《广州各界对葡大会议》、《交涉中之澳案》，载上海《民国日报》，1922年6月6日。）。
广东人民对澳葡当局血腥罪行的反应最为强烈。惨案发生的第三天，广东国民外交后援会等大团体紧急集会，声讨葡人罪行，作出8 项决议（注：《广州各界对葡大会议》、《交涉中之澳案》，载上海《民国日报》，1922年6月12日。）：1.请愿要求政府速行收回澳门，即派北洋军舰前往澳门保护侨民；2.由人民方面采取自动态度与澳葡当局断绝关系；3.不在澳门做工，不在葡人店中服务；4.抵制葡货，如有助葡为虐者，一并抵制之；5.知照前山镇民团义勇队积极设防；6.通电全国声讨葡萄牙人的残虐行为，务达收回领土之目的；7.所有各乡镇运往澳门之蔬菜食物米粮，一律停止；8.银坑水库即行停止向澳门供水。
6月2日下午2时，在广州中央公园举行有2万余人参加的国民大会，愤怒声讨葡萄牙当局的血腥罪行。会后，部分代表前往广东政府请愿（注：《澳葡兵枪杀华工案之大交涉》，载《申报》，1922年6月8日。）。广东各界人士还积极开展募捐筹款，安置救济澳门难民。
广东政府根据人民的强烈要求，向葡萄牙驻广州领事提交抗议：澳门葡兵不顾公理，蔑视华人生命，擅将华工枪杀，此案之发生及善后，应由葡方完全负责。若不尊重本政府意思，蔑视群众义愤，本政府则决定采取对外自卫手段（注：《澳葡兵枪杀华工案之大交涉》，载《申报》，1922年6月8日。）。
然而，澳葡当局蔑视中国人民的抗议，在其6月3日答复广东政府的公函中，公然颠倒黑白、混淆是非，诬蔑澳门华工为犯上作乱的乱党，声称事件的起因并非澳门非洲兵污辱华人妇女，当时非洲兵只是站着同一名妓女谈话而已。事件是由少数乱民预谋策划的。同时又声称这一事件纯属澳门内政，而且认为“此次之事，各军士实未常（尝）有惨杀之举，亦未有违背人道之举”（注：1922年6月3日《澳门总督致葡领事转复广东政府文》。参见吴志良《生存之道—论澳门政治制度与政治发展》（澳门成人教育学会，1998年版），页226～230。）。这真是弥天大谎。
澳葡当局之答复公函激起广东人民的更大愤怒。6月4日，广东政府再次照会葡萄牙驻广州领事，提出3项要求：“一、 所有非洲军队从澳门撤出；二、对被杀害的中国人民赔偿损失；三、永远禁止在澳门吸食鸦片和赌博”。但葡领事5日的答复毫无悔意， 公然声称：“澳督认此次葡兵枪击华人，系为镇压乱事，殊为正当”（注：《申报》，1922年6月6日。）。葡人企图将其罪行推得一干二净，激起广东人民更大愤慨。同日，广州工会再次召开国民大会，声援澳门华人抗暴斗争，一致议决要求政府收回澳门主权。会后，当时在广州的大总统孙中山接见大会代表，表示政府一定积极交涉，万无卸责之理。同时号召人民依靠自身力量，坚持斗争：“若汝等各怀公愤，万不受辱，即可归劝各侨胞、同胞，设法离去澳门，迁往就近香洲、金星等商埠，实行开垦，外人纵无理，不能阻华人之去。如此不必武力，不必暴动，彼葡人自然力屈”（注：《澳门交涉案迁延不决》，载上海《民国日报》，1922年6月9日。）。6月10日，军政府再次照会葡萄牙驻广州领事，提出5项严正要求：澳葡向中国政府道歉；严惩杀人凶手；优恤死者家属，负担伤者医药费；限期撤走非洲兵；禁绝赌博等（注：《澳门交涉案迁延不决》，载上海《民国日报》，1922年6月18日。）。然而葡人强词夺理，拒不认错。澳葡当局17日答复广州政府时声称：1.此次粤政府所不满之事变，实仅内部秩序问题，故澳门政府视为毫不影响粤政府之威严；2.军政当局现正从严查办，自当力求公允；3.澳政府已给予津贴于慈善团，并与中国医院接洽，以期救济死伤者之家属；4.遣送非洲兵回国一节，完全属于葡政府自有职权范围以内；5.关于赌博问题，澳粤两政府前已有协商，澳政府之态度现仍未变更（注：《外交部收广东交涉员李锦纶电》，载《澳门专档》（四），页465～466。）。
澳葡当局的蛮横态度是对中国人民的挑战。对此，广东人民给予坚决的反击。但这时候广东政局动荡，6月中旬发生陈炯明叛变事件， 大大影响了对澳葡扩张界址的斗争。葡人态度更为嚣张。6月13日， 葡兵数十人分乘小船数艘登陆湾仔。中国军舰发现后立即发出警告，但澳葡兵头竟置之不理，并首先向中国驻军开火挑衅。湾仔驻军和当地义勇队随即奋起抗敌，击退入侵者。6月15日， 澳葡又派飞机越界侵入湾仔上空侦察，并向地面开枪扫射，遭中国军队反击后折回澳门（注：《交涉迁延中的澳案》，载上海《民国日报》，1922年6月25日。）。与此同时，澳葡还千方百计动员华人返澳复业，又收买一些人前往省城和香港进行活动，破坏各界人士对澳门事件的声援。
澳门惨案在海内外华人中间引起强烈反应。全国各界联合会致电广东政府并向全国发出呼吁：一、收回澳门；二、要求澳葡当局向中国道歉；三、抚恤死伤华人；四、惩办肇事凶手（注：《全国各界联合会重要会议》，载上海《民国日报》，1922年6月11日。）。
上海作为全国最大都市，各行业工会、中国劳工同盟会、世界道德会、中华全国工界协进会、旅沪香山同乡会、华侨联合会、华侨学生会等团体纷纷举行集会，要求政府同澳葡进行严重交涉。6月3日，上海各工团执行委员会致电广东政府，列出交涉之8点要求， 务必交涉至满意为止（注：这8点要求是：1.政府应严正交涉；2.调查实在肇祸原因，死伤人数；3.惩办肇祸凶手；4.赔偿损失；5.向世界各国声明葡国无理；6.赞成广东公民大会提议，收回澳门自治；7.请政府派军舰镇慑；8.请全国当道一致服从民意，为国争人格。见《广州百年大事记》，页255。）。各个团体还召开国民外交大会，发表宣言谴责澳葡凌辱华人妇女，要求废除中葡条约，并与葡人永远断绝通商关系（注：《今日开会之国民外交大会》，载上海《民国日报》，1922年6月25日。）。
此外，在席卷全国的抗议运动中，有北京大学教授发表文章，愤怒谴责澳葡残杀华人，呼吁政府收回澳门；还有南京学生联合会、汉口商界联合会、京汉铁路工人俱乐部等团体也纷纷通电呼吁收回澳门。海外华侨也多次集会声讨澳葡罪行，支持澳门工人罢工（注：邓开颂. 《澳门历史》（澳门历史学会，1995年9月版），页79～80。）。围绕澳门惨案所掀起的抗议怒潮，是对葡人殖民统治的巨大冲击。就连澳葡军官也不得不承认：“这毫无疑问是近期经历的最严重的危机”（注：参见吴志良前引书，页235。）。最后，澳葡当局为了恢复生产， 稳定局面，不得不同工人对话，并被迫做出一些让步，如同意发放抚恤费，由澳葡慈善机构仁慈堂拨款；同意恢复事件发生前已正式注册的工会，但新建的工会仍须先注册、后承认；同意取消乱党名目；每个死难者发1 千元亡灵超度费，由澳门各界人士捐款解决，等等（注：邓开颂.《澳门历史》（澳门历史学会，1995年9月版），页83。）。
澳门惨案交涉过程中，全国人民同仇敌忾，团结对敌。无论南北政府、地方军阀，都采取了与人民基本一致的立场，就连陈炯明这样的反动军阀，对葡萄牙人的态度也十分强硬。但抗议运动最后的结果却是不了了之。其原因显然不能归咎于人民或官员主观上的斗争不力，而在于国内政治分裂，无法集中力量将斗争进行到底，并获得胜利。因为单凭交涉并不能解决问题，只有显示了强大实力才能对侵略者产生威慑力量。而在当时中国现实情况下，就连军政府大总统孙中山，也未能下决心与葡当局大干一场，彻底解决澳门问题。6月5日，当他在广州接见国民大会请愿代表，共同研讨惨案交涉问题时，公开承认政府无能为力，他“向各代表郑重声明，政府方多事之秋，而忽然发生重大外交，政府之力量少，未免视国民之团结力以为进退”（注：吴志良前引书，页233。）。孙中山尚且如此表示，其他人更不必说了。
（二）中葡谈判与签订新约
在中葡紧张进行交涉之时，美国人也企图趁机插手捞一把。10月18日，葡萄牙驻华公使符礼德拜会外交总长顾维钧，提议在北京同广东代表会晤，讨论延长粤澳休战条款。当时担任总统顾问的美国人福开森对这次交涉提出了一些建议：1.交涉应由中央政府负责，只允许广东派一名外交特派员协助办理，这样可以收回该省的外交权。2.双方争议的5个问题（葡官将商会驱出澳门问题；1887年条约中国承认之地方外，其余地方由葡国退还；内海口之管理权；禁止赌博；以及有色人种军队驻扎问题）均可通过磋商解决，实在解决不了，可请菲律宾总督伍德将军“公断”。3.交涉双方以中国较为强大，可以强迫葡国接受条件。但这个问题的解决，他认为应以公理为先，而不以武力为主（注：《外交部收国务院函》，载《澳门专档》（四），页469。）。
很明显，福开森建议的侧重点是把澳门问题交给美国“公断”。而这也正是葡人在交涉中曾经多次提出的解决方案。由此可见，葡人与美国人里应外合，共同劝诱中国赞同“公断”。所不同的是，福开森以总统顾问身分提出公断，更具有欺骗性。但是中国政府没有采纳这个建议，美国人插手澳门问题的企图落空了。
事实上，葡人与美国人相互勾结，不仅表现在合谋促成澳门问题“公断”，还企图将澳门转让给美国。据说双方已经谈妥价格为1000万美元。只不过1887年的中葡条约有明确规定，非经中国同意，不得将澳门转让第三国，葡萄牙与美国这桩秘密交易才没有成功。当时美国富豪福灵德曾为此电告康有为，建议他劝告中国政府收赎澳门，没有钱，美国可以贷款。美国华侨伍庄为此向北京政府提交《收赎澳门建议书》，其中说：去年葡政府因财政窘难，拟将澳门出售与美国，取价美银1千万。将成议矣。但中葡条约，葡国不能擅将澳门割售与别国。葡政府欲售澳门，惟有请中国政府或中国人行价收赎之。美人因此颇踌蹰，案遂搁置。此事吾人在美，知之最悉。其后美富人福灵德以此事电告康南海先生，劝中国自收赎。然今政府奇穷，国民更不容易有此大举。1 千万美银之巨价从何出。此至难之事也。今忽然天予之机。前外部佥事徐良前月自美国谓，美国愿借中国美银1千万收赎澳门。其所要条件：一、 借款千万分15年偿还，每年还1百万；二、借款未还清以前， 澳门应由中美合管。俟借款还清之后，完全由中国自管；三、中国特派澳门长官，应取美国同意。
照此条件，在中国可谓毫无损失，15年之中所负担者，不过5 百万借款之利，然此在澳门收入中可以负担之而有余，若不收赎，则此收入仍归葡人所得，中国分毫无有也。故在中国政府，可谓15年后不费一文而完全收回澳门，15年中亦不费一文而收回澳门之半主权。利益国家至大无量。故曰：天予之机也。
1923年2月22日，北京政府的国务会议讨论后， 决定将伍庄的建议书交外交部核办。但此后就没有了下文（注：《伍庄收赎澳门建议书》，载《澳门专档》（四），页514～515。）。
1927年蒋介石倚靠英美列强的支持夺取政权，成立南京国民政府。蒋介石上台以后，对英美列强的政策来了180度大转变，昔日的敌人， 如今变成了友邦。1928年2月21日， 国民政府外交部长黄郛发表对外宣言，再也不提“打倒帝国主义”和“废除不平等条约”的口号，而仅仅要求修改不平等条约，同友邦建立密切关系。宣言说：“按照外交手续，与各国厘正不平等条约，期获得中国在国际上应有之平等地位，……同时，国民政府亦必须依照国际法，十分努力，以尽其国际上应尽之合法义务”。宣言“切盼最短期内，得与各友邦开始商订新约，以平等及相互尊重领土主权为基础。……对于重要悬案，国民政府准备适当时期以公平及互谅之精神解决”（注：洪钧培：《国民政府外交史》（上海华通书局，1930年版），页341～242。）。
所谓“修约”，就是修改同列强签订的不平等条约的部分条款。主要内容为取消协定关税、领事裁判权、内河航行权、沿海贸易权，以及收回租界、租借地、铁路、邮政及海关等。蒋介石希望通过修约，树立他作为独立国家的形象，以及维护他的利益。此后，国民政府分别同西方列强驻华使节进行修约谈判，改签新约，收回了一些主权。但列强在华的许多特权尚未归还。至于英国占领香港等这些至关重要的问题，当时国民政府为了不破坏同“友邦”的密切关系，根本就没有提出交涉。在这样情况下，中葡两国谈判和签订新约，又将如何进行呢？
中国外交部在准备同葡萄牙开始交涉之前，首先去电征求驻葡公使王廷璋意见。1927年5月5日，王廷璋致函外交部条约司，提出了中葡修约的要点：1.约中所有不平等条款，如领事裁判权等，应完全取消；2.商务税则宜本互惠主义及各国现行法规订定；3.澳门纵不获交还，亦应改良行政，如烟赌之类，并许中国派遣商务官员驻扎；4.葡非洲属地，如莫桑比克、帝汶等处，华侨甚多，应设领事驻扎（注：《外交部条约司司长钱泰收驻葡公使王廷璋函》，载《澳门专档》（四），页534。）。
王廷璋还指出，葡人每当交涉之时，总是把英国人抬出来，为其撑腰，皆因两国有同盟关系，而这种关系是从1703年《梅朱恩条约》开始的，从此葡萄牙本国及其殖民地都处在英国的保护之下。次年5月9日，王廷璋又去函外交部称：“现闻葡政府因澳门事，鉴于南北近情，颇抱不安，曾由葡外部密派大员前往伦敦，向英政府商议将来对付之策。并向英政府商购鸦片烟运至澳门专卖以为饵”（注：《外交部发收驻葡萄牙公使王廷璋电》，载《澳门专档》（四），页539～540。）。这种情况使中国外交部在与葡国交涉之前，不得不有所顾忌。
与此同时，情报局也于1928年3月23 日给条约司送去情报称：“葡政府已预悉中国政府将提议修约，彼暗中已密议应付方策，拟以中国内战未息，及关税政策未完之二大理由，为拒绝或延宕口舌”。而3 月30日，身为国民政府司法部顾问的法国人宝道（Georges Padous）又给外交部送去一份关于澳门问题的分析报告。宝道认为，1887年条约中，中国并没有完全失去澳门主权，一旦葡人占领终了，就要归还中国。因此在谈判中，可将澳门法律地位问题，再向葡国提出，此事照情形论，与现时之租界情形颇属相同。“中国若主张澳门不过为变相租界之一种，中国应可提议收回，一如上海各国租界，以及外人在华管理之其他租界无异，似亦有其充足之理由也”（注：《外交部条约司司长钱泰收外交部情报局函》，《外交总长罗文干收宝道书—关于1887年中葡条约宣告失效问题上外交部说帖》，载《澳门专档》（四），页540～558。）。但外交部当时并没有魄力直接了当地提出澳门问题。3月31日， 条约司将修约照会稿寄给王廷璋，征求他的意见。这个照会的主要内容是：“中国政府以为将中葡两国间之关系，奠立于平等及互相尊重领土主权之基础，藉使两国邦交益臻巩固，实为急图。为贯彻此项目的起见，1887年12月1日，中葡两国所订和好通商行船条约，应即根据上述新基础，改订一更适合现代国际邦交普通情形之新约，以资替代”（注：《外交部条约司发驻葡萄牙公使王廷璋函》，载《澳门专档》（四），页570～572。）。
王廷璋在复电中指出，1887年中葡条约中包含两个方面：一是占领澳门，二是一般的不平等条款。后者无疑应该改订，也比较容易解决。至于澳门问题，则是最难解决的事。“连年邦家多故，外交尚未统一，收回澳土似不易。莫若要求先设领事，速划境界，改革烟赌，二事较为近情”。他还提醒外交部注意近期葡英勾结的动向：“葡外交政策皆先商英国，最近葡督曾赴香港而驻京英蓝使又赴澳门报聘，难免葡政府对于中葡条约不无准备，至不得已时，以英为护符。但葡人狡狯非常，交涉当不容易”（注：《外交部条约司收驻葡公使王廷璋电》，载《澳门专档》（四），页575～577。）。
中国外交部由于考虑到上述种种复杂因素，在致葡国驻华公使的修约照会中，并没有提出澳门问题。1928年4月28日，中国外交部向葡国驻华公使发送修约照会。5月11日， 葡国外交部长接见中国驻葡公使王廷璋，并应王廷璋要求，给以答复照会。“保证葡政府将根据与中国政府历来好感，以友谊及协助精神研究该问题，相应照复”（注：《外交部收驻葡萄牙公使王廷璋函》，载《澳门专档》（四），页592～595。）。但此后葡人迟迟不做具体的行动安排。有见及此，中国外交部又于7月11日再次照会葡国驻华公使毕安祺（Jiao de Bianchi），敦促葡国派员对旧约“重行修订，另成新约”。25日，毕安祺终于对中国政府的要求作出明确答复。他反对宣告中葡条约作废，但赞同修改现有的关于税则和通商条款，签订一个新约。此后，中葡双方经过多次磋商，于1928年12月19日，由中国外交部长王正廷与葡驻华公使毕安祺在南京签署新约。这个名为中葡《友好通商条约》的新约共有5款， 其主要内容为确定中国关税自主，以及废除领事裁判权，在华外国人应受中国法律和法院的管辖（注：《中外旧约章汇编》，册3，页655～656。）。这个新约是当时民国政府同列强普遍修约的一个组成部分。但就中葡关系而言，它只解决了一般的不平等条款问题，至于收回澳门或澳门划界问题，并没有列入修约谈判的议程，这是因为收回澳门主权，或划定澳界，虽是中国人民举国一致的强烈呼声，但根据事前的内部讨论，外交部深知这个问题十分棘手，特别还会引起英国或其他列强插手干预，等等。如果会上提出收回澳门或者划定界址，谈判必将陷于争执不休而成僵局。当时蒋介石政权很需要通过与列强修约，废除全部或大部不平等条款，来改善政权的形象，巩固其统治地位。于是便把一时难以解决的澳门问题搁置起来，首先解决一般不平等条约问题，签订新约。
中国没有提出解决澳门问题，这只是当时形势下，国民政府所采取的一种维持现状的策略，并不等于中国放弃对澳门行使主权、放弃划界的原则立场。相反，一旦时机成熟，中国人民及其政府随时都可以提出重开谈判，对澳门恢复行使主权。
新约也丝毫没有提及几十年来，中葡双方一直频频交涉的澳门界务争端。这意味着双方要维持澳门界务现状。此后，澳葡果然在相当长的一段时间内，没有侵略湾仔、银坑和大小横琴岛；但他们却在没有条约依据的情况下，在私自侵占的路环、氹仔二岛，实行殖民统治。
字库未存字注释：
＠①原字为乙内加水
（资料来源：《中国边疆史地研究：澳门专号》1999年第2期）
