康乾盛世的最大盛事是多民族国家的空前统一。其间清王朝治理少数民族地区的政策，取得了前所未有的成功，为国家统一奠定了基础。本文拟就这一方面作些探索。
经过清前期几代约一个世纪之久的对边疆地区的用兵，到了乾隆年间，基本形成了幅员辽阔的大帝国。中国作为统一的多民族世界大国的格局最终确定。极盛时期的清王朝，西抵葱岭和巴尔喀什湖北岸，西北包括唐努乌梁海地区，北至漠北和西伯利亚，东到太平洋包括库页岛，南达南沙群岛。内地辖江苏、安徽、浙江、江西、福建包括台湾、山东、直隶、山西、河南、陕西、甘肃、湖北、湖南、广东、广西、贵州、云南、四川18行省。边疆地区有盛京、吉林、黑龙江三将军所辖的东北地区，25部59旗的内蒙地区，4部82旗的外蒙古地区，以及青海蒙古29旗，唐努乌梁海地区、西藏、新疆。在这辽阔的版图之内生活着汉、满、蒙古、回、藏、维吾尔、壮、苗、彝、布依、畲、纳西、侗、白、土家、黎、高山、哈尼、景颇、水、东乡、佤、拉祜、傈傈、土、柯尔克孜、仫佬、羌、布朗、瑶、傣、撒拉、仡佬、达斡尔、哈萨克、锡伯、毛难、阿昌、塔吉克、乌孜别克、塔塔尔、鄂温克、保安、京、裕固、崩龙、独龙、鄂伦春、赫哲、朝鲜、基诺等50多个民族。
王朝对于边疆少数民族的统治政策尽管比较复杂，但从整体上看，其根本宗旨仍是民族压迫和民族歧视。满族是统治民族，汉族及其少数民族是被压迫民族。满族统治者享有种种政治和经济特权，相对其他民族来说，一般的满人也享有一定的优遇，当然一般满族劳动人民也同样受满族贵族的压迫。而汉族及其他少数民族，除少数上层统治者外，都处于被压迫的地位。
满族是以一个少数民族的身份入主中原，统一了全国的。因此，对于边疆的少数民族的政策尽管仍带有强烈的民族压迫和民族歧视的色彩，但又呈现出其相当的复杂性。就我国封建社会历代王朝与边疆关系而言，清王朝对边疆的民族的政策有其独到之处，取得了前所未有的成功。
一清王朝采取对各少数民族上层人物实行怀柔和羁縻政策，并以此加强对少数民族的统治。对北方的蒙古族最为突出，清廷早在入关前后就与其建立了密切的关系。 康雍乾时期，清廷与蒙古族的关系进一步发展。康熙年间，为了拉拢北方的蒙古族，清王朝于康熙二十年1681年，在喀喇沁、翁牛特、敖汉、克什克腾、巴林等部蒙古王公敬献牧场后，正式设置了清朝最大的围场——木兰围场。后来避暑山庄和外八庙相继建成后，每年夏秋之际，清朝皇帝即带领宗室亲王、文武百官以及蒙古王公、内札萨克49旗，又喀尔喀及4卫拉特，以及青海蒙古等部札萨克，不下百余旗，到木兰围场狩猎。蒙古各部要向清朝皇帝敬献九白三贡和进家宴。行围后，清朝皇帝要向扈从行围的蒙古王公贵族和官兵赉宴，并赏赐金银、绸缎以及弓矢、鞍马等物品。通过行围狩猎，进一步加强了清廷与蒙古各部上层人物之间的关系，密切了蒙古族之间的关系，史称“木兰秋狝”。自康熙二十年到乾隆六十年1681～1795年，康熙、乾隆共北巡101次，其中木兰行围89次。木兰秋狝既训练了八旗军，又结好北方蒙古各部。
康熙三十年1691年，康熙“以喀尔喀所附数十万众，必训以法度，俾知礼仪， 特命行会阅礼于上都多伦诺尔之地”。四月三十日，康熙亲率上三旗和古北口绿营官兵 溯滦河而上，下五旗官兵出独石口，清军齐集于多伦诺尔。多伦诺尔在木兰围场西北，南距北京800里，向来是内外蒙古朝觐必经之地。会盟前，喀尔喀3部蒙古和内蒙古49旗王公、台吉齐聚多伦诺尔百里之外。五月二日，康熙在多伦诺尔行营前临时设置的帐殿召见了各部蒙古贵族。首先调解喀尔喀蒙古土谢图汗和札萨克图汗两部的矛盾，使他们“尽释旧怨”。随后，列仪仗，置乐队，由理藩院官员导引喀尔喀蒙古贵族列于右，内蒙古49旗王公列于左，谒见康熙，并“演舞奏乐”，康熙与内外蒙古王公贵族一起饮宴欢聚。之后，康熙再次召见喀尔喀蒙古土谢图汗等35名贵族，以“赐宴”的形式举行会盟。根据喀尔喀蒙古贵族的请求，康熙宣布“将尔等与朕四十九旗一例编设，旗号亦与四十九旗同”①，将喀尔喀蒙古分为34旗，并废弃旧的汗号，而一一封以亲王、郡王、贝勒、贝子、公、台吉等爵位，于旗下设参领、佐领，建立了与49旗相同的制度。五月四日，康熙在多伦草原上举行盛大的阅兵典礼，康熙亲御甲胄，乘马检阅各民族人组成的军队，同声号角，鸟枪齐鸣，响彻山谷，威严隆重，显示了多民族国家军队的声威。多伦会盟结束了内外蒙古长期的纷争，加强了清王朝对内外蒙古的统治。其次，清朝统治者为了进一步联合和控制蒙古族中的上层人物，采取联姻的办法，以化干戈为玉帛。清代自清太祖努尔哈赤开始，就十分重视与蒙古各部联姻，迎蒙古王公之女进宫，结为秦晋之好。清太宗皇太极的孝端文皇后、孝庄文皇后以及清世祖顺治的孝惠章皇后都是科尔沁蒙古王公之女。清朝统治者还常以宗室之女和公主嫁与蒙古王公子弟，自清太祖努尔哈赤到乾隆末年，先后有11位公主下嫁给蒙古各部。互相联姻，形成“世世有甥舅之亲”，密切了清王朝与蒙古王公之间的戚谊关系。康熙三十六年1697年十一月，康熙将第六个女儿嫁给喀尔喀蒙古土谢图汗部多罗郡王敦多布多尔济，封为和硕恪靖公主。康熙的第五个女儿是下嫁给漠南蒙古喀喇沁部王公扎什的儿子噶尔臧，封为和硕端静公主。康熙四十五年1706年，康熙秋狝木兰，亲自至翁牛特探望下嫁于翁牛特多罗郡王苍津的第八个公主和硕温恪公主，翁牛特蒙古“合词迎驾，欢声动地”②。乾隆皇帝将女儿固伦和敬公主嫁与9岁起就在清宫中养育长大的科尔沁蒙古王公色布腾班珠尔时，曾赋诗云：“世笃姻盟拟晋秦，宫中教养喜成人。……此日真堪呼半子，当年欢笑拟和亲。”③）总之，通过联姻关系加强了政治上的联系。
为了加强与蒙古族、维吾尔族、藏族之间的联系，清廷自康熙四十二年到乾隆五十五年1703～1790年前后用了87年时间修建了承德避暑山庄作为清王朝处理少数民族事务的政务中心，漠南、漠北、青海、新疆的蒙古族以及天山南北的维吾尔族、四川和西藏的藏族等少数民族的上层首领都先后来承德朝觐。清朝皇帝在这里召见和赏赐各少数民族上层人物，协商和调解民族纠纷。
清廷还采取尊崇喇嘛教，利用喇嘛教加强对边疆地区各族人民的控制。
蒙古族最崇信藏族的喇嘛教，蒙古族、藏族上层人物“惟喇嘛之言是听”④。所以，清朝统治者认识到“兴黄教即所以安众蒙古”⑤，把尊崇喇嘛教黄教作为怀柔蒙古以及各少数民族的一种手段。康熙三十年1691年，康熙皇帝应蒙古贵族“愿建寺以彰盛典”即纪念多伦会盟的请求，在多伦诺尔之北建立了汇宗寺。并命喀尔喀蒙古及内蒙古各旗派僧人居住，在大喇嘛哲布尊丹巴胡图克图的主持下，汇宗寺成为内外蒙古各部喇嘛教活动的主要场所。康熙、乾隆时期在修建避暑山庄的同时，在塞外还修建了大批寺庙，仅承德一地就修建了50座。其中最负盛名的喇嘛庙就是康熙、乾隆时在山庄周围修建的具有不同民族特色的11座寺庙，号称外八庙。乾隆三十六年1771年，漠南、漠北、青海、新疆等地的蒙古、维吾尔族上层首领齐聚避暑山庄，庆贺乾隆60寿辰。清廷仿照西藏的布达拉宫，在避暑山庄北坡修建了普陀宗乘寺，占地22万平方米，高大的万法归一殿，均为鎏金瓦顶，所用黄金一项达2．93万两，用四年功夫方建成，以此作为喇嘛教的活动场所，从而达到“绥靖荒服，柔怀远人”的目的。在承德其他陆续建成的寺庙有溥仁寺、溥善寺、普宁寺、安远庙、普乐寺、须弥福寿庙等。在其他地方还有库伦的庆宁寺，西里塘的惠远寺以及北京的雍和宫等。上述寺庙的建立，一方面为少数民族首领提供了居住、观瞻和宗教活动场所，另一方面也是各民族间进行文化交流的场所。
北方的蒙古地区，由于自然条件的关系，不利于农业生产的发展。但康熙、雍正年间为了军事战争的需要，封建国家亦曾组织屯垦。康熙末年，在科布多等地组织军屯，由绿旗兵充当屯兵，间或有流放发配之罪人服劳役屯地。雍正初年，由于喀尔喀蒙古部长期驻兵，军饷运输十分困难，曾于鄂尔坤一带修渠屯垦。乾隆年间，鄂尔坤、科布多一带的屯垦所获粮食已能基本满足军需，乌里雅苏台等处驻军的军饷也由科布多屯种区供给。此外，内地大批汉人流民在蒙古各地亦竞相垦荒，官府虽下禁令，但亦禁而不止。后来各旗蒙古王公贵族亦招徕垦户，编立甲社，征收租息，私垦逐渐发展。许多汉人流民出张家口、独石口，康熙末年山东、山西、直隶、河南等省私自出口垦荒者已达数十万人。除少数自耕农外，大多数成为蒙古王公的佃户。康熙时，热河一带麦苗盈野。而口外生产的高梁、小米已经运销到北京。乾隆时，热河、察哈尔、宁夏等地，蒙、汉两族人民修建了不少农田水利，促进了这一地区农业生产的发展。蒙古地区的畜牲业相当发达，康熙四十六年1707年时，蒙古地区出现了“马匹繁滋”，牛羊成群的局面。
农业生产发展的同时，商业贸易也日益兴旺起来，康熙时的归化城今呼和浩特已经“商贾丛集”⑥。乾隆时，多伦诺尔亦“商贾日众”⑦。归化和多伦并列为内蒙古西部和东部的两大商业贸易中心。此外张家口也是当时的商业贸易中心之一，乾隆末年已有店铺190余家。北京和山西的大批商人到蒙古地区经商，将内地的布匹、绸缎、砖茶、烟草、铜铁、瓷器等贩运到蒙古地区，返回时又购买皮毛制品、牛羊马驼、奶制品等，远销内地。
二清廷对于西北天山南北路少数民族上层割据势力坚决予以打击，维护了西北的安定。地处西北边陲的新疆是少数民族聚居区，由于少数准噶尔部和“回部”上层首领的叛乱，清廷前后用了几十年时间，终于稳定了局面，加强了对西北地区的统治。
清初，活动在我国西北地区的漠西厄鲁特蒙古准噶尔部对中央政府“职贡有年”，维持正常的臣属关系。但是噶尔丹夺得准噶尔部统治权后，开始不断地扩张其势力，攻掠邻部，最后公开扯起叛乱的大旗。清朝统治者一方面保持警惕，另一方面极力调解和安抚，但噶尔丹仍然勾结外国势力，公开背叛祖国。为了安定西北边疆，康熙皇帝三次亲自西征，组织和指挥清军平定了噶尔丹叛乱。其后，策妄阿拉布坦统治了准噶尔部，又逐渐走上了噶尔丹的老路，劫掠土尔扈特部，派兵攻打南疆回城喀什噶尔，控制天山南北，并将其扩张矛头指向了西藏，攻占了拉萨。为了维护西藏地方的统一，清廷两次出兵西藏，将准噶尔部逐出了西藏。雍正五年1727年策妄阿拉布坦死，其子噶尔丹策零嗣位，继续与清廷为敌，不断派兵袭击喀尔喀蒙古，偷袭清军大营，清军采取严密防守的战略，使准噶尔军不能轻易前进。乾隆十年1745年，噶尔丹策零死，准噶尔部贵族互相残杀，争夺汗位。达瓦尔曾一度统治准噶尔部，到处攻城掠地，乾隆二十年，清廷派兵平叛，达瓦尔逃亡南疆，被维吾尔族军民捉获送至清廷。以阿睦尔撒纳为首的另一部分准噶尔势力，归顺后又反叛，清廷再次派兵平叛，最后阿睦尔撒纳叛逃沙俄。死在沙俄，在清廷强硬交涉下，沙俄最后不得不将阿睦尔撒纳的尸体交给清廷。准噶尔割据势力的叛乱，从康熙二十九年1690年至乾隆二十二年1757年，前后67年。清廷对准噶尔部割据势力的平定，巩固了西北边疆，有利于国家的统一。
乾隆二十二年1757年，天山南路维吾尔族上层首领波罗尼都、霍集占，即所谓大小和卓木兄弟发动叛乱，史称大小和卓木叛乱。
大小和卓木叛乱，破坏了南疆刚刚安定的局面，遭到广大维吾尔族人民的强烈反对，大批维吾尔族人民纷纷逃离叛军。在清军的强大攻势下，叛军四处逃窜，最后在伊西洱库河谷叛军几乎全部被歼，大小和卓木叛乱被彻底平定。
清廷在平定天山北路的准噶尔部和天山南路的“回部”大小和卓木叛乱之后，随即采取一系列措施，加强对新疆的治理。乾隆二十七年1762年，设置“总统新疆南北西路事务”的伊犁将军，驻扎伊犁，统辖全疆事务。下设都统、参赞大臣、办事大臣、领队大臣，统理地区民政。对于“回部”维吾尔族聚居区，仍承袭原有的伯克制，各城设正、副城主，均由参赞大臣奏请皇帝简放，管理当地回城民政事务。为了沟通西北边陲和中央政府的联系，清廷在天山南北主要交通线遍设“军台”，以便及时传递信息。此外，又在新疆广兴屯田，发展经济。
新疆地区在平定准噶尔部和大小和卓木叛乱以后，由于长期的战争，土地荒芜，人口锐减，经济凋敝。乾隆认为“武定功成，农政宜举”，于是清朝在新疆地区广兴屯田，其规模之大，地域之广，成效之卓著均为历代所不及。清王朝首先在北疆各地组织绿营兵屯田，乾隆二十六年1761年陕甘总督杨应踞在安西、肃州即今甘肃的酒泉二处招了上百户农民到新疆屯田，清廷给“每户地三十亩，官给籽种、牛具”，鼓励进行生产。为了开拓北疆，增加屯田劳动人手，清王朝允许部分发遣新疆的犯人可以携眷到新疆屯田，称为犯屯或遣屯。此外，乾隆年间，还从南疆各城抽调大批维吾尔族农民到伊犁屯田安家，称为回屯。到伊犁屯田的南疆维吾尔族农民由官府发给牛具、籽种、口粮。由于伊犁土地肥沃，气候适宜，屯田连年丰收。这样，又吸引了大批南疆的维吾尔族农民到伊犁屯田的维吾尔族农民已达6 383户。南疆的屯田规模比北疆要小，乾隆时期，清军在平定大小和卓木叛乱过程中曾收降了大批维吾尔族难民，清廷组织并安插其屯田垦荒。布古尔是南疆的一个小地方，亦曾先后安置了500户维吾尔族农民屯田垦荒。
随着广兴屯田，大量荒地得到开垦，大型水利灌溉工程也纷纷兴建，从北疆的伊犁河流域到南疆的喀什噶尔河、叶尔羌河，水利普遍开发。农业生产得到进一步的发展，准噶尔盆地西南玛纳斯一带盛产稻米，伊犁附近“村村打麦”⑧。农业生产有了显著的发展。
随着农业生产的日渐发展，商业贸易也日趋繁荣。天山南路的叶尔羌城今莎车商业贸易十分发达，是当时著名的商业中心城市，远至江浙一带的商人，不远万里赶来交易，“货若云屯，人若蜂聚”⑨。阿克苏也同样兴盛，商业贸易“鳞集星萃”。北路的昌吉“店铺栉比，市街宽敞’，⑩。至于乌鲁木齐更是“字号店铺，鳞次栉比”（11），十分繁华富庶。乾隆末年，天山南北到处可见“人民辐辏”（12）的市镇，以及“地土膏腴，粮果多收’（13）的农村，呈现出一片经济繁荣的景象。
三此外，清廷采取一系列政策加强中央政府对西藏的统治，清入关以前，于太宗崇德四年1639年曾派专使入藏联系。崇德七年1642年，西藏各教派首领派遣伊拉古克三等专使到盛京朝贡。同一年，早已臣服清廷的和硕特蒙古顾实汗杀藏巴汗，尊五世达赖喇嘛罗桑嘉错为宗教领袖，控制了西藏地方的权力。后又于顺治二年1645年，赠四世班禅罗桑却吉坚赞以“班禅博克多”的尊号，以分割五世达赖喇嘛的权力，巩固其在西藏的统治地位。
清入关定都北京以后，清廷进一步加强与西藏的联系。顺治八年1653年，顺治皇帝派恰噶喇嘛、嘉饶喇嘛入藏，问候达赖和班禅，并邀请五世达赖喇嘛到北京会晤。顺治九年1654年，五世达赖喇嘛亲自进京朝觐纳贡，受到清廷隆重接待。顺治帝亲自在太和殿设宴为达赖洗尘。翌年，五世达赖喇嘛返藏，顺治帝又在南苑设宴为之饯行，清廷册封五世达赖喇嘛为“西天大善自在佛所领天下释教普遍瓦赤喇恒喇达赖喇嘛”，并册封顾实汗为“遵行文义敏慧顾实汗”。明确了五世达赖喇嘛的宗教领袖地位和承认顾实汗对西藏地方的统治。
康熙二十一年1682年，五世达赖喇嘛圆寂，五世达赖喇嘛所委任的第巴即总管桑结嘉错出自争夺权力的需要，秘不发丧达15年之久。后又以五世达赖喇嘛的名义请求清廷册封其为藏王。康熙皇帝很有分寸地册封其为“掌瓦赤喇 （左‘口’右‘旦’）喇达赖喇嘛教弘宣佛法王”，其职权只在于“弘宣佛法”。这样，西藏地方权力仍在和硕特蒙古部顾实汗之孙拉藏汗手中。桑结嘉错为了夺取权力，进一步与准噶尔部相勾结，准备引准噶尔部兵入藏杀拉藏汗。康熙四十四年1705年，拉藏汗在获悉桑结嘉错的密谋后，杀桑结嘉错，并奏报清廷，清廷废伪立的六世达赖喇嘛。
西藏所出现的复杂局面，使清廷认识到“西藏事务不便令拉藏独理”（14），于是派侍郎赫寿入藏“协同拉藏办理事务 ”（15）。康熙五十二年1713年又遣特使入藏，册封五世班禅罗桑意希为“班禅额尔德尼”，并要他协助拉藏汗管好西藏事务，以稳定西藏局势。
康熙五十五年1716年，准噶尔部策妄阿拉布坦派策另敦多卜领兵入藏，采取偷袭的办法，使拉藏汗措手不及而被杀。准噶尔部军兵洗劫拉萨，给藏族人民带来空前灾难。康熙五十七年1718年起，清廷两次派兵入藏平叛，驱逐了准噶尔部势力，并护送七世达赖喇嘛格桑嘉措入藏。
准噶尔部的侵扰，结束了长期以来清廷依靠和硕特蒙古统治西藏的局面，清廷开始着手重新组建西藏地方政权。采取噶伦共同掌政制度，即由清廷委任5人为噶伦开始时四人，其中一人为首席噶伦，一总西藏地方政务。康熙六十年1721年，委任抵抗准噶尔入藏有功的康济鼐为首席噶伦，委任去青海迎清军的阿尔布巴以及抗拒准噶尔入藏有功的隆布鼐、札尔鼐为噶伦。雍正元年1723年，又委任抗拒准噶尔有功的颇罗鼐为噶伦。雍正五年1727年初，清廷正式委派内阁学士僧格和副都统玛拉入藏，代表清朝中央政府驻扎西藏、监督地方，此为清廷在西藏设驻藏大臣之始。驻藏大臣尚未到任，又发生了噶伦阿尔布巴联合噶伦隆布鼐、札尔鼐起兵杀害首席噶伦康济鼐，并发兵攻打噶伦颇罗鼐的事件。翌年，颇罗鼐率兵镇压并生擒制造内乱的祸首阿尔布巴。清廷旋即命颇罗鼐在驻藏大臣协助下总理西藏政务。清廷并派驻部分军队，维持西藏局势。继之又对西藏行政区划进行调整，将巴塘、理塘地区划入川省，将维西、中甸划归云南。
乾隆十二年1747年，颇罗鼐死，次子珠尔墨特那木札勒袭位执政，既不服驻藏大臣的约束，又阴谋与准噶尔部勾结，图谋叛乱，为驻藏大臣傅清、帮办大臣拉布敦所察，二人以“有旨议事”的名义，将珠尔墨特诱至驻藏大臣衙门杀掉了，但他们也为珠尔墨特党羽所害。七世达赖喇嘛在广大藏民的支持下，将珠尔墨特余党尽擒，叛乱平定。清廷随即派四川总督色楞、副都统班第等率清兵人藏。
鉴于珠尔墨特因为有藏王称号而“拥势太重”，所以至乾隆十五年1750年，下令废藏王，建立噶厦发令机关，即于驻藏大臣和达赖喇嘛之下，设四噶伦三俗一僧分理政务。四噶伦地位平等，互不统属。自此，达赖喇嘛由西藏地方的宗教领袖转而成为政治领袖。这样，西藏的噶厦即成“政教合一”的地方政权。与此同时，提高驻藏大臣的地位和扩大驻藏大臣的职权。
乾隆五十六年1791年，又发生了廓尔喀人尼泊尔的一个民族入侵西藏事件。廓尔喀为了达到扩张其势力的目的，借口边境税收纠纷，大举入侵西藏。廓尔喀人一直深入到后藏，残杀藏民。八世达赖喇嘛和七世班禅报请清廷发兵。清廷即派大将军福康安率领由满、汉、蒙、藏等各民族人组成的军队1．7万人入藏，在藏族人民的支援下，乾隆五十七年1792年五月，即将廓尔喀人全部逐出西藏，迫使廓尔喀“军前乞降”永不再犯。
廓尔喀人能很快深入后藏地区，充分暴露西藏地方政权的弱点和弊端，官吏贪污舞弊，兵备废弛。若不改弦更张，西藏政局就不能安定。清廷命福康安等会同西藏各方人士，筹议西藏善后章程。经过先后多次会奏清廷，最后经清廷批准，于乾隆五十八年 1793年正式颁布《钦定藏内善后章程》。
“章程”第一条首先明确规定：“驻藏大臣督办藏内事务”（16）。地位与达赖喇嘛、班禅平等，噶伦以下官员尽为驻藏大臣属员，事无大小，均应禀命驻藏大臣办理。特别是清廷接受了以往为达赖喇嘛呼毕勒罕化身纷争不已的教训，创设了“金瓶掣签”制度，即在达赖喇嘛的化身出世之后，将西藏各地报出的呼毕勒罕，由驻藏大臣将姓名、出生年月日，用满、汉、藏文缮写在牙签上，投入“金奔巴”即金瓶中，然后由驻藏大臣亲自用象牙筷子从中取出一根，以此认定继承达赖喇嘛的灵童，然后在驻藏大臣主持下举行坐床典礼。由此，明确规定了达赖喇嘛和班禅转世，必须由驻藏大臣亲临并履行“金瓶掣签”手续。此外，又规定西藏地方上起噶伦下至营官的所有大小官员，一律由驻藏大臣会同达赖喇嘛拣选，分别奏补拣放。并对官位的品级、铨选亦作了详细规定。
驻藏大臣对于西藏的3 000名驻军，负有督察、校阅等责任，军队的大小军官均由驻藏大臣会同达赖喇嘛拣放，经过考验，有权升擢和斥革。驻藏大臣每年春秋两季定期巡边，并派人沿边设鄂博用石块堆砌以作定界。
西藏的外交大权一律集中于驻藏大臣。达赖喇嘛和班禅与邻国的来往书信，必须交驻藏大臣阅视，回信必须由驻藏大臣代为酌定；邻国侨商入藏，必须持有驻藏大臣颁发的执照。
此外，驻藏大臣对西藏的宗教事务、司法案件，均有管理和核定之权。对于西藏的财政亦有“稽查总核”之权。总之，驻藏大臣作为清朝中央政府的代表，在西藏地方行使全面的统治权力。
“章程”还规定，西藏地方的赋税和财政收入，一律归西藏地方支用。驻藏军队的费用及西藏地方主要官吏的俸禄一律由中央政府支出。在西藏地方设铸钱局铸造银币，统一货币的成色和折算比价。对内对外贸易，统一税收标准，设卡查验。
“章程”进一步以文字的形式肯定了西藏地方与清朝中央政府早就开始的隶属关系，具有法律条文的性质。“章程”的制定，对于进一步加强清朝中央政府对西藏的统治，对于稳定西藏的政局，以及维护多民族国家的统一，都有极大的积极意义。
四对于西南少数民族地区，清廷除派驻了大批军队，在用武力镇压西南地区人民的反抗斗争外，大力在西南少数民族地区推行改土归流。
“改土归流”，就是废除西南各少数民族地区的土司制度，改由中央政府委派流官直接进行统治，实行和内地相同的地方行政制度。流官的任免、升迁、调遣均由中央政府决定，不能世袭。明代已经在西南地区部分地施行“改土归流”，但大规模地在西南地区推行“改土归流”是在清代雍正年间。
我国西南地区历来是少数民族聚居地区，苗、彝、瑶、壮、白等兄弟民族分布在贵州、云南、广西、四川和湖南等地。由于地处边陲，交通不便，经济文化比较落后，所以元明时期中央王朝对这一地区推行一种特殊的地方行政制度，即土司制度。也就是由中央政府指定当地少数民族的部族首领充任少数民族聚居区的各级官吏，史称土司和土官。土司有宣慰司、宣抚司、安抚司等官爵名号，虽是皇帝封赐，但实际上具有浓厚的割据性，官位实行世袭制。土官是按照汉族的地方行政制度设立府、州、县，并委派少数民族的首领担任土知府、土知州、土知县。土官虽由朝廷委任，但和土司一样，亦割据一方，世代相袭。初设土司、土官，以统治少数民族，曾在一定程度上起到维护中央王朝在这些地区统治的作用。但随着土司制度的发展，土司的势力越来越大，终成尾大不掉之势，这些少数民族的上层首领或不听中央号令，或阳奉阴违，或发动叛乱对抗朝廷，他们极力维护落后的旧制度，名为朝廷命官，实际是割据一方的土皇帝。地处边隅的土司，更是“无事近患腹心，有事远通外国”（17）。他们自恃拥有辖地广阔的世袭领地和大批骄兵悍将，根本不愿受朝廷的约束，代表了分裂割据势力，阻碍了少数民族地区社会政治、经济、文化的发展，日益成为多民族国家统一的障碍。清初土司叛乱屡有发生。清康熙四年1665年云南迤东土司禄昌贤、王耀祖叛乱，兵至数万，先后攻陷临安、蒙自、宁州、宜良等多处城邑，一时危及几乎整个云南的安宁。各土司之间亦经常互相攻杀，雍正元年1723年湖广保靖宣慰使彭泽虹病故，为争夺宣慰使一职，其子与其部下大动干戈，互相残杀。翌年，容美土司、桑植土司也参加混战，在保靖大肆劫掠，焚劫村寨60多处，掠走男女千余人，卖与酉阳、思南等处。土司叛乱和互相残杀使广大少数民族地区长期动乱不安，阻碍少数民族地区社会的发展。此外，土司对广大少数民族人民实行残酷的压迫，甚至任意买卖、肆意杀戮。土司敬神、祭祖，甚至立界碑都要杀“土民”作祭品。动辄以剥皮、挖眼等酷刑来惩治“土民”。此外，“土民”还得承担繁重的赋税，以及“火坑钱”、“锄头钱”等杂税。当时徭役亦相当沉重，贵州土司辖区“土民岁输土徭，较汉民丁粮加多十倍”（18）。这就极大地摧残了下层劳动人民的生产积极性，造成西南边疆少数民族地区经济长期落后。
土司制度的弊端和危害日益明显，所以从明代中叶起，中央王朝就陆续在西南局部地区实行改土归流。清朝康熙年间由于国家日趋统一，封建专制主义中央集权统治日益强化，改土归流的步伐加快。到了雍正年间，在整个西南边疆大规模地实行改土归流。
雍正四年1726年，云贵总督鄂尔泰奏请改土归流，清廷即委派鄂尔泰为云南、贵州、广西三省总督，办理西南地区的改土归流事宜。自此，清廷即在云南、贵州、广西、四川、湖南等地大力推行改土归流。废除土司，按照内地的府、州、县行政制度，委派非世袭的流官进行统治。军事上解除了土司的土兵，清廷另派军队到土司原来的管辖区进行驻扎。经济上由中央政府统一丈量土地，然后制定统一的税收标准。
鄂尔泰一开始就明确地提出了“改流之法：计擒为上，兵剿次之；令其自首为上，勒献次之”（19）即“剿抚并用”的策略。事实上，在西南地区的改土归流，基本上就是这两种类型。一种是大量汉人流人，或者是与汉族地区经济文化交往较多地区，当地的少数民族人民痛恨落后的农奴制和土司制度，向往汉族地区先进的封建经济文化，迫切希望早日改土归流，因此，“吁请改流”，“山民争备粮请兵”（20），土司已难以控制局面，迫于形势，只好缴印纳土呈请归流。这一类在雍正年间的土司被改流者中约占一半；第二类是清廷通过武力进剿，或是清大兵压境被迫就范的，或是借其他罪名革职的，即通过暴力强制推行改土归流的也约占一半。
鄂尔泰在西南地区推行改土归流，首先是从四川的东川、乌蒙、镇雄三地开始的，这三地原属四川省，可是距成都一二千里，“四川有可制之权而无其势”；离云南、贵州两省虽近，可是，“滇、黔有可制之势而无其权”（21）。因此，土司土官利用朝廷鞭长莫及的情势“专劫杀为生，边民世受茶毒”。乌蒙土司钱粮不过300余两，而却百倍的征收。他们对广大少数民族人民一年四小派，三年一大派，小派计钱，大派计两，无休无止。甚至土司儿子取媳，则“土民”三载不能结婚，土民有“罪”被杀，其亲族还要出垫刀钱数十金。东川虽然派了“流官”，但仍为土司盘踞，流官不敢到任，只好长期寓居省城，方圆400里的肥沃土地，无人敢开垦耕种。鉴于这种情况，雍正同意鄂尔泰的建议，将东川、乌蒙、镇雄改属云南。雍正四年1726年夏，鄂尔泰先革去东川土目，然后用招抚和进剿相结合的手段，先后攻破了乌蒙和镇雄，以乌蒙设府，镇雄设州，并派军队驻守乌蒙，监视东川、乌蒙、镇雄三地。
云南的改土归流，采取先革土司的办法。清廷首先把沾益土州、镇沅土府、赫乐土司以及威远州、广南府的各土目，先后罢黜，另委派同知刘洪度管辖镇沅府，当地的刀氏土目不肯献所占民田，纠集威远州的彝民杀死了刘洪度。于是清廷将当地已革职的土司和土目全部迁移到外省安插，对威远、新平的彝人进行大肆杀戮。后又进剿澜沧江内猛养等地，深入云南境内数千里，除澜沧江外归车里土司，江内各地全部改土归流。
贵州的改土归流，清廷前后用了五六年时间。雍正四年1726年鄂尔泰派兵向广顺、长寨进兵，长寨是冲要之地，土司盘踞，企图顽抗，后总兵石礼哈领兵围剿，方才取胜。清廷于当地“建参将营，分扼险要”，并以此为中心，先后招抚了东、西、南 三面的土司，广顺、定番、镇宁、永宁、永丰苗寨2 000余处，地方千余里。雍正六年 1728年清廷命张广泗先攻取了八寨，疏通了运道，然后分兵进攻大小丹江，尽焚鸡讲五寨，乘胜沿九股河向清水江推进，奇袭土目据点，土目尽降。清廷即于清水江和丹江设重营。雍正八年1730年，清兵向古州进军，古州处地辽阔，有1 300多处苗寨，土地肥沃、物产丰富。由于长期交通闭塞，经济文化十分落后。古州的侗、苗土目，负险顽抗，清军攻其不备，上下围击，土目大败，清军“擒斩四千”，余者退守下江溶洞的深远大箐，清军入山‘‘穷搜窟宅”，大肆屠杀，斩首1．7万多名，焚毁1 220寨。之后，清廷即于古州、台拱、清江、都江、丹江、八寨等处设置地方行政机构，由中央政府委派流官对苗疆进行统治。
广西为壮族聚居地区，时有土官150余人，以泗城土知府岑映宸最为强横。雍正五年1727年夏，鄂尔泰强迫岑映宸交出敕印，然后“勒回浙江”。思明州土知州黄观珠约束不了各寨首领，向朝廷请求将洞郎等50余寨改土归流。梧州、柳州、思恩、庆远等地土目“积案如山”，土民不堪忍受，“争备粮请兵”，要求改土归流，清军大兵压境，土目被迫交印纳土。至此，广西大部分州、县都由中央派流官取代土司、土目的统治。
湖南既与贵州苗疆相接，又与内地汉区紧邻，境内苗汉杂居，因而不像其他土司辖区那样闭塞。因此，改土归流的步伐较快。雍正五年1727年，张广泗会同湖南副将刘策名进剿。容美土司长期欺压土民，“为边民所诉”，于是当地人民“吁请改流”（22）。桑植土司、保靖土司“暴虐不仁，动辄杀戮”，受害土民“纷纷来归，情愿编入版籍，以免残虐”（23）。迫于形势，永顺、保靖、桑植、容美四大土司先后“奏改郡县”。其他土司因境内人民反抗，外有清兵压境，亦纷纷请求改流。于是，清廷在当地设置府、州、县。湖南西部少数民族聚居区很快都实行了改土归流。
清代的改土归流，始于康熙朝，盛于雍正朝，收于乾隆朝。雍正四年到雍正十三年1726～1735年，是清廷在西南地区实行大规模改土归流的集中时期。清廷实行改土归流的目的，是为了强化其在西南少数民族地区的封建专制主义统治。改土归流之后，清廷即把封建枷锁套在西南各族人民头上。清廷在西南地区实行保甲制度，凡遇有事“逐村清理、逐户稽查”（24），加强了封建地主阶级专政。在实施改土归流的过程中，使用了武力进剿的手段，曾使少数民族地区的人民蒙受很大的战争灾难，许多无辜的人民遭到清军的杀戮，生产遭到严重的破坏。此外，由于清廷完全出于有利于其统治目的出发，因此，改流并不彻底。清廷在云南、贵州、四川裁去土司、土目的“土官”称号，取消其权力的同时，继续授予“土舍”、“土弁”等名目，以此作为封建基层统治的工具以及中央委派来的流官的助手。个别地区甚至又设新土司，四川就曾新设安抚司11个、宣慰司1个。这就使得土司制度的残余得以长期保存下来。加之，清代吏治败坏，许多流官贪婪成性，到任以后，大肆盘剥西南少数民族人民。所以，改流以后，许多地方残破落后的局面并没有发生变化。
但是，作为西南地区政权体制上的一次改革，改土归流的历史作用仍然是应当肯定的。首先，改土归流有利于多民族国家的统一、有利于多民族国家内部的经济、文化的交流，从而部分地消灭了长期以来存在土司政权的割据状态，稳定了西南地区的政局。其次，改土归流又在某种程度上调整了生产关系，促进了西南少数民族地区社会经济的发展。过去那种刀耕火种、与世隔绝的状况，由于汉族地区先进的生产技术和耕作技术、优良的作物品种传到了西南地区，对闭塞落后的西南地区的农业发展起了促进作用。再次，改土归流后，由于政权体制的一致，有利于兄弟民族之间的渗透和交融，对中华民族大家庭的巩固和发展起了积极的作用。
地处西南边陲的云南、贵州、广西、四川等省包括湖南西部的少数民族地区，特别是改土归流推行以后，经过各族人民的辛勤劳动，农业生产也有了较大的发展。针对清初西南地区户口锐减，生产落后的状况，清王朝着手在围绕凉山的云南、贵州、四川等地相继垦荒。到康熙三年1664年时云南开垦荒地2459顷。而贵州省在康熙二十四年1685年垦田数为9 597顷；乾隆三十一年1766年垦田数为26 731顷。80年间耕地面积增长了一倍半。而四川从康熙二十四年到乾隆三十一年耕田面积在80年间增长达25倍。其垦田数的增长是十分迅速的。耕地面积的扩大是农业生产日益发展的标志之一。
民族贸易也日益发达，汉族商人贩运盐、铁、布、针、线等日用品进入云南牢山彝族居住区，回程时购买香菇、蜂蜜、黄蜡、麝香、鹿茸、熊胆等物输运内地。此外，僮族的手工艺品僮锦、黎族地区特产沉香，也是外地商人大量输贩的主要物品。遵义是清代贵州的丝绸业的生产和贸易中心，这一带生产的上等丝绸运销到外省各地，以至于“遵绸之名，竟与吴绫、蜀锦争价于中州”（25）。打箭炉四川康定是当时汉族与藏族之间民族贸易的重要场所，时“商旅满关，茶船遍河”（26），商业贸易也十分繁荣。湖南辰州苗族聚居区，苗汉之间的集市贸易也很频繁，苗民每逢集市“届期必至，易盐易蚕种易器具，以通有无”（27）。民族贸易的发展，促进了民族经济的发展，稳定了西南地区安定。
总之，康雍乾三朝为了边疆的安定，不惜代价，采取各种政策，应该说收到了安定边陲的效果。其治理少数民族地区的政策与以往历代王朝相比有许多成功之处。对于分裂割据势力坚决打击，毫不手软，甚至皇帝出征，维护了国家的统一；对于少数民族上层人物，从国家统一大局出发，极力拉拢团结，以维护民族地区稳定；改土归流、金瓶掣签、联姻通婚等一系列政策和措施，密切了中央政府和地方民族地区的关系。正是这一系列政策的实施，乾隆年间出现了空前的大一统局面。东北、台湾、青海不同于上述边疆地区，所以本文未予论及。
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① 《清圣祖实录》卷一五一。
2 《起居注册》康熙四十五年八月。
3 张穆：《蒙古游牧记》卷一。
45 乾隆：《喇嘛说》，碑藏北京雍和宫。
6 《清圣祖实录》卷一七七。
⑦ 《清高宗实录》卷六三O。
⑧ 松筠：《新疆纪略》卷六。
⑨ 祁韵士：《万里行程记》。
⑩ 1112 13 椿园：《西域闻见录》卷二、一。
14 《清圣祖实录》卷二三六。
15 《清圣祖实录》卷二四一。
16 《卫藏通志》卷一二。
17 《清史稿》卷五一二，《土司传》一。
18 蓝鼎元：《鹿洲全集》、《鹿洲初集》卷一，《论边省苗蛮事宜书》。
19 20 21 22 魏源：《圣武记》卷七，《雍正西南夷改流记》上。
23 《清世宗实录》卷七二。
24 《贵州通志》卷一九，《前事志》。
25 《遵义府志·农桑》道光卷一六。
26 27《雅安府志》乾隆卷七。
（原载《管窥集》，紫禁城出版社，2002年）
