边疆行政管理制度是国家政治制度的重要组成部分,这种制度选择和进行的好坏既可以反映出执政当局对所管辖地区地缘政治和战略地位的认识程度,也可以表现出一个国家所处社会发展阶段的管理水平,同时还折射出其民族传统文化的内涵。因此,清政府的统治者们也非常重视边疆地区的行政管理。正是基于这种对于边疆的重要性有着清楚认识的边疆意识,才在清朝前期随着边疆地区的统一,逐步形成了较为完整的边疆行政管理制度。清政府的这种边疆行政管理制度的基本方针可以用《礼记正义》中的一句话加以概括,即“修其教不易其俗,齐其政不易其宜”。也就是说要“因俗而治”,在保持各少数民族的社会习俗和宗教信仰的基础上,笼络和利用其上层分子,根据各个少数民族的不同情况进行统治和管理。这也是我国古代历朝历代统治者统治边疆的传统思想。雍正帝曾明确指出,对边疆统治要“从俗从宜”,“各安其习”; [ 1 ]乾隆帝也强调“从俗从宜,不易其俗”, [ 2 ]这显然是充分继承了历代统治者的因俗而治的传统行政管理思想。正是在这一方针的指导下,清政府根据新疆各民族的特点和社会历史状况,实行三种不同的行政管理制度,从而对新疆地区的统治获得了成功。
一、郡县制度
郡县制度是国家行政管理制度的重要内容。中国古代自第一个奴隶制国家夏王朝建立之后,就产生了政权机构组织方面的行政组织制度,经过战国、秦朝,到汉朝基本确立了中国封建社会的行政管理制度。其中郡县制度是秦代以来中国地方行政管理制度的重要内容之一,虽然郡县制度有某些形式、名称和内容的变化,但它的指导思想和规章制度未变。这一制度不仅有效地削弱了宗族诸侯的势力,保障了中央集权,而且将整个国家机器直接控制在皇帝手中并通过政治的、经济的、军事的手段不断地扩展到周边少数民族地区,从而将其作为一种少数民族主动或被动认同的政治统治和行政管理方式确立下来,以达到国家组织形式和管理形式的统一。早在“327年(前凉太元四年) ,前凉在汉人集中的高昌设置高昌郡,郡下有高昌、田地、横截、高宁等县。县下有乡、里。这是中原的郡、县、乡、里行政管理制度第一次在西域出现。”[ 3 ]以后,在隋朝,特别是唐朝治理新疆时,更进一步在新疆东部地区推行过这一政治制度。
清朝统一新疆以后,在汉族和回族群众较多、和内地联系紧密的乌鲁木齐以东地区实行郡县制度。清政府在这一地区推行郡县制度的原因:首先是乌鲁木齐是清代新疆重点开发地区之一;其次是从巴里坤到精河,沿天山北坡的广大地区内,从事屯田生产的汉、回族农民群众大部分是在清朝治理新疆后从内地靠近新疆的陕、甘两省过去的。这些内地各省的农民群众,在清政府的组织资助和鼓励下,到乌鲁木齐各屯田区认垦土地,按家户、按亩缴粮,不但很快成为新疆在籍的农户,而且也逐渐成为新疆各民族大家庭中重要的一员。据嘉庆朝中期成书的《三州辑略》中记载“内地民人出关者岁以万计,而入关者不过十之一二。乾隆四十八年乌鲁木齐所属共男妇大小十万两千有余。”[ 4 ]再加上这一地区长期驻防的绿营官兵及其眷属和众多经商种地或服役的内地商人、遣犯及其他临时人员等,到乾隆朝末年时,乌鲁木齐地区以汉、回族为主的农民群众总数已达20万人左右。最后在这一地区居住的汉回等民族农民群众,不管在生产、生活方式上,还是在政治、经济、文化状况上,都与同期内地各省区汉、回族农民群众基本相同。因此清政府对他们实施的行政制度,也同内地各省区一致,即郡县制度。乾隆三十八年(1773) ,清政府在乌鲁木齐设立隶属于陕甘总督(驻兰州)与乌鲁木齐都统双重领导的镇迪道。在镇迪道以下,设立镇西府与迪化直隶州。镇西府下辖奇台县和宜禾县;迪化直隶州下辖阜康县、昌吉县、绥来县(今马纳斯县)及呼图壁巡检和济木萨尔县丞;另在精河、库尔喀喇乌苏(今乌苏县) 、卡拉巴尔噶逊(今乌鲁木齐县境)设立粮员。清政府对镇迪道及所属郡县采取双重归属体制,一方面在行政建置上就近划入甘肃省,令陕甘总督辖制;另一方面在军事体制及政务管理上命乌鲁木齐都统管理,伊犁将军节制。
总之,这一次推行的郡县制度不仅在地域范围上超过中国历代中央政府,而且在机构设置上也更为完善,说明这一地区政治经济的发展水平与内地各省区更为接近。
二、伯克制度
“伯克”( bek , beg)一词最早见于8世纪鄂尔浑阙特勤突厥碑文“突厥伯克( beg) ”[ 5 ] 。该词汇在不同时期,不同民族中含义也不尽相同,在唐代译作“匐”[ 6 ] ,蒙元时蒙古族也使用beg一词,译作“别”、“毕”、“伯”、“别乞”、“别吉”等,至清代才译作“比”或“伯克”。它主要指特权者或贵族,有时行政长官也用此号。受伊斯兰教传播的影响,在中亚地区“伯克”一词常与阿拉伯语“埃米尔”( Emir) 、波斯语“米尔咱”(mirza)混称。明代以后,在新疆及中亚定居民族如维吾尔、乌孜别克族中,“伯克”一词己成为对官吏的泛称,即“回人亦有官职品制,所谓伯克,犹华言官也”[ 7 ]。伯克制度无疑是新疆维吾尔族社会长期以来形成的一种行政制度。清朝统一新疆之前,维吾尔族地区也有30多种不同名目的伯克,如总领地方各项事务的长官叫阿奇木伯克,他的副手称伊沙噶伯克,管司法的叫哈孜伯克,管理土地钱粮的叫噶杂纳齐伯克,管水利的叫密喇布伯克等等。伯克是世袭的,父死子继,兄终弟及,管辖的地方就是他们的世袭领地。
乾隆二十四年(1759) ,清朝平定大小和卓叛乱,重新统一天山南北后,对新疆各城和北疆伊犁维吾尔族聚居区因俗而治,在沿用其制的同时加以改造,使伯克制度成为清政府在当地的一种基层行政体制。1759年(乾隆二十四年)以后清政府遵循乾隆皇帝一俟南疆平定,“仍循其旧制,各城分设头目,统于驻扎伊犁之大将军”[ 8 ]的方针,先后任命了南疆31 个城镇地区大小260余名各级伯克。“各取其名,各司其事”。据《西域图志》、《西域同文志》、《新疆回部志》等书记载,改革后被保留下来的伯克职名约有35种左右,其中主要的有15种。[ 9 ]清政府为了加强中央集权,减少乃至消除可能产生的离心倾向,对伯克制度进行一些重大改革。首先,废除伯克世袭,由朝廷任免升调;其次,选任标准强调对清政府的效忠态度,对统一战争中立有军功者,受到爵秩者优先;第三,实行回避制度,高中级伯克回避本城,下级伯克回避本庄;第四,制定品级,分发印记,伯克品级自三品至七品不等,按品级享受规定数量的养廉地、燕齐农民和养廉银;第五,各城伯克均统于当地驻扎大臣,各城大臣有权监督、过问乃至直接参与民政事务,决定伯克的升迁黜陟。通过这些改革清政府制定出一整套比较完整的伯克制度。清政府的这些改革,对于祖国的统一和边疆的安定,对于促进维吾尔族地区的社会进步和经济发展都起过一定的积极作用。随着生产的发展和社会的进步,伯克制越来越不能适应生产力发展的需要了。从19世纪爆发的农民起义中,伯克制终于遭到沉重打击。1884年新疆建省后,伯克制就被正式废除。
三、札萨克制度
札萨克制度是清朝根据八旗制度的组织原则,在蒙古原有社会制度的基础上建立的一种统治制度,最初主要在大漠南北的蒙古各部中实行。“札萨克”是蒙古语“支配者”、“尊长”的意思,是对旗长的称呼。札萨克拥有旗的土地与人民,总管一旗的军事、行政、司法、税收等事务,这种制度与历史上汉、唐中央政府在西域游牧民族中实施的羁摩制度一脉相承。由清政府任命当地部族首领担任并依其势力的大小和对清廷的效忠程度而分封汗、王(亲王、郡王) 、贝勒、贝子、镇国公、辅国公、台吉、塔布囊等。札萨克可以世袭,对所辖本部事务有较充分的自由权,但必须服从理藩院的各项政令。
在康熙三十七年(1698) ,清政府即对归附自己的哈密维吾尔族派人“编旗队,设管旗章京、参领、佐领、骁骑校各员”[ 10 ]实行札萨克制度进行治理。乾隆初年,清政府对归附的以额敏和卓为首的吐鲁番地区维吾尔族派人编旗设官,也实行札萨克制度进行治理。正是札萨克制这种社会制度,笼络了额贝杜拉家族及额敏和卓家族,坚定了他们归附清廷之心,使他们在平定准噶尔叛乱、大小和卓木叛乱中发挥了一定作用。清朝在哈密和吐鲁番两地设置札萨克制,还有另一作用,即为塔里木盆地的维吾尔人树立起一个样板。只要归附效忠了清廷,就仍可以保有昔日的权势与富贵,这对争取准噶尔蒙古统治下的维吾尔人的向心力,对分化大小和卓木发动的分裂叛乱,对清朝迅速取得统一新疆的胜利,均有着一定的积极作用。在后来清朝统一天山南北过程中,两地的维吾尔族军民在其首领带领导下屡立战功,因此两地的首领额贝都拉家族与额敏和卓家族格外受到清政府的优待,其本人及其后裔先后被晋封为贝勒、贝子、亲王、郡王等爵位,并可以世代承袭。还有,在清朝治理新疆后的一段时间内,对先后归附自己的部分蒙古部众(主要是以渥巴锡为首的旧土尔扈特部及和硕特部)及部分哈萨克部众(主要是内附的哈萨克) ,也实行札萨克制度进行治理。在这一制度中,蒙古、哈萨克各部首领分别被清政府册封为汗、王、公、台吉等各种爵位,不但仍全权管理本民族中的各种事物,而且还可以利用到北京朝觐的机会经常得到清政府的各种物质赏赐。这些部落中大大小小的首领,占有大片良好的牧场和成群的牲畜,拥有众多的牧奴,其本身就是各民族中大大小小的牧主。
总之,札萨克制是比伯克制还要落后的一种行政管理制度,它实行的完全是农奴制(牧区为牧奴制)的生产方式。清朝在这些地区民族中实行的这种政治制度,由于给各民族上层首领各种优待和保留了许多政治经济方面的特权,因此得到了他们对中央政府的拥护和支持,成为清政府维持新疆政局稳定的一支重要力量。但是随着生产的发展、各族人民交往的增多和社会的进步,有的制度不再能够适应发展变化中的历史进程了。在19世纪中叶的新疆农民起义中,哈密、吐鲁番的札萨克制度受到严重的冲击而名存实亡,到民国年间也被废除了。
参考文献:
[ 1 ] [清]世宗实录(卷80).
[ 2 ] [清]高宗实录(卷555).
[ 3 ]新疆历史教材编写组. 新疆地方史[M ]. 乌鲁木齐:新疆大学出版社, 1991: 59.
[ 4 ]三州辑略(卷3).
[ 5 ]马长寿. 突厥人与突厥汗国[M ]. 上海人民出版社, 1957: 45.
[ 6 ]岑仲勉. 突厥集史(下) [M ]. 北京:中华书局, 1958: 880.
[ 7 ]苏尔德. 新疆回部志(卷3).
[ 8 ] [清]高宗实录(卷571).
[ 9 ] [清]高宗实录(卷593).
[ 10 ]皇朝藩部要略(卷15).
（资料来源：《湖北教育学院学报》2007年6月）
