清朝在定鼎中原、巩固政权的过程中，曾经以“恩威并施”、“因俗而治”为方针，采取一系列重大措施，加强了对边疆地区的治理。清朝的西藏政策，就是其中的重要组成部分之一。根据不同时期、不同形势的要求，清朝治理西藏的政治目标有所不同，所采行的具体政策措施亦有所不同。但是，“因俗而治”，提倡、扶植和利用藏传佛教作为其思想统治的工具，以求为其保持西藏地区的稳定与安宁的统治目标服务，并不失时机地进行政治渗透，加强行政管理，却始终是其治藏政策的核心，至少在清前期是如此。从总体上看，清朝对西藏地区的治理，呈现出明显的历史阶段性，从无到有，从间接到直接，并在18世纪末达到其顶点。鸦片战争后，由于清朝统治阶层的日趋腐朽和内忧外患的频仍，清朝对西藏地区的统治也逐渐趋于削弱。 

一 

清朝早在太祖努尔哈赤时期就开始实行优礼、尊崇藏传佛教僧侣以结好蒙藏民族的政策，入关定鼎后，依然为历世皇帝坚持不渝，这显然是与藏传佛教在蒙藏民族中拥有巨大影响力，“外藩蒙古惟喇嘛之言是听”，甚至以藏传佛教为幌子进行割据活动，严重影响清朝对广大蒙藏地区的统一和控制有关。再说，清朝的崛起和打败明军在很大程度上仰赖于蒙古骑兵的支持，入关夺取全国政权后，蒙古王公便成了清朝中央政权的重要支柱，而他们依然虔信藏传佛教。因此，为了巩固政权，完成统一大业，清朝统治者也必须采取针锋相对的措施，优礼、崇奉藏传佛教以使蒙古“诚心归附，以障藩篱”。这是清朝统治者采取崇奉藏传佛教政策的深刻历史原因，清朝最高统治者也曾多次阐明这一点。如乾隆说：“盖中外黄教总司以此二人（指达赖喇嘛和班禅额尔德尼——引者），各蒙古一心归之，兴黄教，即所以安众蒙古，所系非小，故不可不保护之，而非若元朝之曲庇谄敬番僧也”[1]。 

如果说清初采取这一政策是为了安抚、笼络乃至号令蒙古诸部，以完成统一大业，那么在统一蒙古各部后，清朝政府并没有改变而是继续推行其尊崇、利用藏传佛教的政策，却有着另外的政治目的和意图，即是想利用宗教首领的特殊社会地位和巨大政治影响，牵制世俗贵族，以防其“擅权滋事”乃至形成藩镇势力，巩固和加强清朝中央政府的控制和管理。 

同时，清朝统治者对藏传佛教劝导人民安于忍受现实苦难，把希望寄托于来世的幸福的说教有所了解，他们深知这一说教将消弭广大劳动群众的斗争意志，使其帖然服从于封建统治，从而有利于保持西藏地方局势的稳定。对于以稳定和安宁作为控制西藏最高目标的清朝政府来说，这将是求之不得的。雍正帝说：“黄教之传，所以推广佛经之旨也。……广布黄教，宣讲经典，使番夷僧俗崇法慕义，亿万斯年，永跻仁寿之域，则以佐助王化，实有裨益。”[2]因此，清朝政府继续采取崇奉藏传佛教的政策，利用藏传佛教这种调和社会关系的功能，对西藏地区进行弹性社会控制。 

基于这样的认识，也出于这样的目标，清政府在西藏极力倡导黄教，优礼喇嘛，广建寺庙，赋予喇嘛、寺院以种种特权，造成黄教寺院集团拥有极高的社会经济地位和巨大的政治影响力。珠尔墨特那木扎勒事件后，清政府授予达赖喇嘛掌理西藏政教两务之全权，正式建立噶厦政府，秉承达赖喇嘛旨意办理日常事务，并另设全由僧官组成的译仓列空（yig-tshang-las-khungs）以牵制噶厦，遂成定制，西藏社会局势也从此趋于安宁。可以说，清朝政府利用藏传佛教进行弹性控制，达到了维持西藏社会稳定的目的。 

清政府在以“修其教不易其俗，齐其政不易其宜”为民族政策的基本方针，“因俗而治”，崇奉、利用藏传佛教以牵制世俗贵族势力，并以佛教“劝善去恶”之说教引导西藏人民的社会心理趋向，以维持西藏社会的安定的同时，顺应历史潮流，根据不同时期的不同形势条件，不失时机地、稳妥而巧妙地加强了对西藏地区的行政管理，并在乾隆末年达到登峰造极的地步，将西藏完全置于清朝中央政府的控制之下。 

17世纪下半叶，清朝刚刚定鼎北京，统一全国的大业尚未彻底完成，统治者的主要精力集中于巩固襁褓中的中央政权，尚无力顾及西藏地方的事务。但是，为了笼络、控制蒙古王公势力，又不得不对西藏的达赖喇嘛表示关注。顺治十年（1653），清政府册封五世达赖喇嘛为“西天大善自在佛所领天下释教普通瓦赤喇怛喇达赖喇嘛”，承认、肯定并进一步确立了达赖喇嘛“领天下释教”的宗教领袖地位。与此同时，清政府又册封顾实汗为“遵行文义敏慧顾实汗”，并要求他“作朕屏辅，辑乃封坼”。清政府的用意，显然是想通过采取政教分离的政策，一方面通过册封达赖喇嘛以收笼络、收抚蒙古之效，另一方面又通过册封已经归顺清朝的顾实汗控制藏政以达其控制达赖势力的膨胀、实现对西藏事务的间接管理的目的。 

到17世纪末叶，随着蒙藏统治集团内部矛盾的激化，西藏上层开始借助达赖喇嘛的巨大影响力，架空和硕特汗王的统治。为了防止西藏上层僧俗与准噶尔势力结为奥援，清朝开始加强对西藏的直接管理。康熙四十八年（1709），清朝政府以“西藏事务不便令拉藏独理”为由，派侍郎赫寿前往西藏，“协同拉藏办理事务”，开清廷直接派官管理西藏之端，又于康熙五十二年（1713）册封五世班禅洛桑益西为“班禅额尔德尼”，以削弱达赖喇嘛的势力，保持西藏社会的安定。 

驱逐准噶尔势力出西藏后，清政府对西藏地方行政体制进行重大改革，废止和硕特汗廷在西藏的统治，直接任命康济鼐、阿尔布巴、隆布鼐、札尔鼐、颇罗鼐等若干西藏贵族为噶伦，共同负责西藏地方政务，从而进一步加强了清政府对西藏的施政。但是，未及数年，诸噶伦之间的矛盾又日益明显地暴露出来。 

雍正帝意识到了西藏形势的严重性。为防止众噶伦的不和导致西藏地方的分裂和动荡，于雍正五年派内阁学士僧格、副都统马喇前往西藏，监督并调节上层统治集团内部的关系，以稳定西藏政局。但未及二大臣到藏，阿尔布巴等人首先发难，设计杀死康济鼐，并派兵到后藏追杀颇罗鼐。颇罗鼐一面组织后藏及阿里三围地区的武装，保护班禅免为所害，“增兵设哨”，堵截准噶尔通路，并与前藏部队殊死战斗，[3]一面火速派人上奏清廷，“请兵问逆”。雍正帝认为这是加强清政府对西藏的控制的极好机遇，便派兵入藏，处死阿尔布巴等人，安定了西藏政局，并进行了一系列改革：1.封颇罗鼐为贝子，令其总理西藏政务；2.将后藏拉孜、昂仁、彭措林三个宗封给班禅，进一步培植班禅势力以分化和抗衡达赖势力；3.下令将打箭炉、理塘、巴塘等地划归四川，将中甸、阿墩子、维西等地划归云南，又从南称巴彦等处七十九族中划出四十族归西宁办事大臣管辖。 

颇罗鼐对清政府忠诚恭敬，矢勤矢慎，治理藏务功绩显著。1747年3月，颇罗鼐病逝，次子珠尔墨特那木札勒袭爵统理卫藏事务。珠尔墨特那木札勒总理西藏事务后，既与达赖喇嘛发生冲突，又奏请乾隆撤出西藏驻军，随后又设计杀害了其兄阿里公珠尔墨特策布登，诬构抄没噶伦布隆赞（即仲孜旺杰饶丹，vbrong-rtse-dbang-rgyal-rab-brtan）等，“凡颇罗鼐所用旧人，杀害、抄没、黜革者甚多”[4]。由于驻藏大臣傅清、拉布敦和七世达赖喇嘛等人的努力，事态很快被平息下去。事后不久，清廷派四川总督策楞、侍郎兆惠带兵入藏，办理善后事宜。 

在乾隆皇帝看来，“西藏经此番举动，正措置转关一大机会，若办理得当，则可保永远宁谧。如其稍有渗漏，则数十年后又滋事端”。[5]因此班第等人根据乾隆帝“西藏事必当众建而分其势”和“嗣后必须达赖喇嘛得以主持，钦差大臣有所操纵，而噶伦不致擅权”的原则，对西藏地方行政体制进行了重大改革，并与达赖喇嘛、公班第达等西藏上层商酌制定善后章程。[6] 

此前，尽管西藏地方政权体制几经改变，但清朝政府政教分离的治藏政策却一直未变。经过近百年的历史实践，清朝统治者已经充分认识到宗教在西藏社会中的崇高地位和巨大影响，要想保持西藏社会的长治久安，把强大的宗教势力排除在外是不行的。因此，清朝政府在珠尔墨特那木札勒事后整顿藏政时，一改以前的政教分离政策，授予七世达赖喇嘛管理西藏行政事务的权力，实行政教合一之策，确立达赖喇嘛在西藏的政教领袖地位，从而有效牵制世俗贵族势力的膨胀，以求达到维持西藏社会安宁的目的。

根据这样的政策原则，清政府废除了在西藏封授郡王的制度，建立了噶厦政府：噶厦由三俗一僧四名噶伦组成，处理西藏日常政务，其重大事务及驿站紧要事件以及补放第巴头目等官，均需呈请达赖喇嘛并驻藏大臣酌定，俟奉达赖喇嘛印信和驻藏大臣关防遵行，并明确规定噶伦必须在噶厦公所办公，不得添用私人。[7]为了限制和削弱西藏世俗贵族势力，不但破例在噶厦政府中委任一名僧官噶伦，还另外设立全由僧官组成的机构——译仓列空（yig-tshang-las-khungs），并明文规定噶厦的一切公文、政令必须经过译仓的审核钤印方能生效。 

驻藏大臣在珠尔墨特那木札勒事件中的处境，由于没有驻防清军的支持而孤悬绝域以至被害的经历，促使乾隆皇帝认识到加强驻藏大臣力量以提高其地位的重要性。因此，此次整顿藏政，清朝不但恢复了驻兵西藏的制度，留500官兵驻守拉萨，由驻藏大臣节制，还将达木蒙古八旗划归驻藏大臣直接管辖，“一切调拨，均依驻藏大臣印信文书遵行，噶伦、代本等不得私自差遣”[8]。 

通过这次改革，清朝不仅在西藏建立了达赖喇嘛统领下的噶厦地方政府，而且极大地加强了驻藏大臣的力量，提高了驻藏大臣的地位，并制定章程，以法律形式将这种改革成果固定下来，有力地促进了西藏地区的稳定和安宁。从此以后，西藏地方政教合一的政权结构开始形成并固定下来，没有发生大的改变，直至20世纪中叶。 

1757年，七世达赖喇嘛圆寂。乾隆皇帝“念卫藏地方紧要”，“不可无为首办事之人”[9]，便依西藏僧俗之愿，“赏迪穆呼图克图诺门汗之号，俾令如达赖喇嘛在日一体掌办喇嘛事务”，并“谕伍弥泰、萨喇善务宜留心，遇有一切事务，俱照达赖喇嘛在时之例，与迪穆呼图克图商办，毋令噶隆等擅权滋事”，开始在西藏建立摄政制度。 

1788年、1791年，廓尔喀两度进兵侵扰西藏，引起清朝统治者的高度警觉，派福康安率大军入藏，驱逐廓尔喀侵藏军队，安定西藏社会局面。福康安在驱逐廓尔喀侵略军，班师回藏后，惩办祸首，处理善后事宜，并根据乾隆皇帝“熟筹妥办，另立章程，务期经久无弊，一劳永逸”的旨意，对西藏地方政教制度进行了一次较为彻底的改革，其要者有二：1、设立金瓶掣签制度，以杜达赖喇嘛等呼毕勒罕“以亲族姻娅递相传袭”；2、进一步提高驻藏大臣地位，“嗣后藏中诸事，皆当驻藏大臣管束料理”。 

尽管“酌定西藏善后章程”十三条已经极大地提高了驻藏大臣的地位，规定藏中所有重大事务均须“禀报达赖喇嘛并驻藏大臣酌定办理”，但西藏地方各第巴、营官等俱听噶伦指挥，遇有应办事件亦皆由噶伦转禀达赖喇嘛办理，只“间有禀知驻藏大臣之事”。“驻藏大臣诸事祗总大纲”，“事权不专，情形不熟”，“而达赖喇嘛深居习静，外事未能周详”，因有“噶布伦等乘机干预，多至擅专”情形。[10]因此，进一步提高驻藏大臣的地位，扩大驻藏大臣的权限，将藏中政务严格置于驻藏大臣管辖之下，就成为清朝此次整顿藏务的核心问题。乾隆五十八年（1793），清政府正式颁布“钦定藏内善后章程”二十九条，明确规定驻藏大臣与达赖喇嘛、班禅额尔德尼地位平等，共同协商处理西藏地方事务，凡噶伦以下大小官吏及活佛，皆为驻藏大臣属下，需听驻藏大臣指挥。通过这一章程规定，驻藏大臣总揽了西藏地方人事、行政、财政、军事、司法、外交等一切重要政事权力，使清朝中央政府对西藏地方的统治达到登峰造极的地步。 

二 

鸦片战争以后，随着外国资本主义列强的侵略和各地人民反帝反封建斗争的不断高涨，清政府为层出迭现的内忧外患所困扰，其统治逐渐走向崩溃，经营西藏的精力、财力等等均受到限制。因此，清朝对西藏的统治，也从乾隆末年的鼎盛逐渐趋于衰弱，集中表现于驻藏大臣权力的不断衰退和削弱，驻藏大臣以及通过驻藏大臣体现的清王朝之威望，也在清廷崇洋媚外政策的推行中逐渐消退。 

1844年，清廷任命琦善为驻藏大臣。琦善到任未久，即以“贪黩营私”等罪奏革了策墨林呼图克图阿旺降白崔辰嘉措的摄政之职，并颁行“酌拟裁禁商上积弊章程”二十八条，重申了驻藏大臣的职权、地位，对摄政一职的产生、职权等也做了较为详细的限制性规定。[11]从后来的史实看，这一章程的制定并未对西藏社会政治产生多大影响，倒是在他任内的某些改革措施，极大地削弱了驻藏大臣的权力和影响： 

其一，琦善认为驻藏大臣对商上布施出纳的稽核流于形式，“但凭商上呈开，仍属有名无实”，因此，奏报清廷“商上布施请仍归商上经理”，放弃对商上收支的监督权。[12]道光皇帝也批准了琦善的奏请。其二，琦善认为，1、驻防西藏清军虽有1000余名，然多用于接送文报、匠役、衙门当差、看守仓库等，防务尤须藏兵；2、藏兵的装备、口粮等项，系由噶厦政府筹办，遇有军务，亦由噶伦带兵征剿，如果“于操兵一事令其置身局外，不惟遇有征调，兵将素不相习，难期得力；即平日修制军装各项，亦恐推委有词”；3、“驻防将备仅此数人，川省距藏鸟远，每值更换，动辄经年，遇有缺出往往以千、把、外委越级暂护，官卑职微，不但难资统驭，且亦呼应不灵。”因此，奏请清廷“嗣后番弁兵丁一切操防事宜，均责成噶布伦等经理”，将藏军指挥权归于噶厦政府。 

琦善对藏事的这种改革，标志着清朝对西藏统治由盛而衰的转变。大家知道，清朝驻藏大臣衙门是一个独任制的行政组织，其行政效能之高下，在很大程度上取决于驻藏大臣（包括帮办大臣）个人素质的优劣。鸦片战争以后，清朝派驻西藏的大臣大多不是平庸无能之辈，就是失意被贬之人，以至在某种程度上可以说，清廷将西藏当作了发遣获罪官员，令其“效力赎罪”之地。很多被派驻西藏的大臣，往往迁延于赴藏途中而不径行，即便抵藏任职后，亦多徒拥办事之名，而不肯实心任事，惟求班满回京。这样，驻藏大臣在西藏社会威信渐失。更为严重的是，一些驻藏官员贪污受贿，卖缺鬻差，鱼肉藏民，更引起西藏民众的强烈不满，以至出现藏族群众因不堪忍受驻藏官员“格外需索供应”而击石围攻大臣行馆的事件。 

清后期以来，影响西藏社会安定的因素主要来自外国侵略，而清朝在对待外国侵略西藏问题上的政策态度，已经不如乾隆盛世那样威威烈烈，而暴露出苟且因循之态，表征了清朝在藏统治的趋于衰弱。1840年，鸦片战争正如火如荼之时，森巴（sing-pa，西藏对道格拉王室的称呼）发动战争，入侵西藏阿里地区。清朝政府尽管命令驻藏大臣督饬藏军将侵略者驱逐出境，但由于正集中力量对付英国在东南沿海的侵略，忙之不暇，无力西顾，因此在反击森巴人的态度上，就已经表现得明显不如清前期那样坚定果决。1855年，廓尔喀侵扰西藏，清政府的软弱态势就暴露得更为明显。当时清政府正疲于对付捻军、太平军等农民起义队伍，东南沿海的危机更日甚一日，因此，清政府在接到廓尔喀侵藏的消息后，在处理这一事件的政策态度上表现得极为消极，不是着眼于积极反击，而是在如何安抚侵略军上面寻求计策，终以签订不平等的《藏尼条约》，议定西藏每年付给廓尔喀政府一万卢比了结此案，清王朝国势衰退、国威渐失之状灼然可见。 

19世纪以来，随着英国在印度次大陆统治的逐步稳固和向喜马拉雅诸山国的不断渗透、推进，开始并多次派人到西藏边境地区进行游历考察，窃取有关西藏地区山川地形、道路桥梁、政治经济等方面的情报，进行秘密测绘活动。与此同时，作为殖民主义侵略先遣队的传教士也不断企图进入西藏。但西藏的禁闭状态令殖民列强深为不满。为了打破这一局面，取得在西藏地区“合法”游历、传教之权，英法两国在第二次鸦片战争后签订《天津条约》，强迫清廷允许英法等国之人持照在中国“内地各处”游历、传教、通商。驻藏大臣将允准外国人入藏游历、传教之事张贴布告后，引起西藏僧俗的强烈反对。[13]但是，英法等殖民主义国家却并不就此罢休。到19世纪70年代，随着西方列强在亚洲争夺殖民地斗争的激化，西藏越来越成为英、法、俄等国争相“勘查”之地，各国分别从南、东、北三面派出探险家或传教士，企图潜入西藏。1876年，英国借口马嘉理（A.R.Margary）被害事件，强迫清廷签订《中英烟台条约》，并另附一专条，强使清朝政府正式、明确地同意英国派人入藏游历、探路。其他列强也因“机会均等”原则而获此权利。从此以后，英、俄等国派人公开或秘密地潜入西藏日甚，清朝政府也要求西藏地方准行洋人入藏，并派出官兵予以保护。但是，西藏各界僧俗力拒洋人入藏的决心已定，并不“遵旨”放行洋人入藏。 

面对这样一种形势，清政府陷入了进退维谷的两难境地：一方面，清朝政府屈服于西方列强的压力，不敢开罪于洋人；另一方面，又担心强令藏人服从命令会激化西藏地方与清朝中央的矛盾，“番心变于外”，以至外患未至而内乱已生。相对而言，清朝政府悚于西方列强的坚船利炮，害怕他们借机寻衅更甚于担心西藏地方不满；在清廷看来，“藏为中国属地，乃竟不知恭顺朝廷”，西藏地方的这种抗逆不遵情形，让清廷在列强面前非常尴尬，也令清朝统治者大为恼火。因此，清朝统治者开始斥责西藏人民“愚顽成习”，并“晓谕”、“开导”番民毋滋衅端，大大恶化了西藏地方与清廷的关系。

1888年3月，英国侵略军悍然进攻驻守隆吐的藏军哨卡，发动了第一次侵藏战争。西藏地方组织力量誓死相抗，并根据定制通过驻藏大臣向清廷转奏藏情边务，但清廷一意推行妥协退让政策，所下谕旨尽皆有背西藏情事，以至西藏人把清朝皇帝称为“装谎言的口袋”[14]，威信尽丧。新任驻藏大臣升泰抵藏后，秉承清廷妥协退让政策之意图，提出先解战争的主张，用尽各种办法使藏军撤出战斗而与英军媾和，并分别于1890年和1893年签订《中英会议藏印条约》和《中英续订藏印条约》，使西藏地方丧失大量权利。 

1888年第一次侵藏战争及其以后条约的订立，西藏僧俗大大失望于清廷，甚至产生一定的离心倾向，极力推出达赖喇嘛亲掌政务，以对抗驻藏大臣的阻挠，更好地抵御英国侵略势力。十三世达赖喇嘛于1895年亲政后，西藏情势发生了两点比较明显的变化： 

第一，驻藏大臣虽仍然保有原来的地位，但在处理西藏政务方面，达赖喇嘛已不甚理会驻藏大臣。尽管如此，达赖喇嘛对清朝中央政府仍还怀抱着一线希望，直到1899年，达赖喇嘛通过外蒙古哲布尊丹巴呼图克图向光绪帝上了一道奏折[15]，力陈藏情边务，请求清朝政府帮助解决西藏的军火与财政困难，并允准达赖喇嘛在遇有紧要事件时径报理藩院代奏，以便更好地抵御英国的侵略，清朝政府却逐条加以驳斥，令达赖喇嘛彻底失望，开始寻找新的依靠。 

第二，由于清朝政府的软弱腐朽，达赖等西藏上层开始产生依俄反英的思想倾向，因此，沙俄在西藏的影响日渐增长。十三世达赖喇嘛在1899年通过哲布尊丹巴呼图克图向光绪帝上奏请求援助被驳斥后，对清朝政府彻底失去信心，并感到“赞许佛教”的俄国是惟一可以恃为外援以抵抗英国的国家，西藏地方联俄亲俄的倾向日益明显。 

西藏地方政府的亲俄倾向，极大地刺激了英国。在英印政府总督寇松看来，俄国在藏势力的增长，尽管在短期内“可能不会构成军事威胁，但肯定会构成政治威胁”，因此，必须“靠我们自己抢先下手”来“阻止俄国对西藏的保护关系”的建立。[16]为此，他们千方百计寻找和制造借口，以使他们“抢先下手”的侵略行为“符合国际惯例”。制造好各种“符合国际惯例”的借口后，英国政府趁俄国因日俄矛盾无暇顾及西藏之机，于1903年11月6日正式批准了英印政府武装入侵西藏的方案，发动了第二次侵藏战争，直指拉萨。 

英军进犯藏境之际，驻藏大臣有泰不但不支持西藏人民的抗英斗争，反而将全部责任归咎于“藏番执拗无理，胆大妄为”，因此，采取了“任其战、任其败”的“釜底抽薪”之计，并幸灾乐祸于“倘番众果再大败，则此事即有转机”，指望西藏人民抗英斗争失败而坐收渔利，利用这种败局而使西藏地方政府从其号令。达赖见英军进入拉萨之势已无可扭转，为防止在英国侵略军操纵摆布下签订条约，于英军进入拉萨之前数日，潜出拉萨，逃往外蒙古库仑，以印授甘丹池巴罗布藏坚赞（dgav-ldan-khri-pa-blo-bzang-Rgyal-mtshan）暂理摄政，托以后事。达赖离开拉萨后不久，还驰书提醒噶厦，英国侵略者狡猾阴险，如逼缔条约，务必小心在意，万不可受其束缚。[17]有泰却企图乘达赖出逃之机推倒达赖，抬出班禅，以收回清朝在西藏的事权。在给清朝外务部的一份电报中，有泰将战争罪戾尽归之于达赖，并“乞代奏请旨，将达赖喇嘛名号，暂行褫革，……并请旨饬令班禅额尔德尼暂来前招主持黄教，兼办交涉事务”[18]。随后，有泰又给清廷上了一封奏折，进一步严词参劾达赖： 

自该达赖执掌商上事务以来，天威在所不知，人言亦所不恤，骄奢淫逸，暴戾恣睢，无事则挑衅邻封，有事则潜踪远遁，种种劣迹，民怨沸腾，盖自有西藏以来至于今未有如该达赖之不肖者也。……查旧案，凡达赖上下山等事，均应译咨，以便据情入奏，该达赖违例远出，并未咨报，究竟有无绞谋，实难悬揣，迹其丧师违旨，跋扈妄为，若不严行纠参，实无以谢邻封而肃番服。[19] 

西藏僧俗各界坚决支持十三世达赖喇嘛领导人民抗御外侮，有泰奉行的妥协投降政策和欺上瞒下之举，则深令西藏僧俗不满。而有泰奏革达赖并得清廷允准，更引起了西藏僧俗各界的强烈不满，进一步加深了西藏地方及达赖喇嘛与清朝政府之间原已有之的裂痕，西藏僧俗对清朝政府的失望和由此造成的离心倾向变得更加明显。 

与此同时，英帝国主义再一次策划分裂中国西藏的阴谋。一些英印边界官员认为，尽管江孜商务委员被限制赴拉萨，但去日喀则是很方便的，而在达赖喇嘛被黜期间，班禅很可能成为西藏政教权力的最高代表。因此，对英印政府而言，与日喀则的关系会比与拉萨的关系更为有用。于是，英印政府于1905年10月6日派遣驻江孜商务委员卧克纳（又译鄂康诺，C.oconor）,率领50余名英军前往日喀则，以邀请班禅参加英国皇太子朝觐大典为名，胁迫班禅赴印，企图加以笼络，并培植为英国控制西藏的代理人。正在印度参加中英谈判的张荫棠发觉此事，并电告清朝政府：“闻印政府乘达赖喇嘛未回，已遣人入藏诱班禅喇嘛来印，藉迎英储为名，实谋废达赖图藏。此事关系极大，拟请大部电有大臣，飞速严密防范，设法阻止，以遏阴谋。”[20] 

西藏的局势非常危急，而无论从地理位置还是从地形上来看，西藏地区对于清政府来说都是一个军事战略价值极高的地区，是滇蜀秦陇乃至整个华中和西北的屏障，西藏地区国防状况的虚实直接影响着中国西南西北乃至整个国家的安危。因此，一些见识宏远的人士洞察到西藏局势的危险，早就从维护国家领土完整的立场出发，呼吁清朝政府及早采取措施，抵御外国侵略，巩固西藏边疆。 

三 

近代以来，随着英、俄等国对西藏地区觊觎窥探日切，清朝政府在边防上也采行了“保川图藏”的政策，注意于西藏地区的国防并在西藏实行了新政，进行了一些改革，取得了一些成效。但在总体上，清后期统治者依然认为“西藏情形本非内地可比，朝廷所重惟在全藏乂安”，始终抱着求稳怕乱之心态，担心在西藏进行改革会求其治而反速其乱，因而没有将整顿藏政和开发建设西藏提到议事日程。 

英军第二次侵藏战争和拉萨条约的签订，不但严重破坏了中国领土主权的独立完整，给清朝政府以强烈的刺激，“彻底震醒了中国政府”[21]，同时也充分暴露了驻藏大臣的昏庸无能和清朝在藏统治的萎缩无力，内地舆论为此大哗，大声疾呼“唇亡齿寒，西藏失，则吾国西南大局，岂得晏然无事？极而言之，即谓其关系之巨，影响于中国之存亡，未为过也”，要求清政府加强对西藏地区的经营。清朝政府也意识到形势的急迫,开始考虑在西藏兴边固疆的措施。此时，随外务部右侍郎唐绍仪赴印谈判西藏问题的张荫棠有感于英帝国得寸进尺的侵略野心和西藏地区岌岌可危的形势，致电清廷外部，痛陈西藏地区触目惊心的危险局势，并积极主张整顿藏事，挽回主权，抵御外国侵吞西藏的阴谋。 

清朝政府当时正力图在川边藏区推行改土归流等旨在“保川图藏”之策，也颇有意于整顿西藏事务以巩固国防，因而采纳了张荫棠的建议，并于光绪三十二年（1906）四月，派尚在印度的张荫棠“以五品京堂候补前往西藏查办事件”，随后又“赏副都统衔”，[22]并降谕旨说：“至藏中应行布置一切，并即悉心经画，随时详悉具奏。其随行员弁及番众人等，听尔节制调遣”。[23]正式掀开了以筹边改制和开发图强为主要内容的清末边疆地区新政在西藏地区实施的序幕。 

入藏以后，张荫棠深切体会到驻藏官员颟顸误国、贪污腐化之丑行，深悚于西藏吏治的腐败泄沓。经过详细调查后，张荫棠向清廷参奏了有泰等十余名满、汉、藏贪官污吏，历陈其鱼肉藏民、侵蚀饷项等种种弊端，要求革除惩办，并指出：“窃惟安边之要，首在察吏，必大吏廉洁，率属办事，乃能刚正而服远人。今藏中吏治之污，弊孔百出，无怪为藏众轻视，而敌国生心”。清廷得报后，立即下令将有泰革职查办，其余人员亦均“归案审办，分别监追”[24]。这一措施大快人心，引起全藏震动，赢得了西藏广大僧俗民众的极口称赞，“汉官威令始行，民气大振”，张荫棠的威望也因此不树自立，为推行新政奠定了基础。 

光绪三十三年（1907）初，张荫棠分别拟出治藏刍议十九条和西藏善后问题二十四条，呈奏清政府外务部并交西藏商上及三大寺加以讨论，提出了一整套以整顿政务、开发民智为宗旨的新政改革方案。张荫棠治藏政策的出发点是巩固清朝中央政府对西藏的主权和统治地位，防止帝国主义的侵略。在严参查办贪官污吏、反对外国侵略等某些方面，张荫棠的治藏政策赢得了西藏人民的好感和拥护。但在改革藏俗、推行新政开发措施等方面，张荫棠的治藏政策在总体上依然没有摆脱清朝政府民族歧视、压迫政策的影响，并有不切实际、操之过急之虞，因此，没能得到西藏僧俗上层的理解和支持，反而遭致不满和嫉恨。 

由于种种原因，张荫棠新政改革方案还未及付诸实施，清朝政府便派令张荫棠前往印度西姆拉与英国谈判修订《西藏通商章程》事宜，将其调离了西藏

张荫棠撤离西藏后，举办新政的任务就落到了驻藏大臣联豫的肩上。联豫认为，在西藏举办新政，“惟有先行连兵，以树声威，而资震慑”的前提下，“必须先从低处浅处下手，以引诱之，使之智慧渐开，然后次第举办”[25]，宽猛相济，张弛得宜，才能次第展开各项新政开发措施。在这种认识基础上，联豫体察藏情，并参照张荫棠、赵尔丰等人的新政措施，次第向清政府提出了招练新军、添设警察、兴办学堂、设立陈列所、筹垦荒地、开采矿山、改革行政体制、恢复藏宝银币旧制以及接电线、修道路等一系列新政开发措施。 

总的来看，尽管联豫未能如张荫棠那样提出新政开发的系统方案和长远规划，所取措施也未免显得紊乱、零碎，从而影响了新政开发的效果，但在基本思路上与张荫棠几无二致，依循着开发建设西藏这一思路，采取一边办理新政一边向清廷汇报的办法，逐步加以实施，取得了不小的成绩。 

从整个清代西藏地区历史发展的过程来看，清末新政时期是一个比较有声有色的时期，这一时期的开发建设活动使西藏地区的历史在一定程度上摆脱了长期以来停滞不前的局面，呈现出许多新的景象。如：最早的藏文报纸——《西藏白话报》的问世，汉文传习所、藏文初级小学堂、武备学堂等近代新式学校的创办，商品陈列所、医院等新鲜事物的出现，近代邮电通讯事业开始创办并取代古老的驿传制度，西藏地区新的行政管理体制的开始建立，等等。可以说，清末新政期间的开发思想给封闭的西藏社会带来了一股清新的气息，而经营擘划所取得的可喜成绩，又为古老的西藏社会显示了几许新鲜的活力。 

但是，从总体上看，清末新政期间西藏地区的开发建设活动仅仅只是稍稍触动一下传统的西藏社会的表面，仿佛一股清风在寂静的湖面上激起一丝涟漪，无论从广度上说，还是从深度上来说，它既没能启动西藏社会经济的发展，也远远没能达到取得预期成果的程度。因此，即使相对于清末新政在边疆地区的总体目标设定——筹边改制和开发图强而言，也是一场失败的改革、失败的开发。 

注解：  

 [1]乾隆：《御制喇嘛说》[Z]。 

 [2]雍正：《惠远庙碑文》[Z]。 

 [3]《颇罗鼐陈报阿尔布巴等杀害康济鼐奏书》，见《元以来西藏地方与中央政府关系档案史料汇编》[Z]（2），北京：中国藏学出版社，1994年，第382页。 

 [4] 《傅清等奏珠尔墨特那木札勒在藏乖张悖戾情形折》，见《元以来西藏地方与中央政府关系档案史料汇编》（2），第515页。 

 [5] 《清高宗实录》[Z]，卷三七七。 

 [6] 《策楞奏办理藏内善后章程正在酌定务使大权归于达赖喇嘛同驻藏大臣专主及恳请陛见折》，见《元以来西藏地方与中央政府关系档案史料汇编》（2），第539—540页。 

 [7]《酌定西藏善后章程十三条》，见吴丰培辑：《清代藏事辑要》[Z]，拉萨：西藏人民出版社，1983年，第179—184页；藏文版见《bod-kyi-snga-rabs-khrims-srol-yig-cha-bdams-bsgrigs》，西藏人民出版社，1989年，第1—16页。 

[8] 《酌定西藏善后章程十三条》。 

[9] 《清高宗实录》，卷五三四。 

[10] 《福康安奏达赖喇嘛遵旨嗣后藏务由驻藏大臣与伊酌商妥办不许噶伦专擅折》，见《元以来西藏地方与中央政府关系档案史料汇编》（2），第714页。 

[11]详细内容见《元以来西藏地方与中央政府关系档案史料汇编》（3），第929—935页。 

 [12] 《清宣宗实录》[Z]，卷四一二。 

[13]如《咸丰十一年驻藏大臣满庆等奏藏人不愿洋人入藏游历传教折》中有“今奉先后札文内开，英法两国之人，奉旨驰赴西藏游历传教等因，自应遵奉照办。但西藏地方，素称瘠苦，且来游之人，所传之教，皆与地土不合，佛教不合，是以僧俗大众闻之，不胜震惊。惟有恳请据情转奏大皇帝，俯念西藏只知遵守佛教，由来已久，更兼地面片褊小，又与内地不同，即饬令英国、法国、美国并天主教，不必来藏游历传教，亦不必由藏经过。如伊等心中不愿，仍要前来，小的人等，只得会合同教部落，帮同竭力阻止，非势穷力尽，不致弃佛教之宗源，失众生之素志”。见《西藏地方历史资料选辑》[Z]，北京：生活·读书·新知三联书店，1963年，第146页。 

 [14]查尔斯·贝尔著，冯其友等译:《十三世达赖喇嘛传》[M]，西藏社会科学院西藏学汉文文献编辑室编印，第107页。 

 [15]奏折详文见《元以来西藏地方与中央政府关系档案史料汇编》（4），第1370—1375页。 

 [16] 1901年6月11日寇松致汉密尔顿的信，转引自苏奇塔·高希：《中印关系中的西藏，1899—1914》[M]，第33页。 

 [17]荣赫鹏：《英国侵略西藏史》[M]，第214页。 

 [18]吴丰培辑：《清代藏事奏牍·有泰奏稿》[Z]，第1190页。 

[19] 《清代藏事奏牍·有泰奏稿》，第1193—1194页。 

[20]吴丰培辑：《清代藏事奏牍·张荫棠奏稿》[Z]，第1298页。 

[21] Charles Bell, Tibet: Past and Present, Oxford university press, 1924, P38. 

[22] 《清德宗实录》[Z]，卷五五八。 

[23] 《清代藏事奏牍·张荫棠奏稿》，第1308页。 

[24] 《清德宗实录》，卷五六七。 

[25]吴丰培辑：《清代藏事奏牍·联豫奏稿》[Z]，第1476页。 

      （资料来源：《中国藏学》2005年第2期）