我们今天谈到清朝的功绩，首先要谈的是统一多民族国家的形成和奠定疆域版图，也就是说，清朝奠定了今天中国的疆域版图，是我国统一多民族国家形成的重要时期。
从中国的几千年历史发展来看，国家统一和疆域的奠定离不开中原，也离不开边疆，而且与聚居在边疆地区的各个民族有着直接的关系。
17世纪，在康乾盛世的前夕，清朝遇到和前一朝即明朝完全不同的边疆格局和国际形势，面临着是分裂还是统一，是维护传统领土范围还是向外扩张、实行霸权的选择。
今天回顾这一段历史，我们应该充分肯定清朝的功绩，清朝选择了维护国家传统领土范围和实现多民族国家统一的道路。
但是，对于清朝来说，这是一段艰难而曲折的历程。
在这里，我分六个问题对这一段历史进行分析和说明：
一、清初的边疆形势； 二、康雍乾时期对边疆地区的统一；
三、边疆民族政权与清朝奠定国家疆域的关系；
四、清朝奠定了今天的中国疆域版图；
五、清朝对蒙古、新疆和西藏等边疆地区的有效管辖；
六、清朝对蒙古、新疆和西藏的民族政策。
一、清初的边疆形势
17世纪上半叶，清朝人关之际面临的是怎样的边疆局势呢?
在中国东南沿海，西方殖民势力开始觊觎中国的领土和财富。17世纪初，荷兰人的船队已经到达中国沿海，进犯澎湖；1624年入侵台湾。1626-1628年西班牙人侵占台湾北部的鸡笼港和淡水。1642年荷兰人驱逐占据台湾北部的西班牙人，势力扩展到整个台湾岛。
而在西北和北部地区，俄国已经侵入我国边疆地区。俄国是一个欧洲国家，原来的疆界在乌拉尔山以西，和中国相距万里，并不接壤。16世纪下半叶，俄国越过乌拉尔山迅速向东扩张，在辽阔的西伯利亚土地上陆续建立起稀疏的侵略据点，到17世纪的30年代逼近中国东北边境。1643年，以波雅尔科夫为首的一支哥萨克的远征队，携带枪支弹药向黑龙江窜犯，一路上烧杀抢掠，无恶不作。1649年，哈巴罗夫率领的哥萨克对我国东北地区发动了第二次武装入侵，攻陷雅克萨(俄人称阿尔巴津城堡)等城寨。此后，斯捷潘诺夫率领的哥萨克又占据呼玛尔城，沙皇俄国的侵略势力咄咄逼人。
在国内，17世纪上半叶即明清两朝鼎革之际，中国的边疆地区处于多元化的格局。
什么叫多元化格局?就是说，在边疆地区存在若干个民族政权，这些民族政权有的统属于明朝，有的不统属于明朝，有的甚至与明朝对抗。这种边疆多元化的格局状态持续达百年，至18世纪中叶才最后消失。
(1)东北地区有后金国，即清朝的前身。
努尔哈赤在东北地区以武力统一了建州女真，兼并了建州女真以外的女真各部，于后金天命元年(1616)在赫图阿拉称金国汗。崇德元年(1636)皇太极改国号为“清”。从建州女真到满族共同体的形成，再到清朝的建立，标志着一个新的民族政权在东北地区的诞生和发展。顺治元年(1644)，清军人关，10月，福临移至北京，举行了即皇帝位的大礼，这表明，原来割据东北一隅的清朝，其政权性质已经发生了根本的变化，即由边疆民族政权演变成为君临天下，统治全中国的清王朝。这个变化不仅震动了中原地区，而且，对边疆民族及各个边疆民族政权也产生了很大的影响。
(2)在北部地区有喀尔喀三汗部。
喀尔喀蒙古，就是今天的蒙古国，清代也称外蒙古，因为游牧地有一条名为喀尔喀的河流，其部就以河称呼，叫做喀尔喀蒙古部。喀尔喀蒙古人是元朝的后裔，是蒙古六个万户中的一个。16世纪末17世纪初，喀尔喀万户分成了左右二翼。喀尔喀右翼阿什海达尔罕及左裔的诺诺和卫征、阿敏都喇勒势力逐渐强大，成为控制喀尔喀诸封建领地的三大力量，，17世纪初，左翼诺诺和之孙衮布多尔济继位，称土谢图汗；阿敏都喇勒孙硕垒称车臣汗；右翼阿什海孙素巴第称札萨克图汗。这就是人们通称的喀尔喀三大部。喀尔喀三汗部各不相属，——般各自为政。其汗号或取自于西藏佛门，或者自封。遇有重大问题，三部诸封建主会盟协商解决。三汗部的法规沿袭了成吉思汗时代制定的《大札撒》，另外根据其游牧的特点，又制定了《七和硕法典》和喀尔喀——济噜姆》两个法规。
(3)在西北部地区有卫拉特联盟和后来的准噶尔汗国。
卫拉特是蒙古语，是一个部落的名称，汉译为森林中的百姓。也就是说，这个部落，这个民族原来是生活在森林中的，后来被成吉思汗征服，从森林中走出来，融入了蒙古大草原，成为我国蒙古族的一个重要组成部分。也就是说，卫拉特人不属寸；成吉思汗黄金家族。明代人称卫拉特为瓦剌。清代称之为厄鲁特，或写作额鲁特。15世纪80年代以后，蒙古人以武力迫使卫拉特人放弃漠北西部领土，逐步向西迁移。其主要的活动地区在今天新疆的北部、西北部和西部地区。16世纪末，迁移到额尔齐斯河和鄂毕河中上游以及叶尼塞河上游地区游牧。此后，卫拉特人活动的范围相当广泛，从阿尔泰山、额尔齐斯河、伊施姆河往西到伏尔加河，往南则达天山南北，直至青藏高原。
在此前后，厄鲁特蒙古分成和硕特、准噶尔、杜尔伯特、土尔扈特四大部。其中以准噶尔部最为强大。
17世纪初叶，卫拉特各部迅速发展，人口增多，畜群增加，各大兀鲁斯(即封建领地)的封建主开始扩展土地，寻找新的牧场。1628年，土尔扈特部首先向伏尔加河下游迁徙，占据了从乌拉尔河到伏尔加河，自阿斯塔拉罕到萨玛尔河的广阔土地。1637-1639年间，和硕特部顾实汗和绰罗斯部巴图尔珲台吉一起率卫拉特各部联军万余人进入青海。在击败喀尔喀蒙古部绰克图台吉后，顾实汗率部分和硕特部众留在了青藏。绰罗斯部在进军青海时，属左翼军，蒙古语左翼的原文为：“准噶尔”，巴图尔珲台吉带领左翼军，也就是准噶尔联军返回天山北路。土尔扈特部与和硕特部的迁移为准噶尔部的发展创造了条件，由于牧地充足，内部矛盾缓和，黄教传播广泛，准噶尔部加快了对卫拉特各部的统一进程。17纪中叶后，噶尔丹完成了卫拉特蒙古部的统一，建立了准噶尔政权。18世纪上半叶，准噶尔部继续称雄西北，先后有策妄阿拉布坦、噶尔丹策零、策妄多尔济那木札勒、喇嘛达尔扎、达瓦齐等执掌准噶尔部汗权。准噶尔部实行的是汗王统治下的游牧国家制度，现代许多研究者称其为“准噶尔汗国”。
在噶尔丹统辖下，准噶尔的政权体制打破了卫拉特贵族议会为管理机构(称“丘尔干”)的体制，又从西藏获得了“丹津博硕克图汗”称号，借助于西藏达赖喇嘛给予的这个称号，建立了以汗王为首的诸姓贵族居统治地位的四卫拉特统一政体。准噶尔游牧汗国建立了适应其游牧生活方式的简要的国家行政组织机构，汗王以下的政府部门有兀鲁思和鄂托克两级。同时还制定了适用于各部的法令，主要有：旧《察津必齐克》新《察津必齐克》《蒙古一卫拉特法典》。准噶尔部还有强悍的骑兵部队，军备充实，武器精良，能征善战[1].
噶尔丹统一漠西蒙古，建立了准噶尔部对卫拉特诸部的统治后，开始征服天山以南的回疆和中亚诸游牧部落。1679年，准噶尔部攻取哈密和吐鲁番。1680年，噶尔丹亲自率军出兵天山南路，占领喀什噶尔、叶尔羌，执伊思玛伊尔汗，立白山派首领阿帕克和卓为南疆统治者。17世纪下半叶至18世纪中叶，准噶尔部已经控制了天山南北及部分中亚地区。
(4)在西部的天山南路，还有一个叶尔羌汗国。
叶尔羌汗国是东察合台汗国秃黑鲁帖木儿汗后裔萨亦德于1514年创建的一个汗国。16世纪末，马黑麻继汗位，在其统治时期，叶尔羌汗国达到鼎盛。与此同时，黑山派和卓势力进入叶尔羌汗国。17世纪20年代，白山派和卓也进入叶尔羌汗国传教。1638-1639年，阿布都拉哈汗进入叶尔羌，成为统治全国的大汗。
叶尔羌汗国就是清代书籍中所称的“回部”。她是由东察合汗国演变而来，而东察合台汗国在中亚存在近三百年，受成吉思汗建立蒙古国体制影响甚深，同时也接受了当地农业文化和伊斯兰教法的影响，在汗国的体制方面表现出以下特点：1．蒙古部族原始的部落或部落联盟的议事会——忽里台，在叶尔羌汉国继续存在。参加者主要是汗族成员，各部异密，以及政府官员，后来伊斯兰教上层人士也参加。忽里台是王公大臣会议，讨论汗国内部事务，对汗位的继承和封地的分配等问题作出决定；大汗把叶尔羌汗国分成一些地区，分赐于汗族成员，受封者称为总督；3．叶尔羌汗国基本上是游牧类型的国家，因此，具有游牧国家军事组织的基本特点，即兵民合一，平时放牧，战时出征[2]。
(5)在青藏高原地区则有蒙藏联合政权。
和硕特部的贵族集团姓博尔济吉忒，是成吉思汗胞弟哈撒尔的后裔，原部众多是明代兀良哈三卫中福余卫的吾着人，或称乌济耶特人。大约在15世纪中后期，乌济耶特人来到漠西加入了卫拉特，形成了和硕特部。和硕特部经过一个世纪的发展，于16世纪后半叶至17世纪上半叶成为卫拉特各部中最强大的部落。 ’
16世纪末，藏传佛教开始传入卫拉特。不久，卫拉特各部会盟共奉黄教，确立了格鲁派在漠西蒙古中的地位。这时，西藏各地封建割据势力各自都同某一宗教派系相结合，进行长期的战争。黄教派(格鲁派)与红教派(噶玛派)及其支持者之间的内战是影响最大的两种势力。17世纪初，后藏的藏巴汗，康区的白利土司及信奉红教的青海绰克图台吉结成了反黄教联盟，对黄教发动攻击，—时间黄教的处境岌岌可危，黄教统治集团紧急向新皈依藏传佛教的卫拉特人求援，和硕特蒙古应邀进入青藏地区，在卷入西藏各种势力的内战旋涡之后，乘机夺取了青藏地区的世俗统治权，建立了和硕特政权，有的学者称之为和硕特汗廷。
西藏形势图
和硕特蒙古部对青海的统治和控制是从1637年开始的，一直持续了近80年之久，直至1723年，清朝完全统一青海为止，、和硕特汗廷是在青海和硕特贵族游牧封地的基础上，通过和硕特封建制度和行政管理体系来实现的。顾实汗的十个儿子的游牧封地是青海和硕特游牧封地的基础，牧地分布在青海湖四周的牧场上。广大牧民被分别固定在各个鄂托克里，向大小封建主纳贡服役。
和硕特汗廷不经常直接过问青海事务，必要时通过举行会盟讨论决定。因此，制定定期会盟制度是汗廷约束诸封建主进行行政管理的主要特点。
和硕特部入主西藏，1642年建立汗廷后，她在西藏的统治有以下几个特点：
一是汗廷同西藏黄教领袖和支持他们的藏族贵族紧密合作，具有政教并施，蒙藏联合的特点。和硕特蒙古汗王贵族和他扪所依靠的藏族官僚形成了西藏世俗政权体系，和硕特贵族掌握了政治、经济、行政、军事诸方面的权力；达赖、班禅和三大寺上层喇嘛形成了西藏宗教领袖集团，控制了全藏寺院集团。
二是和硕特蒙古部统治西藏以后没有改变西藏的社会制度，只是由一个贵族集团代替了另外一个贵族集团，其统治体制的社会基础是西藏三大领主封建制度。和硕特汗是西藏最大的封建主，对西藏的土地和农奴拥有最高的支配权。
三是和硕特汗下，处理西藏重要事务的有第巴和噶伦。第巴由和硕特汗任命，按照汗王的旨意，管理西藏行政事务。和硕特汗廷对卫藏地区的行政命令，要经顾实汗盖印后才发布，第巴则“副署盖印”。噶伦，又作噶布伦，是和硕特蒙古人新设立的官职。和硕特汗廷中有数名噶伦，因而逐渐形成了“噶厦”制。和硕特汗廷噶伦制度影响很大，清朝统一西藏后，延用了这项制度，只是内容作了一些变动。
四是和硕特蒙古部统治时期，其军队分为西藏军队和蒙古军队，均由和硕特汗王掌管。藏兵具有民兵的性质，平时务农，遇事调遣。清朝统—西藏后也继承了这个传统。和硕特蒙古兵是顾实汗入藏时带入西藏的。
五是和硕特蒙古部统治时期，西藏最高司法权力掌握在和硕特汗和蒙古贵族手里，地方司法权力归地方第巴头人，据载，法典共有三卷四十一项。在法律部门中蒙古贵族居于特殊的地位，重大案件由他们来审理。
从上述几个边疆民族政权的形成和发展来看，17世纪上半叶以来，中国的边疆形势表现出以下几个特点：
第一，这些政权都是由边疆各民族建立的，这些边疆民族历史源远流长，在边疆地区有着深厚的经济、文化基础；在其统辖范围内，有的形成了新的民族共同体，使用同一种民族语言和文字，信仰同一种宗教。这些政权都具有自己独特的而又比较完备的政权、官制、军队和法律制度。
第二，这些政权相互之间既有密切的联系，又有为获得更大的领地而进行的激烈争夺。对于蒙、藏、满民族来说，宗喀巴改革后的藏传佛教是他们之间进行联系的主要纽带。蒙古三大部都信奉藏传佛教，满族贵族也通过藏传佛教和蒙藏贵族建立联系。叶尔羌汗国时期，完成了全民族的伊斯兰化过程，即统一了以喀什噶尔为中心的伊斯兰文化政治区和以吐鲁番为中心的佛教文化政治区。
第三，这些政权都是在先完成对本民族的统一，再对本地区进行统一的过程中建立和发展的。
第四，这些政权的领地，有的在明朝疆域内，有的并不在明朝疆域范围之内，明朝比起元朝疆域，显然要小得多，虽然明代万历皇帝一直致力于边疆的统一和经营，但直至17世纪初明朝对边疆的直接管辖范围也没有达到元朝那样的规模。
二、康雍乾时期对边疆的统一
“大一统”是在中国古代占据主导地位的思想，历朝历代以实现大一统为其治国的终极目的。“大一统”也是清朝统治者所孜孜追求的目标。清军入关，“既得中原，势当混一”已表明他们锐意进取，一统全国的决心。迁都北京，表明清为“正统”。“正统”可说是一种精神纽带，“正统”即是“大一统”的担当者。清朝如果不是以中原为基点对全国进行统治，就不能称为“正统”，就不可能号令中华，统一边疆。满洲贵族统治者以“夷狄”入主中原，要统一中华，必须得到“诸夷”的支持，失去边疆各民族的拥护和支持，清朝对中原的统治就不能稳定，同样将失去“正统”。对于满洲贵族统治者来说，底定中原和征服边疆是实现“大一统”目标的两个重要方面，缺一不可。
“大一统”观念被有的外国学者称为“中国的世界观”。美国学者吉尔伯特，罗兹曼说：“中国的世界观是一个宏伟的思想体系，具有无与伦比的历史连续性和不可匹配性。宏伟帝国的观念当然不足为奇，世界历史上有许多帝国，包括拜占庭帝国，都曾提出过天下一统的主张。本杰明·史华兹认为，中国世界观的非同凡响之处在于，在中国，这些主张有特殊的儒教文化判断标准与之相得益彰。中国世界观的无与伦比之处在于，它所宣称的万年江山和独放光彩的理论，是有东亚历史的经验和事实来加以证明的，并且似乎还被中国世界秩序的运作所强化了。”
满洲贵族统治者以“大一统”为“世界观”，制定了统一全国的目标。清朝入关之初，虽投入重兵征服中原，但没有放弃边疆，而是把自己的命运与遥远的边疆各民族紧紧地联系在一起。自1644年入主中原，建立对全国的统治，到乾隆中叶完成对边疆地区的最后统一，清王朝一直在为完成统一边疆大业进行艰苦卓绝的努力。显然，统一边疆要比征服中原的难度大。从时间上来说，以李定国败亡和夔东十三家最后失败计算的话，至康熙初年中原地区基本安定，清朝征服中原用了二十年的时间，而统一边疆的时间则长达一个多世纪。
清朝首先完成的是对台湾的统一。
1662年，郑成功驱除了侵占台湾38年之久的荷兰殖民者，占据了台湾岛。郑成功祖籍福建南安人。他的父亲郑芝龙在明朝末年是出名的海盗，后来投降明朝，南明隆武帝宠异郑成功，赐姓朱，人称“国姓爷”。
顺治三年(1646)，郑芝龙投降清朝。郑成功劝阻不成，于第二年自称招讨大将军，举旗抗清。七年(1649)，郑成功夺取厦门、金门并周边诸岛为根据地，完善军政建置，集粮筹饷，扩军练兵。郑成功认为厦门金门地域狭小，不能养兵生聚，了解到台湾有发展的前景，适逢有人进献台湾地图，讲述台湾被荷兰人占领的情形，于是决定收复台湾。郑成功的理由是：“该岛一向是属于中国的。在中国人不需要时，可以允许荷兰人暂时借居；现在中国人需要这块土地，来自远方的荷兰客人，自应把它归还原主，这是理所当然的事。”[3]
郑成功出兵，很快收复台湾，并在台湾岛设一府二县，立法建制，修整军队，屯田垦荒。郑成功占据台湾后，清廷为了封锁沿海人民同郑成功所代表的海外敌对势力的联系，实行了严厉的迁海、禁海政策。郑成功死后，全国大规模的抗清斗争渐趋平息，百废待举，人心思定，其子郑经为首的郑氏政权已成为制造国家分裂、地方混乱的割据势力。郑经坚持“如琉球朝鲜例，不登岸、不剃发”，拒绝招抚。清朝与台湾郑氏政权认真谈判，但谈谈停停，十几年没有大的进展。在此期间清方做出了极大让步，最后甚至不但同意郑氏永守台湾、按时纳贡、通商贸易，而且一度默认郑氏不剃发不易服，只要求他与世无争，保持沿海人民的生命财产安全，永远和平。但郑经自恃有“波涛之险”，对谈判缺乏诚意，因此，一直未能与清朝达成协议。
康熙二十年(1681)以后，形势发生了变化。郑经病故，郑氏集团内乱，台湾社会矛盾趋于激化，到二十一年(1682)，台湾发灾荒，民不聊生，郑氏统治发生了深刻的危机。而清方则取得平定三藩的胜利。统一台湾的问题，便提上了清廷的议事日程。
在统一台湾问题上，清廷一直存在两种对立的意见。20年来，双方争论的实质在于台湾的归属和归宿。反对派以“海洋险远，风涛莫测，长驱制胜，难计万全为由”，根本上是以天朝大国自居——台湾远在海外，无足轻重，不宜轻启兵衅。康熙帝则在实质问题上从未退后一步，明确指出：“朝鲜系从来所有之外国，经乃中国之人”，台湾“不得与琉球、高丽比”。[14]既然是国家领土和疆域，寸土是不能让于人的。此时，康熙帝彻底改变了对台方针，力排众议，决策武力进取台湾。二十年(1681)七月，康熙帝启用施琅为右都督、福建水师提督总兵官，加太子太保， 定期统兵进取台湾、澎湖。而施琅擅长海战，深谙郑氏集团内 情，始终主战。康熙帝特准施琅“独立肩任，直人海岛”的请求， 命福建总督姚启圣负责粮饷供应。
施琅不负康熙帝所望，经过一年的准备，于康熙二十二年(1683)六月十四日，率战舰三百余艘，水师二万余人进军澎湖，，时值台风盛季，海战“最忌”，施琅却“出不意，攻无备”，劈波斩 浪，直驶澎湖。二十二日，两军决战。此时“南风大发，波涛汹涌，诸船扬帆而进，风利舟快，瞬息飞腾，据其上流，乘势奋击，以一当十。”战斗自早七时持续到下午四时，清军水师焚毁击沉敌舰二百余艘，击毙将军以下军官三百余员，歼灭敌军一万二千余人，“尸浮满海。”一举攻占了澎湖列岛。郑军主力尽失，无力再战，郑氏集团被迫请降。八月，施琅率军至台受降。
台湾统一后，清廷发生了新的激烈争论。部分大臣仍以台湾只是“海外丸泥，不足为中国加广。”主张“迁其人，弃其地。”将台湾居民迂回内陆，仅留澎湖作为东南屏障。施琅则坚决反对放弃台湾，指出：中国东南形势，在于海疆而不在于陆地。台湾虽然仅仅是一个岛屿，但实际上是内地数省的屏蔽。放弃台湾，则必然再次落人荷兰人手中。如果让荷兰占据台湾，后果不堪设想!
康熙二十三年(1684)，康熙帝采纳施琅等人的意见，正式批准在台湾设置地方军政机构，进行有效的管辖。自此，台湾设一府——台湾府，三县——凤山、诸罗、台湾(澎湖直辖于府)，隶福建省。台湾最终回到了祖国怀抱。
清朝统一台湾之后，开始注意俄国对我国东北地区的入侵在反击俄国入侵的雅克萨战争之后与俄国签订了中俄《尼布楚条约》。
康熙四年(1665)，俄国侵略者重占雅克萨，并在雅克萨和尼布楚(今涅尔琴斯克)建筑塞堡，设置工事，勒索贡赋，绑架人质，建立殖民据点，奴役和镇压当地中国各族居民。康熙六年[1667)，清朝在嫩江一带的四品佐领、索伦部头人根特木尔在俄国的策动下率部属逃奔尼布楚，加入俄籍。根特木尔的叛逃对清朝在黑龙江流域的统治产生了极其不利的影响。在此之前，俄国使团和官派商队已开通了与清朝的外交、贸易渠道。中俄双方就引渡根特木尔和边界问题多次进行外交磋商。康熙十五年(1676)，俄国政府派尼果赖使团来到北京，康熙帝两次接见使团，希望和俄国使团谈判解决中俄边界的争端。尼果赖以上国
钦差自居，傲慢无礼，拒绝谈判边界问题。
同时，俄国加紧在黑龙江上游的侵略活动，先后在中国境内建立结雅斯克堡、西林穆宾斯克、多伦禅、额尔古纳堡等城堡。康熙帝特派大理寺卿明爱前往卜魁(今齐齐哈尔)同雅克萨俄军当局交涉，要求拆除俄军所建寨堡。可是，多次交涉、劝说，以致警告、抗议都无济于事，俄方侵略活动变本加厉。鉴于俄国对我方通过外交途径解决黑龙江地区冲突的要求置若罔闻，康熙帝决计加强东北的军备，下令调兵、建城、屯粮、造船。康熙二十四年(1685)在多次劝说、警告俄兵撤离中国领土无效的情况下，都统彭春和黑龙江将军萨布素等奉旨率精兵三千，携红衣大炮，包 围雅克萨，城中俄兵惊慌内乱，竖起降旗，撤出雅克萨。第一次雅克萨战争以清军全胜告终。但俄军在清军全部撤回瑷珲后，再占雅克萨。翌年三月，康熙帝下令彻底驱逐雅克萨的俄国侵略军。清军在雅克萨周围筑垒挖壕，严密围困。经过长期的战斗和包围，俄军大多战死和病死。正当雅克萨城旦夕可下的时候，俄国政府决定接受清朝的建议，举行边界谈判。
康熙二十八年(1689)七月，中俄使团在尼布楚正式举行边界谈判，双方展开了针锋相对的激烈辩论。俄方戈洛文提出的以黑龙江为界的要求被中方断然拒绝。是月，中俄达成协议，签订了《尼布楚条约》。由于受准噶尔汗噶尔丹东击喀尔喀蒙古的牵制，清廷在谈判中做出了重大领土让步，把贝加尔湖以东尼布楚地区划归俄国，但条约规定俄国全部拆除在雅克萨及额尔古纳河南岸的全部据点，从而制止了俄国向中国黑龙江流域的扩张。
《尼布楚条约》签订后，中俄贸易进入繁荣时期。但是清朝并不在意与俄国贸易的经济利益，而坚持只有在中俄北部划界问题和逃人问题解决之后，才能考虑缔结中俄通商条约。康熙六十一年(1722)清廷下令驱逐库伦(今乌兰巴托)俄商，拒绝俄国派驻北京的东正教主教人境，中俄贸易关系遂告中止。
雍正三年(1725)，俄国派遣萨瓦使华，萨瓦的任务是通过谈判，恢复俄中贸易，缔结俄中通商条约；与中国划定边界；请求清朝准许东正教主教在北京自由居住，进行宗教活动；解决逃人问题。第二年，萨瓦使团抵达北京，开始与清方代表会谈。中俄双方会谈历经三十余次，争论的中心是划界问题。雍正五年(1727)夏，双方代表抵达布尔河畔，继续谈判划界问题，最终签订了《布连斯奇条约》和《恰克图条约》。
清朝与俄国签订《尼布楚条约》后，国外势力对清朝的威胁基本解除，清朝统治者开始集中力量进行国内边疆地区的统一，首先要解决的是漠北喀尔喀蒙古问题。
清入关前，喀尔喀蒙古部的车臣汗部就与清廷建立联系。顺治朝，喀尔喀三部贵族向清帝献白驼一、白马八，这就成为清朝与蒙古关系中具有象征朝贡关系的“九白之贡”。
康熙初，喀尔喀左右翼之间出现内讧，双方冲突不断。此时喀尔喀蒙古的西邻准噶尔汗噶尔丹的势力正在发展。噶尔丹是一个在清朝历史和蒙古历史上都有重要影响，并且颇多争议的人物。他是准噶尔首领巴图尔珲台吉的第六子，幼年被指定赴西藏学佛，具有呼图克图(高僧)转世的称号，佛学的造诣颇深，本人有政治谋略和军事才能，深受五世达赖赏识。康熙十年(1671)，为了卫拉特蒙古的统一和黄教的传播，受西藏达赖喇嘛派遣，自西藏返回卫拉特。噶尔丹彪悍、勇敢而且坚定、刚毅，是卫拉特蒙古民族中的英雄。在噶尔丹时代，准噶尔部一直在抵御俄国对蒙古牧地的蚕食，遏制其对我国西北边疆入侵的势头。但噶尔丹为扩张自己的势力，又幻想与俄国建立军事联盟，被俄国利用，成为俄国入侵我国北部边疆的一个牵制力量。
喀尔喀蒙古两汗失和，为噶尔丹提供了称霸漠北的契机。康熙二十六年(1687)，噶尔丹分兵两路向土谢图汗部进攻，喀尔喀诸部不敌，纷纷溃散，有就近往投俄罗斯意向，但终由各部所奉大喇嘛哲布尊丹巴呼图克图一言而决，全部越瀚海内徙，投往清廷。途中“遗弃牛羊，死者相枕”，景况极为悲惨。噶尔丹的入侵给喀尔喀蒙古牧民造成极大的伤害，也影响了清朝统一北部边疆，抵制俄国入侵的战略部署。喀尔喀蒙古人到达漠南内蒙古后，康熙帝即命接纳归附的喀尔喀蒙古各部，并安置牧场，调剂牲畜，调拨粮食，按户口给予赈恤。
噶尔丹击溃喀尔喀蒙古后，继续深入，一直突入到清朝在内蒙古的防御地区。康熙二十九年(1690)七月，清准双方激战于内蒙古克什克腾旗的乌兰布通地带，准噶尔部溃退，至科布多地方(今蒙古国科布多)时，仅剩几千人。第二年，康熙帝亲往漠北，抚绥安辑喀尔喀蒙古，至多伦淖尔(今内蒙古自治区多伦县)主持会盟，受喀尔喀诸汗及各台吉朝拜，编审旗分，与内蒙古四十九旗同样，由清朝中央政府进行直接管辖。此后，康熙帝三征漠北，追剿准噶尔部，噶尔丹败退到阿察阿穆塔台地方，患病身亡。
喀尔喀蒙古接受清朝的统治，也就是说纳入清朝统一多民族国家的有效管辖范围之内，是历史的必然。在历史上，中国北部边疆贝加尔湖一带是蒙古的游牧地，元朝的管辖范围是明确的，明朝未能征服北元势力，完成统一大业，这个任务是由清朝完成的。清朝继承元朝的统辖范围，在适当的时机采取果断的措施，完成了对北部边疆的统一。
清朝对西藏和青海的统一采取了与其他地方不同的方式。
清朝与西藏的最初联系，可追溯到清朝入关以前，双方互派通使，互通信函。入关以后，顺治帝邀请达赖喇嘛来京。顺治九年(1652)，达赖五世赴北京朝见顺治帝，在册封五世达赖的同时，清政府又册封统治西藏的和硕特蒙古部大汗顾实汗。
顾实汗和五世达赖喇嘛去世后，和硕特部汗王和西藏地方总管第巴之间的冲突是西藏社会潜藏的不安定因素。为了加强对西藏地区的统治，稳定西藏社会，康熙四十八年(1709)，清廷首次直接派官员入藏处理西藏事务，并于雍正初年开始实行驻藏大臣制度。康熙五十二年(1713)，清廷又派人入藏册封居后藏的五世班禅罗桑益喜为“班禅额尔德尼”，由此正式确立了“班禅额尔德尼”称号以及班禅在西藏的政教地位。
康熙末年驱逐准噶尔侵藏势力后，清廷直接任命的若干西藏地方官噶伦共同负责西藏地方政务。但是，噶伦联合掌政的制度，仅仅实行了六年。雍正五年(1727)，西藏贵族之间，为争夺权位而发生内讧。清朝统治者意识到，设置多位噶伦、彼此牵制的办法不可能达到安定西藏的目的。有鉴于此，雍正帝任命内阁学士僧格、副都统马喇为驻藏大臣，前往西藏直接监督西藏地方政府，调解噶伦之间的矛盾，安定西藏政局。但是，在驻藏大臣尚未抵藏前，噶伦之间互相争战已经开始，爆发了历时一年之久的卫藏战争。
西藏政局的动荡，促使清朝政府重新考虑治藏方针。经通盘筹划，雍正帝决定派兵入藏。清军入藏后，以叛逆罪处死阿尔布巴等人，任命后藏噶伦颇罗鼐总理西藏政务，并采取措施削弱西藏分裂势力。雍正六年(1728)，清廷下令将理塘(今四川省理塘县)、巴塘(今四川省巴塘县)等地划归四川，将中甸(今云南省中甸县)、阿墩子(今云南省德钦)等地划归云南，从而明确了西藏地方的管辖区范围。
颇罗鼐对清廷忠诚恭敬，被加封郡王。但乾隆十二年(1747)颇罗鼐病逝后，其子珠尔墨特那木扎勒性情乖张，疑忌达赖喇嘛，且轻视驻藏大臣。乾隆十五年(1750)，驻藏大臣傅清等设计诛杀郡王珠尔墨特那木扎勒。但不久傅清等人又被珠尔墨特那木扎勒党羽杀害。西藏局势趋于紧张。七世达赖喇嘛立即在大昭寺唐蕃会盟碑张贴告示，诫谕僧俗人众不得妄动。当年十二月，清军再次入藏，逮治了叛乱的首要分子。第二年初，议定《西藏善后章程》，废除在西藏封授郡王的制度，规定西藏政务由噶厦管理，噶厦设噶伦四名，三俗一僧，地位平等，全部归达赖喇嘛和驻藏大臣统辖。清廷为使西藏僧俗上层贵族互相牵制，设立了由全部僧官主管的译仓，并明文规定噶厦的一切公文；政令必须经过译仓的审核钤印方能生效。由于达赖喇嘛在平定珠尔墨特叛乱中有功，所以清廷正式授予达赖七世管理西藏行政事务的权力，从而建立了政教合一的西藏噶厦地方政府。此外，清廷还确立了在西藏长期驻兵的定制。
乾隆十六年(1751)的改革，奠定了清廷治藏的基本格局。乾隆二十二年(1757)，七世达赖圆寂，乾隆帝为防止噶伦等擅权滋事，遂命令第穆呼图克图暂时代理达赖喇嘛的职权，开始在西藏建立摄政制度。
乾隆末年，廓尔喀两次入侵西藏，暴露了西藏地方体制存在的弊端，促使清廷再次进行改革。
廓尔喀是尼泊尔王国的一个民族，18世纪中叶，统治尼泊尔之后，不断向外扩张势力。乾隆五十三年(1788)，廓尔喀制造借口，挑衅生事，调动大量军队侵占后藏的济咙、聂拉木、宗喀三宗，并围攻胁噶尔。廓尔喀入侵西藏，使清廷感到意外和震惊。乾隆帝立即派四川提督成德率绿营兵千人先行驰援。成德进军迟缓，到达前线时，喜马拉雅山区已为大雪封阻，廓尔喀军已从胁噶尔撤退。成德之后，鄂辉、巴忠等所率援军接踵人藏。乾隆帝本欲对入侵者痛加打击，但巴忠等与西藏地方当局私下同廓尔喀谈判议和。双方议定：廓尔喀撤出西藏边界，西藏许给300个元宝，共计银15 000两。巴忠等人对乾隆帝隐瞒了谈判真相。第一次廓尔喀之役姑息了结，为以后藏事再起，埋下了隐患。
乾隆五十六年(1791)廓尔喀军又分兵几路，深入千里，偷袭日喀则，再次侵藏，气焰极为嚣张，班禅七世丹贝尼玛退居拉萨，扎什伦布寺遭到廓尔喀人的洗劫，西藏人民面临着严重的民族灾难。乾隆帝急调两广总督福康安统兵入藏。当年十二月初一，福康安从青海西宁出发，一路披星戴月，兼程驰行，过巴颜喀拉山，地势极高，瘴气最大，人行寸步即喘，头目眩晕。但清军按期抵达西藏。第二年五月，清军迅速出击，全歼察木廓尔喀军，随即直压济咙，毙敌甚众，取得了第一阶段战斗的胜利。清军又以迅雷不及掩耳之势，翻越喜马拉雅山，进入廓尔喀，开始了第二阶段的战斗。清军追击廓尔喀军距阳布(今尼泊尔加德满都)仅数十里，廓尔喀王再次乞和。鉴于时令已入秋季，喜马拉雅山区早寒，八九月即下大雪，福康安向皇帝建议，允准受降，撤兵回国。乾隆帝本无穷兵黩武、征服廓尔喀之意，立即同意福康安与廓尔喀谈判议和，仍以聂拉木、济咙为两国边界，设立鄂博，不许私行偷越，廓尔喀方面送回抢掠扎什伦布的物件。
在击退廓尔喀的入侵之后，清廷鉴于西藏地方弊端尚多，以致强敌压境，根本无力抵御，于是决定大力整顿。乾隆五十八年(1793)，福康安会同西藏地方共同议定条例，经清廷审定后，正式颁行《藏内善后章程》29条。
《藏内善后章程》明确规定驻藏大臣监督办理西藏事务，地位与达赖、班禅相等；达赖、班禅和各地黄教呼图克图的转世，经驻藏大臣监督履行“金瓶掣签”，奏请清廷加以认定；地方政府中噶伦以下大小文武官员，一律由驻藏大臣会同达赖喇嘛拣选人员，奏请清廷任命；官员的升迁赏罚，必须呈报驻藏大臣批准；地方政府处治罪犯，必须呈报驻藏大臣备案；地方人口户籍，必须造具花名清册，送驻藏大臣和达赖喇嘛处各存一份，以资稽查。西藏地方的赋税、收支、差税及储备粮饷统归驻藏大臣稽查管理。《藏内善后章程》同时规定了地方常备兵制度；确定了外事集权于清廷，有关西藏对外一切交涉事宜，统归驻藏大臣全权处理；规定设置专门机构，监督铸造银币，统一货币的成色和折算比价；西藏地方赋税及地方政府收支，统归驻藏大臣稽查总核。《藏内善后章程》的颁布实施，标志着清廷统治西藏地方的各项制度已臻于完备，西藏作为中国不可分割的领土，在政治上和法律上得到了极大的加强和肯定。
而和硕特部占据的青海牧地，是由顾实汗第六子多尔济任总领，多尔济号“洪台吉”。多尔济治理青海得到清廷的认可，康熙十四年(1675)，康熙帝遣使青海，命洪台吉“约束部落，毋为边患”。
清廷在青海地区采取了种种措施以消弭动乱，安定诸部。但雍正元年(1723)，在青海的和硕特蒙古部罗布藏丹津公然反清。青海的番民在参与叛乱喇嘛僧人的煽惑下也纷起骚动，雍正帝命年羹尧为抚远大将军、岳钟琪为奋威将军，率军攻人青海。清军先在西宁周围打败和硕特蒙古部军，第二年初，又先后镇压塔尔寺、郭隆寺等处随罗布藏丹津反清的僧众，将参与叛乱的喇嘛剥黄正法。随即清军三路攻入青海腹地，彻底击溃和硕特。罗布藏丹津只身北投准噶尔。
平定罗布藏丹津反清的事件后，清朝颁布了治理《青海善后事宜十三条》和《禁约青海十二事》，确立了在青海新的统治秩序。
清朝对西北部的征服和统一还要从准噶尔说起。
准噶尔部噶尔丹虽然败亡，但准噶尔汗国并没有消亡。噶尔丹之后，其侄策旺阿喇布坦大力发展经济，建设家园，准噶尔部又强大起来，继续称雄于西北。
策旺阿喇布坦之后，其长子噶尔丹策凌继汗位。噶尔丹策凌继续执行策旺阿喇布坦的内外政策，对内发展经济，壮大准噶尔势力，并与清廷通使，保持来往；对外抵御沙俄入侵，保卫西北边疆。但噶尔丹策凌始终不肯接受朝廷的诏命，交出制造青海动乱的罗布藏丹津，且仍未放弃向喀尔喀蒙古扩张的意图。经周密准备，雍正帝于七年(1729)命西北两路出征准噶尔。九年(1731)六月，清北路靖边大将军傅尔丹中计，其前锋和援军数千在和通泊(位于今蒙古国科布多西200里)陷入准噶尔二万大军重重包围之中，清军且战且退，损失惨重，副将军巴赛、查弼纳等皆力战而死，傅尔丹率残兵逃回科布多时仅2千人。和通泊战役之后，准噶尔部大小策零敦多布率兵2万6千人进犯喀尔喀，遭到清军阻击，喀尔喀亲王丹津多尔济、赛因诺颜部郡王额驸策凌等于鄂登楚勒给准军以沉重打击。雍正十年(1732)八月，噶尔丹策凌率大军3万，出杭爱山，欲大掠喀尔喀，中途遣兵潜袭塔米尔河额驸策凌牧地，掠其二子及畜群而去。策凌闻讯大怒，断发及所乘马尾誓天，率2万蒙古精兵追敌至鄂尔浑河边的光显寺(即额尔德尼召)。其地势甚陡峻，策凌据山扼险，乘机一举冲击准部，击杀准部万余人，尸骨遍布山谷，血流成河。光显寺一战，准噶尔部损失惨重，元气大伤，立即请求议和，几经交涉，双方于乾隆四年(1739)划定游牧界限，准噶尔保证不越过阿尔泰山梁，清廷保证喀尔喀不越过扎卜堪地方。
乾隆十年(1745)噶尔丹策凌去世，嫡子策妄多尔济那木扎勒嗣汗位。乾隆十五年(1750)噶尔丹策凌庶子喇嘛达尔札篡夺汗位，准噶尔很快陷入连年内讧。卫拉特蒙古中有一辉特部落，辉特部阿睦尔撒纳一直想称雄于诸卫拉特，准噶尔部内讧，阿睦尔撒纳怂恿贵族大策零敦多布之孙达瓦齐起兵击杀喇嘛达尔札，达瓦齐遂自立为准噶尔大台吉。乾隆十八年(1753)冬，杜尔伯特部台吉车凌、车凌乌巴什和车凌孟克苦于内乱不止，率所部三干余户、一万多人离开多年游牧的额尔齐斯河归附清朝。乾隆帝从三车凌处了解到准噶尔内情，萌生统一西北的念头。
第二年，准噶尔内讧加剧，阿睦尔撒纳与达瓦齐战于额尔齐斯河河源，阿睦尔撒纳战败，牧地被占，人众伤亡，畜群尽失，狼狈逃窜，归顺清朝。准噶尔又一次内讧，为清朝带来了统一西北地区千载难逢的良机。乾隆二十年(1755)二月，清军两路出师，北路出乌里雅苏台，西路出巴里坤，约期会师于伊犁东北之博罗塔拉，阿睦尔撒纳以定边左副将军从北路先行进剿。此时卫拉特连年内乱，人心离散，清军所到之处，纷纷归降。达瓦齐自知难以抵抗，匆忙率一万人众逃至伊犁西南格登山，结营固守。四月底，清军兵不血刃，进入伊犁。五月，两路逼近格登山，巴图鲁阿玉锡率二十余名哨探于暮夜突入敌营，往来驰逐，已成惊弓之鸟的达瓦齐军，慌乱自溃，自相践踏，达瓦齐仅率残众二千余人向天山以南奔窜，到南疆乌什，被回部伯克霍集斯计擒，呈献清军大营。达瓦齐被押解到北京，乾隆帝登午门城楼受俘。与清廷长期对峙的准噶尔政权遭受沉重打击。
阿睦尔撒纳穷蹙降清，并非出自真诚，他利用清军一举击败达瓦齐的声威，欲自立为汗，总统卫拉特四部。乾隆帝早已察觉阿睦尔撒纳的野心，遂急令阿睦尔撤纳赴避暑山庄觐见，同时密谕对其严密监视。不料消息泄漏，阿睦尔撒纳于入觐中途逃走，再次煽动反清，准噶尔又陷入纷乱之中。乾隆帝遂重整军力，调整部署，进剿阿睦尔撤纳。乾隆二十一年(1756)清军收复伊犁，阿睦尔撒纳败逃。不久，喀尔喀蒙古青衮杂卜发动撤驿之变，已降附清廷的准噶尔台吉、宰桑等亦群起叛乱，但青衮杂卜的叛乱迅速被平定，清廷重新部署军力，再一次进行平准战役。
乾隆二十二年(1757)三月，清朝兵分西北两路出师。乾隆帝接受以前进军缺粮的教训，提前安排后路粮台，使粮饷供应无缺。清军长驱直入，其时准噶尔诸部自相仇杀，其地又逢痘疫肆虐，死者甚多，兆惠遂率兵奋力进剿，再克伊犁，乾隆帝命成衮札布、兆惠两路大兵克期会合，并力擒获阿睦尔撒纳。阿睦尔撒纳同妻子及亲信数人仓皇逃出，沿额尔齐斯河走入俄国境，请求加入俄籍。乾隆帝命理藩院再三照会俄国，援引《尼布楚条约》《恰克图条约》不收容对方逃人的条款，要求把阿睦尔撤纳引渡给中国。当年八月，阿睦尔撤纳染天花在俄国病死。以阿睦尔撒纳的败死为标志，贯穿康雍乾三朝的平准大业以全胜宣告结束。
清军平定准噶尔的战争，对于实行国家统一，维护西北边防有着极为重大的意义。但是清朝征服准噶尔部的手段是十分残酷的，乾隆皇帝背离了其平准的初衷，滥施淫威，冤杀无辜，超出了一般战争的范围。平准战争之后，曾强盛一时的作为一个独立的政治力量的准噶尔部基本上被消灭了，世世代代生活在我国西北的卫拉特蒙古民族遭受了严重的摧残。
在平定准噶尔战争接近尾声时，乾隆帝即明确指示西师不可中止，回部必须诛讨。“回部”指居住天山南路、信奉伊斯兰教的维吾尔族聚居地区，亦称“回疆”，其人则名“回人”，旧属蒙元察合台后裔叶尔羌汗国统治。清入主中原，叶尔羌汗国和清廷建立了朝贡和贸易关系。叶尔羌汗国统治贵族和卓家族分化为两个对立的教派——白山派与黑山派。
准噶尔兴起，噶尔丹进兵南疆，征服了延续百余年之久的叶尔羌汗国。准噶尔统治时期，天山南路历经政治动荡，教派首领和贵族纷起割据。乾隆二十年(1755)平准大军势如破竹，被准噶尔拘押于伊犁的白山派大和卓布拉尼敦与小和卓霍集占赴军前请求归顺，奉谕遣大和卓布拉尼敦返旧地招抚回人。布拉尼敦先招降喀什噶尔(今新疆维吾尔自治区喀什)，后击溃叶尔羌(今新疆维吾尔自治区莎车)地区黑山派军，大小和卓布拉尼敦与霍集占兄弟成为天山南路新的统治者。
但此后不久，阿睦尔撤纳揭起叛旗，大小和卓遂起意反清。乾隆二十二年(1757)，两和卓杀死前往招抚回部的副都统阿敏道等，复聚集其伯克阿珲等，自立为“巴图尔汗”，聚集人马，准备抗拒清军。乾隆二十三年(1758)清廷官兵万余，进攻库车。清军首领雅尔哈善不知兵法，措置失当，让霍集占逃出了库车，雅尔哈善因此被逮京正法。乾隆帝又令定边将军兆惠进军南疆。但清军孤军深入，径行戈壁，人马困乏，被霍集占围困于叶尔羌附近的黑水河(今叶尔羌河)。其地沮淤沼泽，难于驰逐，清军损失严重。参赞大臣富德闻报，即率军数千从乌鲁木齐冒雪驰援。乾隆二十四年(1759)正月，富德军与大小和卓回军激战四昼夜，双方难分胜负，恰好援军于日落时分赶到。驰援清兵遥望火光十余里，知清军正与回人相持，立即分兵两翼，突入回部营垒，回兵被杀甚多。被围于黑水营的兆惠一军遥闻北面有枪炮之声，知援军已到，立即遣人通信，约期会剿。援军继续驰进，与黑水一军会合。在这次战役中，大和卓布拉尼敦胁间中鸟枪，被迫与小和卓霍集占退守叶尔羌和喀什噶尔城，清军则暂时撤回阿克苏休整。当年夏天，清军集结3万人，再次大举出征。大小和卓弃城向西逃逸，逃往境外巴达克山，被其汗双双擒杀。十月，清军大兵自巴达克山凯旋。平准、平回的战争前后历时5年，清朝最终完成了对西北的统一。
乾隆三十五年(1770)十二月，远居俄国伏尔加河下游的土尔扈特蒙古不堪沙俄政府的压迫，在渥巴锡汗领导下起兵，率所部3万3千余户，16万9千余人，浩浩荡荡地踏上重返祖国的征 程。中途历经多次战斗，克服种种艰难险阻，行程万余里，于第二年(1771)六月到达伊犁。土尔扈特部为卫拉特四部之一，明朝末年，离开他们在塔尔巴哈台(今塔城)的牧地。清朝国势的 强盛，对远在异国他乡的土尔扈特部具有巨大的凝聚力；困窘不堪的土尔扈特部众投入祖国的怀抱后，乾隆帝即命予以优厚抚恤和妥善安置。土尔扈特的回归祖国，是完成国家统一大业的又一个辉煌篇章。
三、边疆民族政权与清朝奠定国家疆域的关系
中国历史上的疆域是如何形成和确定的?我们说今天中国有960万平方公里的国土，是以什么标准划定的?是自古以来就有的，还是随着历史的发展形成的?
中国疆域形成的背景源远流长，可以追溯到几千年以前。那么这个历史时期是指哪一个时期?秦朝的疆域：西只到“临洮、羌中，北阴山和辽东”；唐朝的疆域：“西至西安府，北至单于府”；明朝的疆域：“东起辽海，西至嘉峪，北抵云朔”；上述史籍记载都不够准确，都不是历史上完整的中国版图，元朝疆域很大；“北逾阴山，西极流沙，东尽辽左，南越海表”[5]，但实际管辖又过于松散。所以我们把清朝作为版图奠定的重要时期。
清朝疆域版图的奠定与中国数千年的文明史密切相关，归纳起来有三个方面：
第一，中国古代文明的连续性是中国疆域延续两千多年的基础。中国疆域的发展变化表明，中国作为统一多民族国家，有着立足于世界民族之林的深厚力量和悠久历史。中国作为一个政治实体，在其发展过程中，政治上曾出现过种种的动荡和危机，周以后，朝代更替，民族相争，但是商征服夏，又继承夏，周征服商，又继承商，从夏、商、周到秦、汉、三国、魏晋南北朝、隋、唐、五代、宋、元、明、清，历代相沿基本不变，并未发生过政治史上的断裂现象。政治上的连续性在疆域上表现为持续的稳定性。
第二，历史上活跃在中原王朝四周的少数民族，对中国疆域的形成有着重要影响。民族因素极大地影响着历史或当代世界许多国家的各种社会关系和政治关系，影响着经济的发展和社会的进步。同样，民族因素也极大地影响着历史上许多国家的形成和疆域的范围。中国古代民族的格局和民族关系与中国疆域的形成密切相关。中国统一多民族国家的形成，广阔版图的奠定，最终促成了具有深厚凝聚力的呈多元一体格局的中华民族的形成，边疆各民族和中原各民族一样做出了重要的贡献。边疆民族大多数生息、劳动、活跃在中原王朝的四周，正是他们最早开发和拓展了边疆地区，或者率先统一了中国边疆的部分地区，为实现全中国的统一奠定基础，或者进而担当统一全中国的组织者和领导者。元朝和清朝的建立及其对统一的中国多民族国家的贡献说明，中华民族多元一体格局的形成，不是由汉族一个民族单独缔造的，而是由各个民族包括那些已经消失的民族共同缔造的。中国古代文明持久、稳定的统一，既表现在中原文明不断地向边疆地区扩展，不断地联合和统一上述边疆民族的过程中，也表现在边疆民族不断增强的凝聚力上。
第三，地理环境是影响一个国家疆域形成的重要因素。中国古代文明在政治史和文化史上的连续性以及多民族统一和联合的趋势，也受到客观条件，即地理环境的影响。从整体来看，中国地理条件有其统一性。各地区之间地理上的间隔和区别并不能阻断相互间的来往。同样，中国地理条件的统一性和政治形势有密切的关系，它是维系国家统一的一个重要条件。地理条件的独特性，对中国疆域的形成影响很大。在中国这个自然区域中，各个社会集团的活动受到整体的影响和约束。周边地区各民族建立的政权，即使已经具备了一定的地理条件和经济条件，但是由于东、南濒海，北有沙漠，西和西南有高山，地理条件的阻隔，使得向内地发展比向外发展要容易得多，因而产生了一种自然的内向性，这种自然的内向性是促成国家统一和疆域 完整的条件之一。
同时，中国疆域空间上陈陈相因的不断拓展，又为政治史、文化史的连续性提供了坚实厚重的基础。刘家和先生曾提出，文明在时间中的纵向发展，在很大程度上与它在空间中展延的情况相关。就单个的文明来说，一个文明的发生和发展，常常伴随有自身在空间中的一定的拓延；反之，如果一个文明由于某些原因而在空间中逐渐缩小以至消失，那末它也就要失去自己在时间中的连续性。中国古代文明的发展，即政治史和文化史的连续性与中国古代疆域的延续和不断拓展二者之间是互动、互相促进的关系，两者缺一，中国古代文明就会像其他地区一样，出现断裂，乃至中断和消失。中国古代文明在时间中发展与空间拓延的关系，表现在政治史的连续性和国家疆域的关系上。 探讨中国古代文明连续性必须与中国疆域不断拓展相联系。中国疆域犹如墨渍式的不断由中心向四周拓延，中国古代文明也随着疆域的拓延而展延。
对于中华文明的连续性，许多研究中国问题的专家也有相同的看法，牟复礼认为，中国在两千年或更多的时间里，一直是一个连续无间的概念明确的国家，世界上其他任何国家在这点上皆无法与之相比。从公元前221年奠定英文中称为中华帝国的统一王朝时起，就一直存在着适于治理统一中国的特殊政府形式。这个政府始终抱定一种观念，认为全体中国人民只能有一个合法的政府，纵然做不到这一点它也不放弃这一观念。
固然，清朝是延续历史的传统进行统一边疆和划定国家疆域版图的，但是，在一些具体问题的处理上清朝有其独到之处。
在实行统一的过程中，清朝是如何处理与边疆民族的关系的呢?比如说如何对待边疆民族的反抗与贡使往来的呢?
在清代，对边疆既有和平的统一方式，也有残酷的征服战争。征服战争也有时被称为进行国家统一的战争。不管是征服战争还是统一战争，是进步的也是很严酷的，正如列宁所说的那样：“历史上常常有这样的战争，它们虽然像一切战争一样不可避免地带来种种惨祸、暴行、灾难和痛苦，但是它们仍然是进步的战争，也就是说，它们促进了人类的发展……”“[6]。清朝与边疆民族政权之间的交往，更多是通过贡使往来，建立联系，最后达到国家统一的目的。
建立贡使关系、进行册封是清王朝对周边国家或国内边疆民族各部的重要政策。在清代，往往又把周边国家或国内边疆民族各部统称为“藩部”，藩部又分“内藩”和“外藩”，内藩自然在清王朝的严格管辖之内，外藩又有区别：有外属和内属，内属藩部是指清朝完成“大—统”事业后在中国疆域之内的边漏民族，如蒙古、西藏、回部等，清王朝与这些外藩是中央与地方的关系．对其实行行之有效的主权管辖。外属藩部一般又称藩属国，如朝鲜、琉球、苏禄、安南、缅甸、南掌、浩罕、巴达克山等。清王朝与藩属国结成了“宗藩关系”，、“宗藩关系”的义务和责任主要有：藩属国的君主要接受清朝皇帝的册封；藩属国要奉清朝为“正朔”；藩属国国王要定期遣使向清廷朝贡；藩属国向清廷称臣，而清王朝有保护藩属国的义务，但是藩属国的“一切政教禁令，向由该国自行专主，中国从不与闻”，也就是说，清朝不干涉各藩属国的内政外交，—切由其自主。
清朝对中国疆域之内的外藩也实行册封、朝贡等政策，但是与藩属国的册封、朝贡性质截然不同。这是清廷派驻边疆大吏对边疆地区进行管辖的同时，对边疆民族上层人物实行的笼络政策。
那么，又该如何评价清朝出现的统一与分裂呢?
统—有多种多样的形式和内容，有政治的、经济的、文化的、宗教的、军事的和民族的……有全局的和局部的，有全国性的和地区性的，有大统一和小统一等等各种不同的统一关系和统—方式。对于清王朝来说，实现全国的大统一需要很多必要的条件，如地理的、政治的、文化的、经济的、民族的，这些条件是长期历史形成的，是有着共同基础的。清朝入关前对东北地区的统一，准噶尔部对西北地区的统一，叶尔羌汗国对南疆的统一，都是属于边疆局部地区的统一，相对于全国的大一统而言是小统一。大统一与小统一并不是对立关系，全国大统一不排斥局部地区的小统一，大统一所形成的和平环境是各个地区发展的重要保证。而局部地区的小统—又可以成为全局大统一的重要步骤。
大一统是中国历史的鲜明特点。与中国不同，中世纪欧洲分为许多小的封建城邦，中国则很早就统一，而且形成大一统、大融合的趋势。自周代的诸侯千百，变为战国七雄，到秦始皇统一全国后，中国统一时间之长久，在世界上无与伦比。
怎样估算中国历史上统一与分裂的时间?所谓“统一”不是全国范围的铁板一块，完全一致，毫无分治分立现象。如果作那样绝对化的估算，那末，乾隆以后的一百年间，澳门仍为葡萄牙所占，仍有局部的分裂，但这无碍于当时中国的统一。又如今天，台湾尚未统一，但中华人民共和国应是一个统一的国家。
在清代，“大一统”、“一体”、“一统”和“统一”是同义词，全国的统一对于清王朝来说，是不可动摇的目标。正如康熙帝所说：“朕为天下一统主，务使四海之内，人民咸获其所，一享太平”。但是，清初所面临的局面并不是全国的大一统，而是明末所出现的边疆地区的多元化格局。也就是说，清朝虽然建立了对全国的统治，但是并未达到对全国的统一。在边疆地区出现的分裂与割据状态对于大一统局面来说是局部的和暂时的，是完成全
国统一必然经历的过程。
清朝统治者对于割据一隅的边疆民族政权并未简单地斥之为分裂或分裂政权，而是在不同的阶段、对不同的民族、按不同的地区所确立的不同关系采用了不同的称呼，实施不同的政策。在与边疆民族各部的关系上，清朝统治者明确规定：“分疆别界，各有定制”。
清初的边疆民族政权又是如何看待国家统一和他们所处的割据一隅的地位呢?
对于清朝人关，持最积极拥护态度的是喀尔喀蒙古、卫拉特部、青藏和硕特、卫藏红黄教派等边疆地区的民族政权和藏传佛教的各个教派。当然，他们支持的动机是不同的，其主要原因有以下两点：
一是清朝在入主中原以前已经确定了和其他边疆民族政权的友好关系。清朝由东北地区进入中原，打破了明朝与边疆地区的隔绝状态，有利于各个地区的经济发展和贸易往来。这一点对急于与中原地区进行互市贸易的内外蒙古、卫拉特来说尤为重要。
二是清朝入关之际，正是藏传佛教格鲁派联合和硕特顾实汗击败敌对势力，蒙藏联合政权统治西藏的开始。无论是顾实汗还是黄教集团及其他各个教派，都急需得到外来力量的支持。明朝已经被农民军摧毁，新的王朝刚刚诞生，立即联系新王朝，取得承认和支持，对西藏各个方面来说都是至关重要的大事。因此清军入关，来自西藏各个方面的支持是最踊跃的。
清初各个边疆民族政权对清朝入关的支持，既表明了他们对清朝统治全国地位的承认，同时也确认了自己的从属地位，这不但使清王朝赢得了统一中原的时间，同时也为其最后统一全国奠定了基础。从清初至18世纪统一多民族国家最后形成的一百年间，中国广阔的土地上，既有清王朝，也有边疆民族政权，多种政权和多种制度并存，相互之间既有吸收、融合又有排斥和对抗，除了准噶尔与清朝对抗时间较长外，其他基本都处于和平交往的状态中。这种长时间的多种政权并存的局面为各民族和各民族政权的经济文化发展创造了有利时机，也为统一多民族国家形成和版图奠定的稳定性提供了时间的保证。
谈论“统一”，自然要提到“分裂”。何为分裂?也有加以区别的必要。分裂是对统一而言的，如果没有统一，也就谈不上分裂。已经统一了的政权变成几个，或原来属于该政权的一部分脱离了，独立了，可以称为分裂。但从来就存在的，不属于该政权的地区或政权就谈不上是什么分裂。此外，分裂状态与分裂国家是两种不同的概念，分裂状态又可以称为割据状态。统一，就是变分裂状态或割据状态为一统。而分裂祖国或分裂国家则不是一般的分裂行为，其性质已经完全转变。康熙年间三藩之乱应当定其为分裂，所建立的政权应称为分裂政权，因为它是从清朝分裂出来的政权，破坏了清朝的统一局面，给国家造成了混乱和灾难。关于分裂，争议最多的是准噶尔政权，许多学者认为准噶尔与沙俄建立联系，对抗清朝的统一，是分裂国家的行为，应属于分裂政权。这种提法不是十分妥当：
(1)准噶尔部的诞生，并不是从别的部落或王朝分裂出来的，而是从蒙元时期的我国史籍记载的部族“斡亦剌”——明代的“瓦剌”——明末的“卫拉特”中逐步演变、发展的绰罗斯部，后改称准噶尔。
(2)准噶尔部统治者是以恢复蒙古帝国为其政治目标，并把这一政治理想和达赖喇嘛黄教派的宗教事业结合起来。从17世纪中叶至18世纪初准噶尔的军事行动可以清楚地看出准噶尔政权的政治目标：首先统一诸卫拉特——其次征服天山南北和中亚诸部——再一统蒙古各部建立蒙古帝国，最终与清朝争夺中原，恢复蒙元对全国的统治。
(3)准噶尔部自巴图尔浑台吉开始即与清朝建立通使关系，顺治三年(1646年)准噶尔等卫拉特23名王公台吉联名向清朝遣使通好。噶尔丹时期，准噶尔照常遣使进贡。清准对抗数十年，而贡使关系却从未中断。如何看待准噶尔与清朝关系的性质呢?这是国家尚未全部统一时期，两个政权之间的关系。清王朝入主中原，已经取得了对全国的统治地位，准噶尔保持遣使进贡，就是对清朝入主中原的承认和支持。
(4)无论是大统一还是小统一，都要善于把握时机。清朝与准噶尔相持数十年，历经大战，劳师糜饷。然而准噶尔兵强财富、内部团结，无隙可乘。康雍两朝，竭尽全力，仅能遏止其东进。乾隆朝中叶，准噶尔部内讧。乾隆帝了解到准噶尔内部的真实情况，萌生了乘机出兵，平定准部的念头。数年后，清朝削平割据，统一西北。证明乾隆帝的决策是完全正确的。完成全国的大统一，有利的时机往往稍纵即逝，如果不能及时地牢固地抓住历史提供的短暂机会，那末机会很可能永远消失，不再来临。
在判定准噶尔政权性质时，准噶尔与沙俄的关系无疑是至关重要的一个环节。对准噶尔政权的批评者曾指出这样几个问题：其一，准噶尔与沙俄勾结问题；其二，17世纪80年代的俄、准联合军事行动问题；其三，噶尔丹与俄国的关系。对此，我们有这样几点看法：
第一，在清朝尚未实现全国的“大一统”，对边疆地区实行行之有效的管辖之前，边疆民族政权、部落与邻国、邻部建立联系是正常的。卫拉特诸部与邻国、邻部有较多的贸易和通使关系；西藏地方政府与邻国、邻部也一直保持着贸易和通使的往来。准噶尔游牧地北邻俄罗斯，与俄国发生通使关系是正常的，不能仅仅根据双方遣使频繁与否这种表面现象，而简单地判定是非。
俄国曾企图把与准噶尔部的通使变为“臣服”和“朝贡”，最终实现其扩张目的。准噶尔部对俄国，既进行友好通使，又对他们的侵略、扩张意图有所认识。尤其应该给以肯定的是，准噶尔部历代统治者，从未“臣服”于俄罗斯，也从未把任何一块土地割让给俄国。在沙俄入侵激怒了准噶尔人的时候，准噶尔出兵反击入侵者，俄准关系一度紧张。准噶尔人以古老的刀剑弓矛向沙俄的炮火抗争，反击侵略者。1715年，准噶尔军在驱逐侵略者的亚梅什湖战役中击败俄军，俄军损失将近3 000人，数百名官兵被俘。1742年，准噶尔首领派使团到俄国，向俄国政府明确阐述了准噶尔的边界界址，要求俄国必须撤除在准噶尔土地上修建的要塞、驻兵。
在评述清朝平定准噶尔之前一个世纪的准俄关系时，既要看到准噶尔与俄国之间发生的通使关系，也要看到准噶尔政权反抗沙俄入侵，维护祖国领土完整的重要贡献。准噶尔积极调整与俄国的和平贸易关系，是正常的，其维护民族尊严和主权，抗击俄国政府对我国西北领土的侵扰、蚕食和吞并，以牺牲无数人的生命，换取我国西北边陲的稳定和疆域的完整是应该肯定的。
第二，17世纪80年代的俄、准联合军事行动问题。在否定准噶尔政权的问题上，很重要的一点，就是噶尔丹与沙俄勾结，俄准联合采取军事行动。康熙朝，噶尔丹统治准噶尔时期，噶尔丹为了实现统一蒙古的事业，为了与清廷争夺对喀尔喀蒙古的控制权，积极与俄国联络，企图利用俄清之间的矛盾，把俄国作为其与清朝对抗的王牌。俄国使团戈洛文抓住时机于1688年元月“给外务衙门的报告中提出建立俄国——厄鲁特联盟的想法”。此后，在俄国当局的诱惑下，噶尔丹越来越接近俄国，同意正式结盟。并在清朝与俄国准备进行边界谈判之际，出兵打击了喀尔喀蒙古。噶尔丹配合俄国，采取的联合军事行动，造成了极其严重的后果。一方面，使清廷在尼布楚谈判中处于被动地位，不得不考虑喀尔喀的现状，而对沙俄作出适当让步。另一方面，俄国军队利用喀尔喀蒙古被准噶尔军击败，腹背受敌的时
机，屠杀希洛克河一带的蒙古牧民，使蒙古牧民的生命财产受到极大损失。噶尔丹与俄国勾结，是不能否认的历史事实，是极其严重的错误。从准噶尔部的发展史上来看，其某些首领，被沙俄利用，犯下了勾结外国势力，攻打自己蒙古同胞的重大过错，是应该批判的。但是，这些问题并不能成为判定准噶尔政权是分裂祖国的依据，准噶尔部在一百年间抗击沙俄入侵，维护祖国领土完整的功绩是主要的。
第三，噶尔丹与俄国的关系。如上所述，噶尔丹想利用俄国的力量以实现其统治整个蒙古，进而实现与清朝争夺中原的目的，反而被俄国利用，给国家和民族造成了严重的损失，是极其严重的错误。但是，并不能以此将噶尔丹定为民族分裂人物。
一是噶尔丹没有向俄国出卖领土，奉送属民。
二是噶尔丹在与清朝的对抗中，曾要求俄国支援他“兵员、火药、弹铅和火炮”。虽然这些愿望未能实现，但噶尔丹求援于俄罗斯却是不争的事实。即使这样，也不能说明噶尔丹投靠俄国，进行民族分裂活动。我们应该看到问题的另一方面：当时俄国提出，要噶尔丹臣服归顺俄国，而噶尔丹只是同意以平等的地位与俄国交涉，拒绝以归顺俄国为援助的条件。不但如此，噶尔丹屡次出兵收回被俄国夺去的蒙古属民。
如何评价噶尔丹的一生呢?大多数史学家认为：噶尔丹在政治上不是庸才，军事上也颇有建树，他以10年戎马生涯，东征西伐，战绩显著；他纵横捭阖，坚毅、刚强，善谋略，成为我国北方草原上叱咤风云的人物。在他的领导下，准噶尔汗国也成为17世纪下半叶我国政治舞台上的强大力量，准噶尔汗国为维护国家主权和领土完整作出了重要贡献。噶尔丹忠于自己的政治思想和原则，直至身临绝境，不求瓦全，宁可玉碎，也不受降清王朝，体现了一个政治家的可贵气节。从这一意义上讲，噶尔丹不愧是蒙古历史上一个有影响的人物。但是，噶尔丹失败了，噶尔丹最可悲之处是与俄国交往的失败。噶尔丹本想借俄国力量达到自己与清王朝抗争的目的，但却被俄国利用。噶尔丹的失败，从根本上说，他的行动违背了我国多民族国家走向统一和巩固的历史潮流，到头来不免走上覆灭的命运。从这一意义上说，噶尔丹又是一个悲剧性的历史人物。我认为大多数史学家们的评价是比较公正的。
四、清朝奠定了今天中国的疆域版图
自17世纪中叶，随着清朝完成国家统一的进程，中国传统的疆界受到外来力量的挑战，分疆划界开始成为清朝政府对外关系和对统一边疆的重要内容。
在边界问题上，中国当时也没有科学的边界概念及划界条约。而清朝与俄国通过中俄《尼布楚条约》《布连斯奇条约》《恰克图条约》等谈判解决划界问题，是中国政府首次与外国政府就两国边界，正式勘界、划界，是具有近代意义的边界交涉。从康熙朝前期签订中俄尼布楚条约划分中俄东段边界到乾隆末年与廓尔喀划界，历时一个世纪，除了与俄国签订边界条约外，中国与大多数的周邻国家没有订立边界条约，一般是按照传统习惯边界线确定与周边国家和地区的疆界。概括这一时期所出现的疆界问题和清朝政府处理边界的办法，可以概括为以下两种：1．按照近代国际法划界；2．依据传统习惯线划界。
按照近代国际法划界的，主要是中俄、中尼之间的划界。中俄1689年正式签订了尼布楚条约后，就是按照近代国际法划分两国边界的。
康熙二十五年(1686)清朝政府致书沙皇，提出：“分立疆界，各毋得逾越，则两国人民均得宁居，不失永相和好之意”[7]。清朝政府让出了贝加尔湖至格尔必齐河、额尔古纳河历来属于中华帝国的大片土地，并把乌第河南北两侧外兴安岭之间更为广大的地域留作未定界地区。对于中俄尼布楚条约所达成的处理两国边境问题的原则，特别是其中所划定的两国边界，当时的中俄两国政府都是满意的。康熙三十二年(1693)十月，沙皇致康熙帝的国书中写道：“我大使与至圣皇帝大使，业已共同议定两国边界，我国愿照以前朋友之道，永远和睦相处-[83。尽管如此，早期中俄东段边界后来仍然受到歪曲和否定。《尼布楚条约》是中国和俄国之间签订的第一个条约，是一个平等的条约。中俄东段边界的划分是条约中最重要的部分。条约明确规定：以格尔必齐河、大兴安岭(即外兴安岭)和额尔古纳河为两国的分界线。清政府在领土方面作了很大的让步，将尼布楚周围及其以西原属中国的领土让给了俄国，以换取俄军撤出雅克萨。所以条约中又规定了俄国在雅克萨和额尔古纳河两岸的据点全部拆毁、迁移。中俄东段边界全部按河流、山脉等自然界线来划分，在当时条件下按自然界线来划分边界是简便而唯一可行的方案，使得两国的边界线能够迅速而明确无误地肯定下来。条约规定：外兴安岭与乌第河之间的地区，暂行存放，留待以后议定。条约签订之后，清政府曾一再要求和俄国议定这一地区的边界，但俄国政府借故拖延，不肯解决。《尼布楚条约》严禁彼此越界入侵。直到19世纪中叶，条约的这一规定对于俄国再度侵入我国东北境内仍具有一定的约束力。
中俄《布连斯奇条约》是继《尼布楚条约》之后，中俄之间关于划界和贸易问题签订的又一条约。1689年的中俄《尼布楚条约》划定了中俄东段边界，但是中俄西段的边界没有划定，当时清朝代表提议划定这段边界，俄国方面坚决反对，主张“暂行存放”。18世纪初，清政府针对俄国侵占中国蒙古土地和在引渡越境边民问题上的拖延推宕态度，拒绝与其签订中俄通商条约。1722年，清政府照会俄国，宣布在问题没有解决之前停止中俄两国公文往来和贸易。1724年，俄国政府看到局势的严重性，决定派人前往中国进行谈判，以便最后解决存在的所有问题。1727年4月，中俄双方议定中国蒙古北部边境与俄国的划界问题由双方派人在边境议定，同时就通商问题达成十条初步协议，后来又补充界约一条，共11条。
1727年7月4日一8月31日，双方经过多次谈判，签订了《布连斯奇条约》。
布连斯奇条约》也是清朝政府在领土问题上作出重大让步之后，与俄国签订的。雍正四年正月，清政府已经根据中俄边界的历史和现实确定了划界的基本设想：
为定界事，此次差出使臣，应将所带地图沿阿尔泰山梁，经阿尔坦淖尔、索罗斯弼等处，至克木河之博木空鄂罗，审查核对，按照地图详察地势，从长计议，斟酌划定。……由空鄂罗至楚库柏兴，原未定界。多年来喀尔喀人人计安定，人畜兴旺，如今牧场日感不足。应由空鄂罗至楚库柏兴之间，适当向外扩展定界。……再，由楚库柏兴之东，额尔古纳河以至黑龙江之源，原与俄罗斯定界时，因喀尔喀未尽回归，故以原出肯特山阳之克鲁伦河与额尔古纳河为界。今喀尔喀业已向化回归，其肯特山阳之鄂嫩巴尔济地方已住有喀尔喀等。而该鄂嫩巴尔济位于我黑龙江河源与额尔古纳河之间，怎可定界?因此界并不整齐明白，当以鄂嫩巴尔济为界。至于为重划喀尔喀地方之界，先曾屡次行文俄罗斯察罕汗，竟无复文”[9]。
从上述奏文中可以看到清朝政府划界的原则，即要在这次划界谈判中，中方收回安加拉河以南和贝加尔湖以东一些被俄国侵占的土地。但是，实际谈判的结果，是清朝政府从原来的立场上作了大幅度的后退。而俄国方面则十分满意，以其狡猾的谈判手段和武力威胁相结合，迫使清朝政府让步，达到其土地扩张的目的。界约签订后，俄方人员明确承认：通过这次划界，俄国侵占了唐努乌梁海北部的中国大片领土。据《俄中两国外交文献汇编(1619--1792)》载：“这一边界较之过去俄罗斯帝国居民所占有的土地有大量增加，而且还从蒙古领地中将许多从未归俄国所有的土地划进了俄国版图。这一地区过去从未归俄国管辖过”。[10]中俄两国政府于雍正五年九月(1727年10月)互派官员勘分恰克图向东至额尔古纳河的国界，设立鄂博63处，此约称《阿巴哈依图界约》。
与此同时，中俄两国政府互派官员划定恰克图西至沙毕纳伊岭的国界，此段共设鄂博24处，这一划界又称《色楞额界约》。
中俄《布连斯奇条约》的签订，使中国方面在领土上受到一些损失，丢失了古尔必达巴哈外侧额尔沟河源地区，以及沙宾达巴哈以北、汉腾格尔以南、阿巴坎河以东等地。但是，在当时的情况下，中俄双方通过正式划界，遏止了沙皇俄国势力在中国蒙古地区的进一步扩张，以划界的法律条约保证了中国对神圣领土唐努乌梁海的主权和有效管辖，就此而言，《布连斯奇条约》的签订是十分及时的。
关于中尼划界问题。乾隆末年，廓尔喀入侵西藏，清朝政府派遣福康安率军驱逐侵略者。乾隆五十七年(1792)廓尔喀战败请降。清朝即着手两国定界事宜。乾隆五十八年(1793)，中尼边界划界大致完成，所定鄂博在今日中尼边界的有12处，其他当时属中锡边界的有四处，作木朗及洛敏汤有六处。福康安此次定界是中尼首次定界，在此以前均为西藏地方政府与尼泊尔双方订立，而这次是福康安派穆克登与西藏第巴同赴边地定界。定界事宜得到廓尔喀国王的认可。乾隆末年中尼定界成为中尼边界史上的重要里程碑。1961年中尼勘界即以此定界为基础，两国尊重已有的传统习惯边界线，提出“全部中尼边界以现有的传统习惯线为基础，通过友好协商科学地画出和正式标定”的原则，圆满地解决了中尼边界问题。
下面再看一看依据传统习惯线划界的情况。
康雍乾时期，清帝国与周边邻国划界，更多的是以传统习惯线作为双方边界线。
在与周边国家的关系上，清政府恪守“天子守在四夷”的传统观念。自认为清帝国是地处“中央”的“天朝上国”。各国和清朝的官方来往是一种“宗藩关系”。这种“宗潘夭系”是封建君臣关系在国家关系中的体现。藩国须定期向清廷献纳贡品。每当旧王去世，新王登极或重大节庆之时，藩国均要派使节到中国告哀，并请求册封，或表示祝贺。而清帝国有维持藩国封建正统统治秩序的义务，要颁布敕谕诏旨，派遣使节到各国册封，还要向藩国国王和各国朝贡使臣赏赐大量物品。这种“宗藩关系”强调“万邦来朝”的天朝尊严，一般不干涉藩国内政和外交事务，也不在藩国派驻官兵。
清朝在与邻国分疆划界时，“中外一家”的思想主导着其制定对邻国的划界原则。坚持以传统的习惯线划界，目的很明确，就是要保证边疆地区的稳定。但是，当出现双方对划界看法有不同意见时，清廷“大公至正”，采取“息事宁人”，“相安无事”的态度，往往让对方越过传统习惯线，使自己处于被动地位。
实际上，清朝前期对邻国的划界原则是不可取的，单方面的退让和妥协，有些邻国不但没有按照双方传统习惯线划界，反而趁机侵占中国领土。
中国边疆有海疆和陆疆，海、陆疆差异很大，海疆的疆界划分也比陆疆复杂，中国南海诸岛的主权问题，至今仍有争议。事实上，南海诸岛是中国政府最早管辖和最早行使主权的。中国人民最早发现南沙群岛并最先给予命名，在宋代，已把南沙群岛及其附近海面定在中国界限之内，据有关专家研究“万里石塘、万里长沙位于中国之海洋的最南端的海上危险区，出了此界限，则为外国海域的交洋之处的竺屿”[11]。宋、元时期中国的近邻国家，如越南、马来西亚、菲律宾等由于当时受航海技术的制约，对南沙群岛尚属于无知状态。到了明代，中国的史地著作在宋元记载的基础上增加了更丰富、更详细的记述，而且开始绘制行用标有南沙群岛在内所在海域的地图。
清代，在南沙群岛早已在事实上属于中国界内的基础上，清朝中央政府顺理成章的将南沙群岛正式列入中国版图，并明确置于广东省琼州府万州辖下。
清代刻印的政区地图，清晰地将南沙群岛绘制在上面，如：雍正二年(1724)刻制行用的《清直省份图》之《天下总舆图》、乾隆二十年(1755)以前印行的《皇清各直省份图》之《天下总舆图》、乾隆三十二年(1767)印行的黄正孙《大清万年一统天下全图》、乾隆三十二年(1767)以后印行的朱锡龄《大清万年一统全图》、嘉庆五年(1800)印行的晓峰《清绘府州县厅总图》、嘉庆十五年(1810)印行的《大清万年一统地理全图》、嘉庆二十二年(1810)印行的陶晋《大清一统天下全图》等都将包括南沙群岛在内的石塘海绘入清朝版图之内。
清朝政府一直对南海诸岛行使主权，清前期南海诸岛的海域已经列入水师的巡视范围。中国学者根据无可辩驳的历史事实和国际法原则明确申明，中国在南海诸岛的主权。
第一，中国人民经过将近二千年的长期航海实践，先后发现了西沙、南沙群岛。至少从15世纪起，这两个群岛就被列人中国版图。南海诸岛自古就是中国领土，这不仅有古今中外的大量文献可资佐证，而且也为世界各国所承认。
第二，“时际法’’已成为一项公认的国际法准则。也是用以解释我国对南海诸岛固有主权的锐利武器。关于领土取得的方式，如发现、先占等，应以产生权力时的国际法，而不是以提出要求和发生争议时的法来确定。
第三，根据时际法原则，国际法权威学者在谈到领±取得问题时，大都将15—16世纪同18--19世纪的国际法截然分开。18世纪后半期一19世纪初，国际法才要求“有效占领”；而在15—16世纪大发现时期，象征性的行为即足以构成对无主地的法律权利。从各国的实践来看，在15—16世纪通过发现取得领土或在海外开拓殖民地的事例，更是屡见不鲜。不论是以15—16世纪的国际法和国际惯例，还是以18—19世纪后的近现代国际法来衡量，中国人最早发现，最早开拓经营，早实行管辖西沙、南沙等群岛，因而我国对南海诸岛的神圣主权是无可争辩的。
在清代历史上，绘制地图与国家统一、疆界划定、边疆稳定密切相关。清王朝是依照哪些根据，绘制西北、西藏及东南海疆疆界，确定国家疆域版图，绘制国家地图的呢?
首先，以西北地区准噶尔疆域为例略作阐述。
乾隆二十年(1755)清朝平定准部，乾隆上谕内阁： “准噶尔诸部尽入版图……其山川道里应详细相度，载入皇舆全图，以昭中外一统之盛。”也就是说，清朝平定准噶尔，统一西北地区，西北地区准噶尔控制的疆域范围都应当纳入清朝的疆域范围。
乾隆又说：“凡准噶尔所属之地，回子部落内，伊所知有与汉唐史传相合，可援据者，并汉唐所未至处，一一询之土人，细为记载，遇使奏闻，以资采辑。”[12]准噶尔部的疆域是继承了我国历史上汉唐以来各民族生息、劳动、开发的土地，清朝绘制地图，既要考虑准噶尔实际控制的疆域范围，又要考察历史上各民族活动范围以及汉唐以来史籍所记载的国家疆域范围。
准噶尔在西北的疆域范围对清朝划定西北疆界影响很大。17世纪20年代，准噶尔曾与俄国进行边界谈判，双方确定的界线是沿鄂木河和鄂毕河上的黑角一线，此线以北的领土划归俄国，此线以南归准噶尔。由于沙俄的侵略，准噶尔北界逐渐向南推移，据《皇舆西域图志》《平定准噶尔方略》等清代历史文献和俄国文献记载，17世纪中叶以前，准噶尔在塔拉斯以北的西界大致是：从鄂木河口溯额尔齐斯河而上至亚梅舍沃斯克，向南经巴尔喀什湖之西，穿楚河中游到塔拉斯(今江布尔)。到18世纪中叶，准噶尔疆域除西界中的一段稍有变化外，从乌斯季一卡缅诺哥尔斯克向南沿阿亚古斯河到巴尔喀什湖，然后自巴尔喀什湖之西，穿楚河中游到塔拉斯一段变化不大。《平定准噶尔方略》记载：爱古斯河在18世纪已成为当时准噶尔与哈萨克的边界。塔拉斯以南的疆界，《皇舆西域图志》中说：“又一支经图斯库勒南，西北行，至吹郭勒南。又一支亦西北行经塔拉斯郭勒南，皆属准部旧疆”。
18世纪初，准噶尔部首领策妄阿拉布坦就疆界问题向俄国提出抗议，指责俄国在准噶尔的领土上建立比斯克和比卡图斯克要塞，并声明托木斯克、克拉斯诺亚斯克和库兹涅茨克是准噶尔的领土。雍正七年(1729)准噶尔与俄国就疆界问题举行谈判，准噶尔首领再次抗议俄国的入侵。噶尔丹策零继位后，绘制了准噶尔地图。后来，准噶尔人又获得了清朝绘制的
西北疆域，这幅地图的地名以蒙古托忒文标注，是我们很少见到的卫拉特人使用托忒文标注的地图，具有很高的学术价值。
综上所述，18世纪中叶，由于沙俄的入侵，准噶尔南移，其西北疆域界线大致是从库兹涅茨克、比斯克、恰雷什斯克到乌斯季一卡缅诺哥尔斯克，向南沿阿亚古斯河到巴尔喀什湖，然后自巴尔喀什湖之西，穿楚河中游到塔拉斯。塔拉斯以南，准噶尔的疆域界线在大致是自塔拉斯向东，沿塔拉斯山脉，然后向东南，沿费尔干纳山脉，到其东南端与阿赖山脉相接处。
清朝对新疆地区的地图绘制是在乾隆朝统一天山南北以后进行的。何国宗测量天山北路，明安图测量天山南路，远至塔什干、萨玛尔罕及喀什米尔。刘统勋负责考察采访，绘制了52幅地图，其中比较重要的都收集到《西域图志》中。我们以手中所掌握的几幅准噶尔在西北的疆域图：雷纳特1号图和雷纳特2号图与清朝绘制的《乾隆内府舆图》《西域全图》进行比较研究，可以看出，清朝当时绘制的全国地图，完整地包括了准噶尔统辖的疆域。
其次，再对西藏地区的地图进行剖析。
对于西藏地区，《大清一统志》中记载了测量的情况：“本阴康熙五十六年，遣喇嘛楚儿沁藏布兰木占巴、理藩院主事胜庄等绘画西海舆图，测量地形，以此处为天下之脊，群山之脉，皆由此处起云”[13]。
当时在北京的传教士对西藏测量情况的记载更为详细：康熙时测量地图之天主教士都未能亲至西藏。但康熙帝在派兵入藏时，已派人在藏绘图，绘图人二年后回京，于1711年将图交给传教士雷孝思审阅。雷孝思认为图中未定经纬位置，与其他各图不易连接，不能使用。但是该图记载详细，较之同时代的其他地图，已胜一筹，这可以说是关于西藏最早的一幅地
图。但该图未能流传下来。康熙帝又派曾在钦天监学习数学测量的喇嘛，自西宁至拉萨，复自拉萨至恒河之源进行测量，因策妄阿拉布坦侵藏，喇嘛刚至恒河发源处，即不再前进，返回北京，其所绘图中，颇多采诸传闻。传教士以喇嘛所测绘之图重新审定了西藏地图。
此图在康熙五十八年被绘入铜版的《皇舆全览图》中，康熙说：“《皇舆全览图》，朕费三十余年心力，始得告成。山脉水道，具与禹贡相合”。《皇舆全览图》“东南东北，皆际海为界，西南西北，直达番回诸部，以至瑶海阿耨绝域之国”，康熙五十八年的《皇舆全览图》，已把西藏包括在内。以五十八年的《皇舆全览图》和五十六年的地图比较，不同之处主要在增加了西藏图，填补了西藏的空缺。这一点，在康熙五十九年(1720)的上谕中得到进一步的肯定，康熙帝说： “朕于地理，从幼留心，凡古今山川名号，无论边徼遐荒，必详考图籍，广询方言，务得其正。故遣使至昆仑西番诸处，凡大江黄河黑水金沙澜沧诸水发源之地，皆目击详求，载人舆图。今大兵得藏，边外诸番，悉心归化。三藏阿里之地，具入版图。其山川名号，番汉异同，当于此时考证明核，庶可传信于后”[14]。
值得注意的是，1717年楚儿沁藏布兰木占巴和胜住二人在测绘西藏地图时，明确标出珠穆朗玛峰位在我国境内。关于珠穆朗玛的发现问题，英国人一向认为是他们首先发现的。
1921年英国的第一次探险报告中说：“挨佛勒斯峰是1850年左右，从约150英里外的印度平原发现和测定的，但是直到1858年才定名挨佛勒斯峰，以纪念挨佛勒斯上校，他是此山发现时的印度测量局的局长”[15]。事实上，早在英国人之前的1719年的中国清朝铜版图中，已有珠穆朗玛的满文名称。在故宫博物院档案馆所藏的几种西藏地图，如三藏分界图，三藏卡伦图等都可以见到满文的珠穆朗玛。1721年木版的《皇舆全览》是《皇舆全览图》的第三版，在这幅地图中，汉文的珠穆朗玛名称译写为“朱母郎马阿林”(阿林是满文“山峰”的意思)。在这幅地图上，珠穆朗玛峰 的经纬度不太准确，但其山川地势的相对位置，则是很准确的。康熙《皇舆全览图》制成后，传教士雷孝思寄到法国，由法国当时皇家制图官唐维尔编制“中国新地图”。在此图中，有两幅和珠穆朗玛有关，一为西藏总图，另一幅是分图第七幅，包括拉萨和雅鲁藏布江地图。唐维尔的地图，是欧洲最早的一张关于西藏和珠穆朗玛的地图，远在1733年就制成，而且以后在欧洲公开出版。
再次，是关于海疆地图。
清代海疆地图是在宋元明代地图的基础上发展起来的。南海诸岛地图的研究是海疆史地研究的一个重要组成部分。海疆史研究者认为，明清古地图中有很多关于南海诸岛记载，明代最有代表性的是《郑和航海图》和《广舆图》。清代关于南海诸岛的记载可以分为六类十来种：
1．《广舆图》系统的地图
2．《大清中外天下全图》系统的地图
3．《四海总图》系统的地图
4．《一斑录》画法的地图
5．西方系统画法的地图
6．绘有个别群岛的地图
在上述地图中，1430年《郑和航海图》等地图已把南海诸岛划入广东洋中。1755年《皇清各直省份图》，1767年《大清万年一统天下全图》，1767年以后的《大清万年一统全图》，
1803年《大清万年一统天下全图》和1817年《大清一统天下全图》等都明确把南海诸岛列入“大清一统天下”疆域之内。1800年《清绘府州县厅总图》中把西沙群岛划为我国的一个府进行管辖。1838年《洋防辑要》和1842年《防海辑要》明确把南海诸岛作为海防之列绘入我国领土《直省海洋总图》。
现在我们要讲一讲，清朝是怎样开展绘制国家疆域地图的?
康雍乾三朝地图变化较大，三幅地图的绘制、修改过程也是清王朝完成国家统一，明确清朝疆域界线，对边疆地区实行行之有效的主权管辖的历史过程。
康熙朝经过大量的准备工作，于康熙四十七年(1708)开始测绘各省地图，首先测绘长城地图，对长城各门、各堡，以及沿长城的城寨、河谷、水流进行测量，绘制成“长城图”。
第二年(1709)，开始测量东北地区地图，先从辽东入手，东南至朝鲜边境图们江，东北至松花江之鱼皮鞑子区域，克钦鞑子居住区域和蒙古所有地区。共测绘有《盛京全图》《乌苏里江图》《黑龙江口图》《热河图》等图幅。
康熙五十年(1711)，命人出长城至新疆哈密一带测绘喀尔喀蒙古地区。
康熙五十二年(1713)派人去了广东、广西、云南、四川测绘。康熙五十四年(1715)，又对云南、贵州进行了测绘。
至康熙末年，在清朝的主持下，传教士雷孝思、杜德美、白晋等人和我国的测绘人员，完成了全国性的经纬度测量，测得经纬点641个。
这些点中处于边疆地区的有：海南岛7处，贵州25处，云南30处，蒙古93处，辽东8处，广西28处，台湾7处，吉林、黑龙江36处。康熙五十六—五十七年(1717-1718)，清朝制作《皇舆全览图》，此图采用经纬线都为斜交直线的梯形投影法，以经过北京的经线为本初子午线，按1：1 400000-1：1 500000比例尺绘制。图幅的范围包括东北各省、蒙古、关内各省、台湾以及哈密以东地区，即西至西经40多度，北至北纬55度。全图由28幅分图拼接而成。其中东北地区5幅，蒙古3幅，关内15幅，黄河上游1幅，长江上游1幅，雅鲁藏布江流域1幅，哈密以东1幅，高丽(今朝鲜)1幅。
值得注意的是，这一时期绘制的《皇舆全览图》缺少哈密以西、天山南北的西域地图，当时清朝与统治西北地区的准噶尔部正处于对峙状态，尚未完成对西北的统一，因而清朝的测绘人员不可能进入西北地区进行地理考察和测量经纬度。对于西藏地区，虽然清朝已经完全统辖西藏地方，但是康熙五十六年(1717)，当清朝测绘人员到达西藏时，准噶尔部策妄阿拉布坦派遣属下大策凌敦多布率6 000余人进入西藏，攻陷拉萨，使西藏地区陷入极大的混乱，清朝测量人员到恒河源后便停止测量，影响了西藏地图的绘制。所以，康熙五十六-五十七年(1717—1718)最初编制的铜版和木版全国地图《皇舆全览图》缺少哈密以西、天山南北及西藏的部分。但是，康熙五十八年(1719)，清朝很快就把西藏地区的地图补入全国地图
之中，这一年出版的铜版的《皇舆全览图》中的西藏、蒙古、东北地区都用满文标注。康熙六十年(1721)，又把《皇舆全览图》刻成木版，同时改用汉字标注。
雍正朝绘制了十排《皇舆图》。
雍正朝十排《皇舆图》除了反映我国当时的东北、蒙古、新疆、西藏以及内地15省的地形和政治、军事情况，还包括西伯利亚、帕米尔以西地中海以东的中亚山川、河流、居民等地理内容，实为中外大地图。用满汉两种文字标注地理名称，是此图的显著特点之一。云南、四川的西部以及青海、西藏、新疆等地区的地理名称，全用满文标注。李约瑟《中国科学技术史》第五卷《地学》认为康熙朝编绘的《皇舆全览图》是当时世界第一流的地图测绘成果。雍正继承了康熙的测绘事业，继续任用西方传教士，在清廷供职，他们在康熙时大规模测绘的基础上，补充新资料，引用国外地图的成果，扩大范围，编制新图。雍正初年，将西伯利亚、北冰洋沿岸以及地中海以东的中亚地理概貌载人十排《皇舆图》。
中国第一历史档案馆收藏的印本和手绘本十排《皇舆图》是雍正七年(1729)刊绘的。 《乾隆内府舆图》(又名《乾隆十三排图》)。
乾隆中叶，清朝平定准噶尔，统一了天山南北，乾隆帝谕测绘人员进入西北，测量经纬度，考察疆域沿革，绘制地图。绘制国家地图刻不容缓，乾隆帝三令五申，阐述绘制国家地图的重要意义。
乾隆朝绘制的国家地图《乾隆内府舆图》是在康熙《皇舆全览图》基础上，吸收了乾隆朝在准部、回部进行实地测绘地图的成果，其中包括《西域图志》和《钦定皇舆西域图志》的成果。《乾隆内府舆图》地图制作采用了经纬线直线斜交的梯形投影法绘制。图中以纬度每隔5度为一排，共有十三排，《乾隆十三排图》的名称便是由此而来。所反映的地区辽阔，
幅员广大，东至萨哈林岛(库页岛)，东南至台湾，北至北冰洋，南至海南岛，西至波罗的海、地中海及红海，西南抵印度洋，不仅是中国全图，亦为18世纪亚洲大陆地图。《乾隆内府
舆图》有几种版本流传于世，藏于中国第一历史档案馆和北京国家图书馆。
《乾隆内府舆图》是关于我国疆域的最明确和最完整的国家地图，成为后世编绘地图的重要依据之一，如李兆洛的《皇朝一统舆地全图》、胡林翼、严树森的《皇朝中外一统舆图》、
董方立的《清朝地理图》、邹世诒的《大清一统舆图》等都是以它为蓝本而绘制的。
总结清代康雍乾三朝的三幅国家地图可以得出以下结论：
(1)三幅地图的绘制是与清王朝对全国的统一和国家疆域的有效管辖密切联系的，尤其是和清朝统一边疆的进程相关。康熙、雍正朝，除准噶尔部割据西北边疆以外，其他边疆地区全部统一，故康熙、雍正朝《皇舆全览图》和《皇舆图》都有明确的绘制和经纬度测量。对于尚不能进行测量的西域地区，清朝也在地图上以虚线标注，乾隆朝一旦统一完成，立即进行测量，绘制新图。
(2)清朝在绘制地图时，十分明确地标出其对领土的主权范围和边疆地区的有效管辖范围。尤其注意西藏、新疆和东南海域的疆域。
(3)清朝绘制的国家地图不仅是中国国家疆域范围在18世纪的象征和有力证据，而且在科学技术上具有很高的学术价值。清·邵懿辰《四库简明目录标注》称乾隆《皇舆全图》“制
极其精，推极其广，从古地图未有能及此者也”。翁文灏先生在《清初测绘地图考》中评价清代地图说：“中国地图之重要根据，首推清初聘用西洋天主教士之测量。以后虽经西洋游历家多次续测，究皆沿循路线，或局于一隅，不及清初之有整个的计划，与普遍的实测。清末及民国初年，中央及各省测量局皆测有详图颇多，然皆注意局部地形，而未作全国之大地测量。迄今中国地图之七八，实尚源自清初。当18世纪间，即欧洲各国大地测量亦尚未经始，或未完成。而中国全图乃已告竣。实为中国地理之大业，虽出异国专家之努力，亦见中国计划规模之远大。”[16]
(4)关于清代中国地图，除了上述清朝官方和清朝各个地方绘制的地图外，当时一些外国人也绘制了中国地图，，在外国人绘制的中国地图和亚洲地图中，首推唐维尔的《中国新地图》。唐维尔的《中国新地图》是作为杜赫德《中国地理历史政治及地文全志》附图，有《中国分省图》及《满蒙藏图》，于1737年在海牙独立出版。至19世纪前半叶，德国人克拉普罗特(JuliusKlaproth)翻译了许多中文的地理著作，并编绘亚洲地图，成为当时欧洲研究中国的权威。克拉普罗特的《中亚地图》于1836年出版。当时，外国人所绘制的中国地图和亚洲地图基本上是参考了清朝绘制的地图，尤其是乾隆朝的《乾隆内府舆图》。实际上，早在16世纪，中国人绘制的地图就传人欧洲，明嘉靖年间刻印的《古今形胜之图》于1574年传入西班牙。1689年，清朝与俄国在尼布楚谈判缔结边界条约时，充当中国代表翻译的法国和葡萄牙耶稣会传教士，曾经用手中的中国地图向俄国人换取皮毛和食物。后来，这些地图被带回莫斯科和彼得堡。此后，来华耶稣会士们利用在华的测绘、翻译工作的机会，把得到的各种版本的中国地图传到欧洲，这些中国地图，成了当时西方地图学家编制亚洲地图的根据。18世纪以后，西方殖民主义者又利用在华贸易与侵略战争的机会，大肆劫掠中国地图。如目前英国伦敦大英图书馆就收藏着二百多幅中文古地图。英国皇家地理协会和亚洲协会共收藏近百幅中国地图，包括东南沿海各省，云、贵、川、蒙古、西藏、新疆等省区的海防图、河道图、政区图或交通路线图。法国巴黎国家图书馆共收藏中国明清时期的绘本和刻本地图四十多幅。此外，德国、意大利、瑞典、丹麦、荷兰、奥地利、比 利时等欧洲国家都收藏着大量的中国古地图。现在欧洲收藏了很多中文古地图。
五、清朝对蒙古、新疆和西藏等
边疆民族地区实行有效管辖
这里着重讲三个方面的问题，第一个是理藩院；第二个是关于多种多样的管理体制；第三个是因俗而治。
关于理藩院。清朝在统一边疆的过程中，设立了一个专门处理边疆问题的机构，叫做“理藩院”，从词义上讲，就是处 理藩部(包括边疆民族和周边部分国家)问题的政府部门。
清朝在入关以前有一个专门处理蒙古事务的机构，当时称做“蒙古衙门”。后来蒙古衙门需要解决蒙古以外的各种问题，清朝将蒙古衙门更名为理藩院，但是，当时实际的管理范围也没有扩及到其他边疆地区。
自皇太极至康熙帝，清朝治理内外蒙古取得了成功，康熙帝总结说：“朕阅经史，塞外蒙古多与中国抗衡，溯至汉、唐、宋，至明，历代俱被其害，而可宣威蒙古，并令归心，如我朝者，未之有也。”也就是说，在中国历史上，从来没有那一个王朝能像清朝这样成功地安抚蒙古，蒙古人成为清朝打天下的主要盟友。蒙古衙门改为理藩院，蒙古人的作用不能忽视，因此理藩院在清朝国家机关中的地位大大提高。
康熙朝后期，清朝进一步明确了理藩院的官制体统，理藩院的管辖范围也开始涉及其他边疆地区。尽管如此，理藩院在边疆地区的活动范围和作用还是有限的。以蒙古为核心的基本方针没有变化。
乾隆朝，清朝完成对边疆地区的统一后，理藩院的职能发生了重大的变化。这种变化表现在理藩院对边疆地区的管理已经由北方蒙古地区扩展到新疆、西藏、青海等边疆地区，重点是北部、西北部和西南边疆。管理的内容也有扩大，涉及边疆地区的行政建置、社会经济、民族立法、宗教文化，等等。与此同时，理藩院与其他政府机构在边疆地区设置的各个施政部门的关系更加密切，分工更加明确。
17世纪中叶至18世纪初，清朝处理西藏事务，一般是直接派理藩院官员进藏。尽管理藩院参与处理了诸多的西藏事务，西藏地区的事务仍然没有纳入理藩院的管辖范围。18世
纪初，清朝驻藏大臣正式设置后，清朝政府对西藏事务的处理主要通过驻藏大臣实现，由理藩院给以各种协助管理。
理藩院参与管理西藏事务，主要体现在：对西藏地方官员的任免有一定程度的决定作用，负责查核噶布伦、戴本的俸禄和升革；西藏地区领兵将领戴本，地方职事第巴和管束喇嘛的
堪布任命后要由理藩院发给执照，才能正式合法地分管藏事；对西藏地区发生的情况，除驻藏大臣全面掌握外，亦应报告理藩院；派专员管理达木蒙古八旗官兵三十九旗事务，承办驻藏大臣衙门的满文稿案。由此可见，到18世纪以后，西藏事务已经成为理藩院职责的重要部分。
清朝入关以前和入关以后的七八十年间，理藩院一直没有接触过新疆问题，到18世纪中叶，即清朝统一西北边疆之后，清朝指示新疆天山北路的卫拉特蒙古事务要照喀尔喀蒙古和内蒙古蒙古事例办理，理藩院开始管理新疆，而新疆南部的回部地区，则由理藩院设专门机构管辖。
乾隆二十六年(1761)，乾隆帝谕示军机大臣：“理藩院专理蒙古事务，尚可兼办回部。著将理藩院五司内派出一司，专办回部事务”。清朝在南疆设有办事大臣、领队大臣、参赞大臣节制各城，统受伊犁将军管辖，但同时又以理藩院专办回疆地区事务。理藩院管理回疆地区事务，主要内容包括：以札萨克制度管理哈密和吐鲁番；以伯克制度管理回部其他地区；管理回部地区的户口、钱粮及回部地区王公、伯克进京朝觐事宜；负责征收回部地区的田赋和杂税，办理商税。
从康熙朝中叶开始，理藩院为了加强对边疆的治理，对下属机构进行了调整和扩充。至18世纪中叶，理藩院各司机构基本调整完毕，共有旗籍、王会、典属、柔远、徕远、理刑六个清吏司。
理藩院的组织由四部分组成：(1)中枢机构部分；(2)直属机构部分；(3)附属机构部分；(4)派出机构部分。
理藩院在清朝中央各机关中，有与六部平行的重要地位。乾隆帝说：“吏、户、刑三部及理藩院均属紧要”，有关边疆地区的重要事务，都要有理藩院参与办理。理藩院直接听命于清朝皇帝，唯皇帝的意志办事。理藩院大臣的升降赏罚、荣辱安危，也全然取决于皇帝。在中央，理藩院有尚书、侍郎和各司属机构，在边疆民族地区派有专驻官员，在最基层则有笔帖式，从中央到地方，形成一套比较完整的严密体系。
从纵向来看，清代理藩院组织严密，职掌分明，为以往中国历代的中央治边机构所无法相比；从横向来看，清朝六部遇事掣肘颇多，无与地方督抚直接联系的权力，而理藩院则在行政上具有相当的独立地位，且对驻边的将军、大臣具有直接指导的权力，因此处理边疆要政，上通下达，事权统一，职责明晰，有迅赴机宜之功。理藩院组织系统和边疆地区的将军、都统、大臣相辅相成，从而确保了清政府对边疆地区的有效管辖和统治。理藩院宏观控制各边疆民族地区的行政机构和地方官员，各民族可以自己选置旗札萨克、伯克等官员，但必须经理藩院认可，领属于理藩院。
关于多种多样的管理体制。清朝在对边疆地区施政，实行的并不是完全一致的管理制度，而是根据各地区和各民族的不同情况，采取了多种多样行政体制，用现代的语言解释，也可
以叫做“一国多制”。
但是，“一国多制”的前提是，清王朝具有在边疆地区设置军政机构统辖该地区的军政事务的绝对权威。
先看蒙古地区。
清朝在喀尔喀蒙古设乌里雅苏台将军、科布多参赞大臣和库伦办事大臣。乌里雅苏台将军又称定边左副将军，是清廷在喀尔喀蒙古地区设立的最高军政建置。乌里雅苏台将军驻扎于喀尔喀蒙古赛音诺颜部境内乌里雅苏台城。
乌里雅苏台将军辖区内的行政区划，分为四部：扎萨克图
汗部、土谢图汗部、车臣汗部、赛音诺颜部以及科布多地区、唐努乌梁海地区。此外，哲布尊丹巴呼图克图驻库伦，清廷设库伦办事大臣统辖。科布多参赞大臣管理科布多地区的旗务、
年班、围班、牧厂、游牧、屯田、卡伦、军台、商务等，库伦办事大臣驻扎库伦城内，其职掌主要为办理有关中俄交涉事务及车臣汗部、土谢图汗部、哲布尊丹巴呼图克图所属地区的命盗案件。
漠南内蒙古设绥远城将军、察哈尔都统和热河都统。绥远城将军衙署设在归化城东北5里外新建的绥远城内。绥远城内还设有兵部和户部司署衙门、副都统衙署、理事厅衙门等机
构。绥远驻防设左右二司，由礼部颁给关防。绥远将军在军事上的管辖区域有归化城土默特二旗、乌兰察布盟和伊克昭盟。察哈尔都统管辖范围有察哈尔八旗所属官兵、阿尔泰军台、锡林郭勒盟军务以及察哈尔地区的四牧群。热河都统统辖热河各处的驻防官兵及卓索图盟和昭乌达盟两盟军务、热河所属各驿站、木兰围场、八沟、塔子沟、三座塔、乌兰哈达理事司员等。
清代中叶，上述蒙古各部的军府建置趋于完善。军府建置是清王朝派往蒙古各部的最高权力机关，军府的首领就是当地的最高军政长官，负责该地区的政务和军务，具有控制地方，保卫边疆，对外交涉和监督盟旗的作用。与其他地区不同的是理藩院在蒙古地区有着特殊的地位和作用，军府首领重点负责军务和社会治安，理藩院则直接管理盟旗。理藩院对盟旗的行政建置、盟旗官员任免、朝觐以及立法、司法等诸方面拥有全权。蒙古地区在理藩院管辖和军府建置下又分别以盟旗制度和府厅州县制两种不同的民政制度管理地方。
漠南蒙古设6个盟：锡林郭勒盟，辖5部10旗；乌兰察布盟，辖4部6旗；伊克昭盟，辖1部7旗；东蒙古3盟，划分为14部26旗，哲里木盟，辖10旗；昭乌达盟辖11旗；卓
索图盟辖5旗。漠北喀尔喀蒙古分4部，土谢图汗部称喀尔喀汗阿林盟，辖20旗；赛音诺颜部称喀尔喀齐齐里克盟，辖22旗；车臣汗部称喀鲁伦巴尔和屯盟，辖23旗；扎萨克图汗部称札克必拉色钦毕都哩雅诺尔盟，辖19旗。
旗是清朝国家行政体制中在蒙古地区的基本军事、行政单位，同时也是清朝皇帝赐给旗内各级蒙古封建主的世袭领地。旗是经过编制佐领，安置属民，分给牧地，划定旗界，任命札萨克形成的。札萨克由清廷任命，以蒙古王公、台吉中忠顺有功者为之。札萨克管辖旗内的属民和土地，职位世袭。札萨克的职责是按照清廷所授予的权限，负责处理旗内行政、司法、赋税、徭役、牧场以及旗内官吏的任免等事务。
旗也是基本军事单位。旗内男丁，除喇嘛与庙丁、随丁外，18岁以上60岁以下一律编入丁册，都有服兵役的义务。札萨克为全旗的最高军事长官，旗内的箭丁，无论是谁的阿勒
巴图，都归札萨克统辖。
札萨克下面设有固山额真、协理台吉、梅伦章京、甲喇章京、牛录章京、拔什库、什家长等。旗由若干个佐(苏木)构成。佐是旗以下的行政、军事单位。佐以下分户，每十户设“十长”一人。清朝将札萨克旗分为内札萨克和外札萨克。漠南蒙古49旗称内札萨克，内札萨克拥有统率兵丁之权。喀尔喀蒙古86旗、漠西卫拉特蒙古34旗、青海28旗与阿拉善、额济纳旗为外札萨克旗，无兵权，受当地将军、大臣及参赞大臣的节制。
若干旗会盟一处，召集人称为盟长。盟长由参加会盟的各旗札萨克中选任。初期，盟长的权力有限，一般只是协助理藩院或军府长官处理有关军政事务。后来盟长权力增大，由单纯的军事意义上的会盟转变为集军政于一体的行政建置。
再看新疆地区。18世纪中叶，清王朝在新疆正式实行军府制度，任命第一任伊犁将军，议定伊犁将军职掌。伊犁将军为清王朝在新疆地区的最高军事、行政长官，授权代表清廷中
央总揽全疆各项军政事务。伊犁将军下设都统、参赞大臣、办事大臣、领队大臣等官，分别管辖伊犁、乌鲁木齐、塔尔巴哈台、喀什噶尔等地区。在伊犁辖区有伊犁将军驻伊犁惠远城。
伊犁将军下的参赞大臣和领队大臣与将军同住伊犁。参赞大臣赞理伊犁军务，领队大臣分管各城各营事务。乌鲁木齐辖区有乌鲁木齐都统驻乌鲁木齐巩宁城，管理乌鲁木齐及周围诸城。
各城设有领队大臣任事。塔尔巴哈台辖区有塔尔巴哈台参赞大臣驻扎，参赞大臣下辖协办领队大臣和专理游牧领队大臣。喀什噶尔辖区有喀什噶尔参赞大臣驻扎管理，总辖喀什噶尔、英吉沙尔、叶尔羌、和阗、阿克苏、乌什、库车、喀喇沙尔八大城事务。参赞大臣下设办事大臣和领队大臣分管各城事务。伊犁将军“节制南北路”，统辖整个新疆军政事务，如驻兵屯田；稽查台站卡伦；经理牧厂贸易及统辖外藩属国。
除了上述军政机构，清王朝针对新疆天山南北的居民特点，在军府制度下建立了三种不同的民政制度，管理地方行政。
(1)伯克制度。
清朝统一西域以前，即18世纪中叶以前，新疆地区就实行了伯克制度。“伯克”一词主要指特权阶层或贵族，有时行政长官也用此号。明末，在新疆及中亚定居民族中，“伯克”一词已成为对官吏的泛称。当时已存在三十余种伯克。清朝统一新疆以后，对南疆地区继续实行伯克制度，但同时进行了改革。改革的主要内容是：废除伯克世袭制度；伯克的任免、资格、任期由参赞大臣和驻扎大臣提名呈报；制定伯克回避制度；明确规定伯克的品级与养廉；确定伯克人觐制度。
乾隆二十四一二十五年(1759-1760)，清朝在各地设置了各类伯克，各级伯克在各驻扎大臣的监督下，管理当地的行政、司法、赋税、治安等各项民政事务。据统计，新疆各地共
设伯克242员。
(2)州县制度。
州县制度主要施行于北疆及南疆东部部分地区。
(3)盟旗——札萨克制度。
18世纪中叶，清朝统一天山北路的诸部后，以盟旗制度管理卫拉特蒙古各部，设赛音济雅哈图2盟16旗；乌讷恩素珠克图南北东西4盟10旗；巴图塞特奇勒图盟3旗；青塞特奇勒图盟2旗。盟旗制度的基本行政单位是旗，旗的负责人称札萨克(扎萨克)。依清制， “外藩各部每旗设掌旗札萨克一人”。一般地说，旗札萨克在旗内爵位最高，掌有实权。也有称这一制度为札萨克制度。清朝也将札萨克制度运用于新疆地区的游牧哈萨克部落和以农业经济为主的哈密、吐鲁番。
最后看一看西藏地区。18世纪初，和硕特蒙古部退出西藏，结束了蒙古汗王在西藏70余年的统治。康熙六十一年(1721)，清朝废除原来西藏地方政权中的第巴一职，设置噶伦数人负责西藏地方的政务。由于西藏地方政权中五噶伦不断发生内讧，并由此引起西藏社会的动乱，清朝决定于乾隆十六年(1751)起，废除由郡王总管西藏地方政务的制度，授权达赖喇嘛正式掌管，建立政教合一的地方政府办事机构。此外，自雍正五年(1727)起，清朝在西藏设置驻藏大臣办理西藏事务。在乾隆五十八年(1793)的《藏内善后章程二十九条》中规定，驻藏大臣监督办理西藏事务，地位与达赖、班掸平等；地方政府中噶伦以下大小文武官员，一律由驻藏大臣会同达赖喇嘛拣选人员，奏请清朝任命，官员的升迁赏罚，必须呈报驻藏大臣批准；地方政府处治罪犯，要呈报驻藏大臣备案；地方人口户籍、造具花名清册，送驻藏大臣和达赖喇嘛处各存一份，以资稽查。西藏地方的赋税、收支、差税及储备粮饷统归
驻藏大臣稽查管理。
清朝在驻藏大臣之下设立的管理西藏事务机构有：
（1）夷务章京，负责管理达木蒙古八旗官兵和39族事务，承办驻藏大臣衙门满文文件；
(2)笔帖式，专门处理驻藏大臣衙门满、汉文翻译的文书工作；
(3)驻藏大臣衙门内设译字房，从事汉藏文、廓尔喀文文件翻译；
(4)设粮务委员若干员，专司支放兵饷、监造银钱。
政教合一的西藏地方政府行政机构主要有：
(1)噶厦。噶厦的全称为噶伦厦伦杰(BKAV—BLON—SHAG--LHAN--RGYAS)，其办公地点在大昭寺南门楼上，创立于乾隆十六年(1751)。噶厦为西藏地方政府的主要行政机构，设有噶伦四名，三俗一僧。噶伦以合议方式秉承驻藏大臣、达赖喇嘛或摄政之命综理地方事务，无专职分工，其中一个常被派出去以基巧的身份执行某项特殊任务。
(2)基巧堪布。此官设于1788至1792年廓尔喀战争期间，为僧官系统的最高首领。基巧堪布在僧官中的地位与噶伦在俗宫中的地位相仿，他随侍达赖喇嘛以协助其处理一切巨细事务。不仅掌管达赖喇嘛的所有私人财物，而且在政治上总管市达拉宫的译仓勒空、孜噶、朗赛根佐、佐普(内库)、佐穷(小库)、雪奇热(雪的马厩)。基巧堪布的办公所在地称为改厦，其所属机构有译仓勒空等。
(3)雪噶。此为历代摄政发号施令的机构。1757年，雪噶随着摄政制度的建立而生。雪噶官员的职责与孜噶官员的职责大致相同。
(4)地方行政机构。西藏的地方政府机构一般以宗为单位，每宗由一二名地方官员负责，称为宗堆或宗本。宗本任期三年，若某个宗有二名宗本，那么这二名宗本可能都为俗官，但更普遍的是一俗一僧。宗本负责所管地方的税收、行政、司法、军事等事务。
清朝沿袭了前代对西南地区的统治制度，对西藏部分地区及川、青、滇、甘等省的藏族地区实行了土司管理制度。在康区、安多地区和39族地区分别设置土司管理。这些地区的土司制度与其他地区的土司制度有一定的差别。如有的土司制度是与寺庙合而为一的政教合一的制度，有的是政教联盟的土司制度。寺庙的大活佛是政教大权的执掌者，土司受大活佛的节制。
从总体上讲清朝沿袭了元以来的西藏旧制，同时派驻藏大臣进行直接管理。而在行政区划建置上，比前代更加明确。
雍正三年(1725)，清廷把察木多以南的大片地方一并划给西藏管理；雍正四年(1726)，明确了云南与西藏的界线；乾隆十五年(1750)，将那曲地区东部和丁青等地一带的39族
地区及当雄(达木)收归驻藏大臣管辖；乾隆五十七年(1792)，清朝整顿西藏事务，进一步明确了西藏地区的疆域和地界。
关于因俗立法。
清朝在各个边疆民族地区实行不同的法律制度，依法治理，在不同的法规之上也有统一的大法叫做《理藩院则例》。
(1)《理藩院则例》。
18世纪末至19世纪初，适应于边疆各个民族和地区的《理藩院则例》修订告成。 《理藩院则例》源于《蒙古律例》，而《蒙古律例》又是清朝先后颁行于蒙古的《盛京定例》《蒙古律书》《蒙古例》等法令的最后修订本。乾隆六年(1741)，《蒙古律例》告成。尔后，乾隆年间又多次增补修订，至乾隆 五十四年律例条文已有209条。19世纪初，嘉庆十六年“811)，清廷在理藩院设立“则例纂修馆”，在增补刊印《蒙古律例》的同时制定《理藩院则例》。
由此可见，《理藩院则例》的编修，虽然是在《蒙古律例》的基础上增补的，但大部分内容是根据边疆各个民族和各个地区的情况而编修的。《理藩院则例》的制定是清朝在边疆地区的正式立法，用国家颁布的法律来约束各个民族地区，达到国家法制的统一。可以说，《理藩院则例》是理藩院机关内部指导边疆地区的工作条例。有的学者认为，《理藩院则例》决不只是理藩院机关内部的工作条例，更重要的意义在于：是中央政府颁布的地方区域性的基本法。“所谓基本法，是相对普通法或单行法而言，基本法由国家最高当局制定和颁布，规定了国家或国家有关区域的基本经济、政治制度，权力、行政机关的设置体系和活动原则，有关区域的单行法和习惯法都不得与基本法相抵触。《理藩院则例》就是适用于蒙古等特定区域的基本法。”
(2)《蒙古律例》与蒙古立法。
1644年以前，清朝已经颁布了《蒙古律书》，这是适用于蒙古地区的单行法规。顺治、康熙、雍正年间， 《蒙古律书》屡经修订、完善，构成了蒙古律的基本框架，初步创立了蒙古法律制度。乾隆五年(1740)，清朝根据《大清律例》对蒙古法律进行了大规模的纂修，次年，《蒙古律例》告成。《理藩院则例》虽然是针对边疆各个地区和各个民族制定的“基本法”，但由于是在《蒙古律书》《蒙古律例》的基础上修订的，大部分内容规定适用于蒙古地区和蒙古民族，因而有的学者认为其内容是蒙古地区的“自治条例”或“自治条款”。
《蒙古律例》和《理藩院则例》确定盟旗制度为蒙古地区的基本行政制度，各旗在自己的范围内行使中央政府授予的权力；确立了清王朝对蒙古的行政管辖，在蒙古地区有效地行使国家主权，在边防线上，设置哨所，巡边保卫。在刑罚制度方面，将蒙古传统的刑法规范和清律的刑法原则相结合，制定出适用于蒙古的刑事立法。在民事法律方面，考虑到蒙古民族的大量民事纠纷往往通过长期形成的传统习惯来解决，因而在立法中，较多的延用了习惯法。与此同时，注意将中原地区倡导的封建伦理纲常，封建礼仪制度和蒙古习惯法互相渗透、结合，制定出适宜蒙古地区的民事法律规范。在《蒙古律例》和《理藩院则例》中，都有关于喇嘛教的立法，规定了理藩院管理喇嘛教事务的权限及喇嘛条规，使清朝的喇嘛教政策法律化，依法管理喇嘛教事务。
《蒙古律例》所规定的主要内容有：
第一，“旗分”，规范蒙古盟旗的划分。
第二，“品秩”和“袭职”规范蒙古王公、台吉等封建贵族的顶戴、服色、坐褥、坐次；规范蒙古汗、王、贝勒、贝子、公、台吉、塔布囊等袭爵、袭职的办法。
第三，“职守”，规范理藩院派驻蒙古地方的机构人员与当地地方军政长官的关系及职守划分。
第四，“设官”、“擢授”、“奖惩”，规范蒙古地方设官制度以及蒙古盟旗各官的擢授和奖惩制度。
第五，“比丁”、“地亩”、“仓储”、“征赋”，规定蒙古地区的人口及比丁管理、地亩管理、仓储及征赋办法。
第六，“俸银俸缎”，规定蒙古王公贵族等的俸赏；“廪饩”，规定对蒙古王公贵族及其使者进京或因公外出的差旅、招待标准；“朝觐”，规定年班等朝觐制度；“贡输”，规定蒙占王公等应进贡数额与办法；“宴赍”，规定对来京和驻京蒙古王公的宴赏办法；“扈从事例”规定皇帝出巡时沿途各蒙古王公扈从侍值办法；“仪制”，规定蒙古王公等应遵守的各种礼仪规制；“印信”，规定驻扎蒙古地区的大臣、司员以及蒙古盟旗长官的关防、印信的制度；“婚礼”规定满族公主格格“下嫁”蒙占额驸制度；“赐祭”，规定蒙古王公贵族身故致祭办法；“优恤”，规定对蒙古王公的优恤办法。
第七，规定了蒙古各旗的出征条例和有关军务；“会盟”规定了会盟的时间地点和仪注；“邮政”和“边政”规定了蒙古地区的驿站邮政及与内地往来的管制办法。
(3)《西宁青海番夷成例》与青海立法。
雍正二年(1724)，清朝颁布了《青海善后事宜十三条》及《禁约青海十二事》，次年在西宁设置西宁办事大臣，统掌青海的蒙藏事务。雍正十一年(1733)，清廷又对《青海善后事宜十三条》及《禁约青海十二事》进行了较大的修改，制定了《西宁青海番夷成例》(或称《西宁番子治罪条例》)，以加强对青海地区的管辖。《西宁青海番夷成例》是以雍正五年的《大清律》为立法原则，具体条文则根据青海地区蒙藏民族的风俗习惯和习惯法，参考蒙古例，从蒙古例中摘选关系番民易犯条款68条修订的。《西宁青海番夷成例》又称《番律》、《番例》。“番”“番夷”是清朝对青海地区游牧的蒙古民族和世代居住在青海的藏族的称呼。青海地区的蒙藏民族社会习俗、游牧方式、宗教信仰与北方蒙古民族相近，借鉴于《蒙古律例》纂修的《番律》基本适用于青海。乾隆十三年(1748)，清朝宣布《西宁青海番夷成例》作为治理青海地区的法律条文长期有效。
(4)《回疆则例》与新疆立法。
新疆地区分南疆和北疆，18世纪中叶清朝统一新疆后，以《理藩院则例》和《蒙古律例》治理北疆，在南疆颁行《回疆则例》。《回疆则例》简称《回例》，可以说是清朝政府治理南疆的单行法规。《回疆则例》颁行较晚，乾隆二十六年(1761)，理藩院设徕远司管理“回疆”事务后，逐渐摸索、制定了一些治理南疆民族事务的办法。嘉庆十六年(1811)，制定出《回疆则例》。道光六年(1826)和十三年(1833)清朝两次修订《回疆则例》。
通过《回疆则例》的制定，明确了回部与清朝中央驻防的关系，清王朝对回疆政务拥有最终裁决权和监督权；《回疆则例》规定了“回疆”的基本政治制度，即在军府制度下，回疆各城实行伯克制度；《回疆则例》体现了清王朝对回部的“因俗而治”政策，保护了维吾尔族伊斯兰教信仰，但控制阿浑，不使干预政务。
《回疆则例》的主要内容有：
第一，规定回疆各城伯克官的设置。
第二，有关回疆各城伯克的职掌和伯克调补和授职的规定。
第三，有关回疆王公等的服饰、坐褥、护卫、王公伯克俸银俸缎及优恤、奖叙等规定。
第四，规定回疆各城伯克年班、进贡、朝觐制度。
第五，规定对回疆、哈萨克、两金川土司等的赏赍及有关设通事事宜。
第六，规定权量、铸钱、税赋以及其他禁例。
第七，有关回疆与其他藩部的贸易事宜。
第八，有关约束伯克各级官员的条文。
(5)《西藏通制》与西藏立法。
清朝对西藏的立法主要有：乾隆十六年(1751)的《酌定西藏善后章程》13条、乾隆五十四年(1789)的《设站定界事宜十九条》、乾隆五十五年(1790)的《酌议藏中各事宜十条》、乾隆五十七年(1792)的《藏内善后章程》29条(又称(《钦定西藏章程》)和《裁禁商上积弊章程》等。《钦定西藏章程》几经修订为《西藏通制》26条，编入《理藩院则例》。上述立法内容有：西藏的行政体制立法、民事法律、刑事法律、喇嘛教寺院法律和军事法律等。
至18世纪后半叶，西藏的行政体制才由清朝政府以法律形式正式确定下来。乾隆十六年(1751)，清朝在《酌定西藏善后章程》13条中首次以立法的方式对西藏的行政体制进行了改革。13条规定：废除世俗藏王、郡王、贝子掌政制度，由达赖喇嘛执掌西藏地方政权；正式建立噶厦政府，办理藏务；各个噶伦的地位平等，听命于驻藏大臣和达赖喇嘛；噶伦等重要官员由清廷任命；在达赖喇嘛的系统下，设立译仓(秘书处)进行工作。
乾隆五十七年(1792)，清朝在整顿西藏政务的过程中，吸收了《酌定西藏善后章程》13条中行之有效的管理内容，进一步充实和完善了西藏的行政体制，制定了《钦定西藏章程》29条，使《钦定西藏章程》29条成为清朝政府在西藏地方的最高法律条文。《钦定西藏章程》29条中最重要的内容是把西藏地方政府置于驻藏大臣的监督管理之下，表明了清朝政府对西藏地方的直接统辖权。
如果说，《理藩院则例》是清朝关于边疆各民族的基本法，那么《西藏通制》则是清王朝颁布的关于西藏的基本法。19世纪上半叶《西藏通制》编入《理藩院则例》，除个别部分调整外，与《钦定西藏章程》四条基本相同，两种法律文件都明确了清王朝对西藏拥有国家主权。同样清王朝在边疆地区的立法和司法制度具有很突出的民族特点，民、刑审判，一般是按习惯法进行，由本民族部落自行审理，保留着非常浓厚的
六、清朝对蒙古、新疆、西藏的民族政策
政策是国家等行为主体在一定历史时期为实现某一特定的目标、任务而制定的行动准则。在不同的历史时期，由于边疆民族的格局不同、族际关系性质不同、政策制定者的利益集团不同以及认识水平不同，都会形成不同性质、不同种类、不同特征的边疆民族政策。从历史上看，历代统治者根据自身的利益和当时的形势所制定的边疆民族政策的成败得失，又直接影响着彼朝彼代的兴衰存亡，关系甚巨。中国封建社会的边疆民族政策，自秦汉时期初具规模后，经隋、唐、元、明、清等强大统一王朝的充实、完善，形成了完整的体系，这在世界各国历史中是颇具特色的。诚然，封建统治者的政策必然带有阶级压迫和民族歧视的性质，但他们往往也在不同程度上努力稳定边疆，团结各民族，以维系自己的统治于不坠。尤其是清朝，吸收前代的经验，制定了较为成功的边疆民族政策，促进了国家的统一。
18世纪，清朝统治者在其制定对边疆地区的统治政策过程中不能不受到中国儒家传统文化这一特定历史背景的影响。在中国传统文化中，社会目标价值观念体系包含多种尺度，但最重要的则是“天下太平，长治久安”。孔子就曾经直接表达了“安”与“和”作为社会目标超乎其他一切的至上性。道家、法家等尽管关于治道的学说互有歧异，但在希望天下太平这一点上，却基本上所见略同。因此，稳定和谐的社会便成为中国封建地主阶级政治家们所追求的目标，封建君主的贤愚功过均以社会的治乱为准绳来加以评判。18世纪的清王朝，自然也把国家臻于安定和平作为自己孜孜以求的目的。对于清王朝来说，保持边疆地区的稳定是其制定边疆民族政策的出发点。
康乾盛世的边疆民族政策有什么特点?
概括起来主要有四个方面：
第一，“分而治之”、“众建而分其势”的政策。
清朝对边疆各民族实行“分而治之”、“众建而分其势”政策。这个政策最初源于对蒙古问题的处理。17世纪初至下半叶，努尔哈赤、皇太极、顺治、康熙等对蒙古部采取“分而击之”的策略，将其纳入清王朝的管辖之下。
康熙、雍正、乾隆等采取的策略是既要利用蒙古的军事力量维护清朝统治，又要削弱蒙古的地方势力。清朝提出：“本朝不设边防，以蒙古部落为之屏藩”，“我朝施恩于喀尔喀，使之防备朔方，较之长城更为坚固。”[17]。同时又针对蒙古人的弱点提出：“蒙古人欲各自为札萨克，不相统属。朕意伊等若各自管辖，愈善。昔太祖、太宗时，招徕蒙古，随即分旗佐领，分为札萨克，各自所统，是以至今安辑。”也就是说，利用蒙古部各不相统属的矛盾，由“分而击之”变为“分而治之”。“分而治之”的目的，就是要防止蒙古部联合起来形成对清朝统治的威胁，昭裢在总结清朝治蒙政策时说：“蒙古生性强悍，世为中国之患”。魏源认为清朝治理蒙古的基本思路是削弱蒙古的力量，“然蒙古衰弱，中国之利也。”削弱蒙古的办活，即是“分而治之”。通过“分而治之”达到“众建而分其势”的目的。
通过这个政策，内蒙古由原来的六万户变为6盟49旗；喀尔喀蒙古由七鄂拓克变为四盟86旗。其中察哈尔部“官不得世袭，事不得自专”，直接由清中央政府派官统治。清朝在推行其“分而治之”的政策过程中，遭到了来自卫拉特蒙古部的顽强抵抗。乾隆二十年(1755)，清军进军西北，其初衷是削除准噶尔部与清朝的对抗，在清王朝统一管辖下，重新“封四卫拉特，各为一汗，令自管辖”。实际上也是“分而治之”政策的另一种形式。清朝平定准噶尔后，卫拉特由原来的四部变为8盟31旗。
总而言之，“分而治之”、“众建而分其势”是为了强化清王朝在边疆地区的统治权威。这项政策，适用边疆各个地区、各个方面。如在西藏地区，将部分藏族地区划归青海、四川、云南管辖。清政府通过这项政策达到了削弱了边疆民族上层人土的权力，“少其地而众建之，既以彰赏罚之典，又使力少不能为乱，庶可宁辑边陲”的目的。如在行政建置方面，各种行
政机构，包括各盟旗长、各级伯克、各部土司互不相统属，任免权掌握在理藩院或清政府各驻扎大臣手中，虽然边疆民族地区各级行政官员有负责处理该地区民政事务的权力，但处在清朝驻边各级大臣的监督之下。如在宗教方面，在西藏和内外蒙古分封四大活佛，削弱达赖喇嘛的宗教权威和影响。
第二，“因俗而治”政策。
清朝有一句名言： “修其教不易其俗，齐其政不易其宵” (李兆洛在《皇朝藩部要略》序)，这是对清朝的边疆民族政策的高度概括。这句话的意思是：根据边疆地区各民族的情况“因俗而治”，“从俗从宜”，“各安其习”。也就是说，在一个国家内实行多种政治制度，进行统治。
清朝是继承中国历代王朝传统而建立的统一多民族国家，主体民族是汉民族，而边疆各民族和汉族的历史文化传统相差较大，如何根据各民族习俗特点，制定适宜的边疆民族政策，
是清王朝统治边疆地区的重要任务。
(1)不改变生活方式、风俗习惯、衣冠制度。
清朝追求边疆地区政治上的稳定，力求不改变当地的旧的生产方式和生活方式。蒙古地区，仍旧是“行则车为室，止则毡为庐，顺水草便骑射为业”的游牧经济和游牧生活方式。对于西藏，乾隆认为：“西藏乃极边之地，非内地可比，其生计风俗，自当听其相沿旧习，毋庸代为经理。”周蔼联考察西藏指出：“边氓之气宜静不宜动，此等番民羁縻之足矣，召募垦田，患有不可胜言者，子知其一不知其二也。”[18]清朝不改变边疆民族各部的宗教信仰习惯。奉行扶植藏传佛教的政策，规定喇嘛不服徭役、不纳赋税，对喇嘛教上层人物给予极高的礼遇和政治、经济特权。蒙古部“因蒙古崇奉喇嘛，最信黄教，因而加以保护，用示怀柔。”
不改变边疆民族的服饰及生活习惯。乾隆针对蒙古部的服饰说过：“至于衣服制度，不妨仍其旧俗，若因归降天朝，必尽用天朝服色，势亦有所难行。尔等习惯自然，一时岂能骤易?且将旧时衣服尽行弃置，亦殊非爱惜物力之道。即朕所颁易物件，亦止善为收贮，传之子孙，惟来京朝觐，暂时服用。”[19对于回疆各部采取了“缠头环耳各随宜，何必衣冠尽
改之”的尊重回部习俗的政策。清朝宣告南疆各民族“不令汝等更改衣冠，照旧各安生业，其中有被霍集占逼勒随行者，亦不过查办有心党恶数人，其余概不深究。”
(2)实行多种形式的管理制度。
蒙古地区是蒙古民族的聚居区，清朝实行盟旗制度进行管理。
新疆地区地域广阔，民族众多，境内有维吾尔、汉、满、回、哈萨克、布鲁特、锡伯、索伦、蒙古等民族。清朝根据各个聚居区的民族分布情况实行了多种制度：汉族聚居区实行郡县制；维吾尔族聚居区实行伯克制；游牧的哈萨克、布鲁特、蒙古诸部及哈密、吐鲁番维吾尔人实行札萨克制。
西藏地区实行地方政府的行政管理制度，川、青、甘、滇藏区实行土司制度。
上述在边疆地区的多种政治管理制度中，除了与内地相同的郡县制以外，盟旗制度、札萨克制度、伯克制度、土司制度及西藏地区的地方行政管理制度都与内地的政治制度有较大的区别。盟旗制度是在蒙古高原上蒙古民族原有的适用游牧民族鄂托克和爱马克制度的基础上，参照满洲八旗制，在蒙古地区实行的政治制度。
伯克原来是我国维吾尔族和中亚地区一些操突厥族语言的民族历史上的官制，18世纪，清朝政府统一新疆以后对这项官制进行改革，成为适合于维吾尔族聚居地区的政治制度——伯克制度。
西藏地区，在明代由帕木竹巴第司政权名义上统治了二百多年，在帕木第司政权存在的同时，还有仁蚌家族、辛霞巴及其他土酋和藏巴汗噶玛政权进行统治，实际上处于分裂状态。
从蒙古和硕特部顾始汗开始，清政府曾尝试以第巴制度、噶伦制度来解决对西藏的施政，但都未取得成功。1751年，清朝废除西藏封建郡王制度，建立地方办事机构噶厦，并且逐步完善，最终形成了噶厦内四噶伦中三俗一僧的“政教合——”制度。
清朝对边疆地区各民族实行的统治制度带有明显的阶级压迫和民族压迫的性质。但是，清朝政府保持边疆地区原住民族的格局，实行多种形式的政治制度，显然和欧洲殖民者在美洲、澳大利亚以及非洲一部分国家里划分土著保留地制度的性质不同。欧洲殖民者建立土著保留地的目的是要大规模地掠夺和占有这些国家的土地资源，剥夺当地原住民拥有和使用这些土地的权利，把贫瘠荒凉的土地划归土著居民居住，使他们没有能力自己养活自己，从而或者使他们逐渐灭绝，或者使他们成为白人工矿业与农业的廉价劳动力的提供者。如美国白人在西部对印第安人实行的“保留地”制度，是以不再保留印第安人在东部的土地为前提，使印第安人既与原有的生存条件分离，也与整个美国社会脱节。清朝强调保持边疆原住民族土地的完整性，原有民族分布格局不变，保持原有的习俗、语言、文化和生活方式，其地方行政由本民族的人士负责。清朝统冶者严禁其他民族人口流入边疆，他们认为，允许大量内地人口流入，会引起边疆民族的不安定，不利于边疆地区的稳定。
将民族地区的统治权委托给当地民族的首领，通过他们的冶理来贯彻统治民族的统治阶级的意志，这种民族政策被称之为“间接统治制度”。近代以来，英国对国内民族和殖民地民族都曾经实行间接统治制度。有人认为，我国清代所实行的盟旗制度、伯克制度、政教合一制度等都属于这种类型。我们认为，的确，清朝政府对有的边疆地区也曾经采用过间接统治制度，如清朝初年，利用蒙古和硕特部汗王对西藏进行的统治就属于这种类型。蒙古和硕特部进入西藏，并不是缘于清朝的帮助，而是由于蒙古和硕特部顾始汗帮助格鲁派推翻了红帽派藏巴汗政权后，掌握了当时西藏地区的军权、行政权和司法权。和硕特部顾始汗和西藏宗教领袖达赖、班禅形成蒙藏僧俗贵族互相支持、互相依赖的统治格局。清朝定鼎北京之初，尚无力量顾及西藏事务，不能对西藏进行直接的统治，只有利用已经归服清朝的和硕特部汗王顾始汗对西藏进行间接统治。清朝利用和硕特部汗王对西藏间接统治达六十余年。自1709年起，清政府根据当时西藏情况，派官直接管辖西藏事务，结束了间接统治制度。除此之外，在清代没有出现其他被间接统治的地区和民族。
对原有民族的政治体制加以改造后再利用。如对伯克制度、盟旗制度和西藏地方行政管理制度等都进行了改革。以伯克制度和土司制度为例，伯克制度，在清朝统一新疆前夕“回
部阿奇木等伯克向系世袭”，也就是说，维吾尔族地区是由阿奇木等伯克控制，如果仍采用世袭制，将与清朝政府高度集中的封建中央集权统治相矛盾，不利于其在新疆的统治，废除伯克世袭制度，将伯克改为流官，是伯克制度改革的首要内容。此外对伯克的任免、任期、回避制度、品级、养廉、入觐制度和政教关系都进行了改革。
清朝以“因俗而治”、“分而治之”的方针治理边疆地区，收效甚大，但是在强调边疆民族地区的特殊性和制定特殊政策时，也出现了一些不利于各民族交流，影响边疆民族社会发展的消极的政策，影响比较大的有“隔离政策”和“封禁政策”。
隔离政策出现在台湾和天山南部的回疆等地区，台湾有汉番隔离政策，但是最典型的还是南疆汉回隔离政策。汉回隔离政策，除了清朝政府行政制度和军事制度上采用不同的制度
外，经济措施上，监督汉民进入回疆经商，限制汉人到回疆垦殖。在社会生活上，严禁汉民移住南疆，并设有“汉、回城”汉、回人分居。严禁汉、回两族通婚，限制回人留辫发等。封禁政策主要针对东北三省和蒙古地区。这一政策的推行较大地影响了东北、蒙古等边疆地区的经济开发。
清朝统治者实行的“分而治之”、“众建而分其势”的统治政策与很多国家历史上都出现过的二元或多元政治体制又不一样。二元或多元政治体制是指在一个国家内有两个或多个主体民族，而它们之间的历史文化传统相差较大的情况下采取的政治体制。如世界近代史上的奥匈帝国，就属于这一类型。清朝是继承中国历代传统而建立的统一多民族国家。主体民族只有一个，是汉民族，边疆各民族和汉族的历史文化传统相差较大。“分而治之”、“众建而分其势”与“因俗而治”、“修其教不易其俗，齐其政不易其宜”是一个政策的两个方面。另一方面为了强化清王朝对边疆民族的控制，“分而治之”使他们之间隔绝、封闭，大大地限制和缩小边疆民族首领的权限，使他们不能联合起来反抗清朝的统治。
第三，宗教政策。
青藏高原、大漠南北和天山北路的蒙藏民族大多信奉藏传佛教，而天山南路的各民族则信奉伊斯兰教。在边疆地区，这两种宗教有着巨大的传统影响和社会势力，有着强烈的民族
性。宗教问题往往和民族问题、边疆社会问题交织在一起，政府在边疆地区的施政不能不考虑宗教因素。
藏传佛教在西藏地区的巨大影响无庸赘言。崇奉藏传佛教不仅关系到西藏地区的安定，而且对稳定蒙古、青海等地区的政治局势有极大的关系。在蒙古民族聚居的地区，蒙古王公贵族和一般牧民无不虔诚信奉藏传佛教，在青海地区，西宁一带的藏传佛教寺庙据史料记载在17世纪中叶已有数千所，而且青海各台吉往往俱以达赖喇嘛的弟子自居，唯视达赖喇嘛之言而尊依以行。在新疆地区，卫拉特蒙古部部众“凡决疑宁计，必咨喇嘛而后行”。
自17世纪末开始，准噶尔部往往利用藏传佛教的影响，联络蒙古部众与清朝对抗。清王朝统治者也看到，佛教势力巨大的历史客观事实使其无法加以禁止，只有采取针锋相对的政策，即扶持藏传佛教中的黄教派集团，削除边疆地区出现割据势力，达到统一边疆的目的。
乾隆皇帝在《御制喇嘛说》中曾这样分析藏传佛教与蒙藏民族的关系：“盖中外黄教总司以此二人(指达赖喇嘛、班禅额尔德尼)，各蒙古一心归之，兴黄教，即所以安众蒙古，所系非小，故不可不保护之，而非若元朝之曲庇谄敬番僧也”。在清朝统治者看来，要实现全国的安定，就必须确保蒙古地区的安定；要确保蒙古地区的安定，就必须利用藏传佛教；要利用藏传佛教，就不能不重视西藏问题，而解决西藏问题的关键还是在于利用藏传佛教，崇奉藏传佛教不仅可以绥服西藏，而且可以加强蒙古部对清王朝的向心力。
清朝统治者认为利用藏传佛教，可以保持西藏地区的长治久安。藏传佛教劝导人们忍受现实的苦难，安于现实，把希望寄托于虚无飘渺的来世和天堂。藏传佛教的这种说教可以消磨西藏人民反抗封建农奴主剥削和压迫的斗争意志，使西藏人民帖然服从于西藏封建农奴主的统治，有利于保持西藏地区的稳定局势。
清朝统治者认为利用藏传佛教是实现其控制西藏社会的有效手段。康熙说过：“佛教之兴，其来已久，使人迁善去恶，阴翊德化，不可忽也”。雍正帝也说：“因思古今之有佛教，特以劝善惩恶，济世觉民为本。黄教之传，所以推广佛经之旨也。……广布黄教，宣讲经典，使番夷僧俗崇法慕义，亿万斯年，永跻仁寿之域，则以佐助王化，实有裨益。”松筠治藏对
此道有更深的见解，在其《西招图略》中写道：“夫神道设教，仁以成俗。故仁以厉之，所以厉风俗也。无论遐方内地，各有所尚。譬如卫藏俗尚黄教，不过因其教而教之，俾僧俗相安而已。”
从上述分析可以看出，清王朝深知利用藏传佛教以达到保持西藏地区社会安宁这一社会控制目的的重要性。加强行政管理固然是清政府对西藏地区实行社会控制的重要途径，但藏传佛教对社会控制的特殊功效也是不能忽视的。清朝统治者对中国封建社会传统的统治术领悟颇深，运用颇为得心应手，极力利用藏传佛教，以求达到西藏地区长治久安的社会控制目标。
清朝统治者利用藏传佛教政策的主要内容有：
(1)优礼藏传佛教上层首领。
达赖喇嘛、班禅额尔德尼在西藏僧俗人民心目中威望崇高，具有极大的号召力。乾隆曾经说过“敬一人千万悦。”清前期统治者对于达赖、班禅倾心归向于清朝中央政府极为重视，从礼制上给予达赖和班禅以逾于常格的优礼。顺治九年(1652)，清政府册封达赖五世为“西天大善自在佛所领天下释教普通瓦赤喇怛喇达赖喇嘛”，康熙五十二年(1713)册封班禅五世罗桑益喜为“班禅额尔德尼”，给予达赖、班禅极崇高的地位，也从此确立了历代达赖喇嘛、班禅额尔德尼都必须经过清朝中央政府册封的制度。
康熙三十二年(1693)清朝册封哲布尊丹巴为“大喇嘛”，掌漠北喀尔喀蒙古藏传佛教事务。康熙五十年(1711)又册封章嘉胡土克图为“大国师”，总领内蒙古藏传佛教事务。这样，
蒙藏地区藏传佛教分为四大部分，达赖喇嘛主前藏，班禅主后藏，哲布尊丹巴主喀尔喀蒙古，章嘉胡土克图主内蒙古，四大活佛既有崇高的地位，又各有领地，互不统属，形成藏传佛教大喇嘛分主教权的局面。
(2)支持藏传佛教的发展，赋予藏传佛教寺院集团种种特权。
清政府支持藏传佛教发展的重要形式之一就是鼓励或者出资帮助修建佛教寺庙。因为藏传佛教寺庙数量的多少是藏传佛教兴衰的标志，寺庙越多，则藏传佛教流传愈广，信教者也随之增加，清政府利用藏传佛教以安定西藏地区的社会控制目标便越容易达到。
清朝统治者常常利用赐寺名、匾额等办法，以示对西藏人民修建寺庙的支持和鼓励。乾隆年间色拉寺修寺造佛时，清政府就曾经恩赏以匾额和哈达等物。清政府修建这一寺庙的目的是为了使宝像金躯能够永祝皇图，使西藏地区长久保持安宁康乐，以达到清政府对西藏地区的永久控制。
清政府对藏传佛教的上层人物封授以各种职衔、名号，使其享有崇高的社会地位，以争取这些上层人物的诚心归附。清制，凡清政府所封授的呼图克图、诺们汗、班第达、堪布、绰尔济等均系职衔，而国师、禅师则属名号，封以职衔者可以兼授名号，但不可同时兼授职衔或名号。在清代，人理藩院档册并可转世的西藏呼图克图有18人，沙布隆12人。此外，清政府还制定了喇嘛的等级，将来自西藏的驻京喇嘛分为掌印扎萨克达喇嘛、副掌印扎萨克达喇嘛、扎萨克喇嘛、达喇嘛、副达喇嘛、苏拉喇嘛、德木齐、格斯贵、格隆、班第，等等。清政府对达赖喇嘛和班禅额尔德尼予以统治地方的特权，允许其直接向西藏人民征收赋税。
(3)加强对藏传佛教的管理，创立金瓶掣签转世制度。
18世纪，清朝统治者一向对藏传佛教采取恩威兼施的政策：对诚心归向者，清政府不惜花费重赀施以褒奖；对妨害国政者，清政府则绳之以法，严惩不贷。藏传佛教固然能够起到维系西藏地区稳定的作用，但在一定场合、一定时期也有若干藏传佛教僧人违反国法和教规，因此清政府对藏传佛教不能不在崇奉中寓以加强管理的一面。对此，乾隆皇帝有十分清醒的估计，他说：“朕于黄教素虽爱护，但必于奉教守法之喇嘛等方加以恩遇。若为教中败类，罪在不赦者，即当明正典刑，断不稍为袒护。”在清代前期，无论采取崇奉的手段，还是对煽构祸乱者置以重典，但清王朝的主旨，利用藏传佛教以安定蒙藏社会的既定目标从未有过丝毫游移。
金瓶掣签转世制度的确立，是清朝政府在管理藏传佛教方面的重大改革。在这项制度确立以前，蒙藏地区四大活佛的转世多出现在封建农奴主贵族家中，封建贵族操纵政教大权，其兄弟叔侄姻娅相传袭，几乎与世系封爵无异，既不利于清朝中央政府对蒙藏政教的管理，也易于使地方封建贵族割据势力膨胀发展。清朝政府创立了金奔巴制度，规定：各地呈报的达赖喇嘛、班禅的呼毕勒罕的姓名及出生日期用满、汉、藏三种文字写在牙签之上，放入清政府所颁发的金奔巴瓶之中，在驻藏大臣的监督之下，当众在大昭寺宗喀巴佛像前抽掣拈定真呼毕勒罕。
清政府对西藏地方施政的改革，必须考虑到宗教因素。因此在乾隆朝出现了借助于藏传佛教力量，缩小地方势力范围的改革思路，即“多立头目，以分其势”，地方噶厦政府内三俗一僧，地位平等，在驻藏大臣和达赖喇嘛的领导下处理行政事务。清朝政府授予达赖喇嘛直接掌管西藏地方政务的权力，地位和职权与驻藏大臣平等。从此，达赖喇嘛不仅是宗教领袖，而且是政治领袖，这就开始了格鲁派治理西藏的“政教合一”制度。
与藏传佛教不同的是清朝政府在新疆地区实行的是政教分离政策。
15世纪以后，由于伊斯兰教在新疆的迅速发展，宗教头目逐渐控制了世俗政权。在清政府统一新疆以前，作为伊斯兰教法规维护者的阿浑的社会地位居于世俗的伯克之上。阿浑，又称阿珲、阿訇。清政府统一新疆，大小和卓叛乱被平定以后，其后裔流亡浩罕，阿浑便成为伊斯兰教在新疆地区的集中代表，并拥有神圣的权力。阿浑常常制造事端，利用教徒聚会之际废杀伯克。乾隆说：“阿浑乃回人诵经识字者，与准噶尔喇嘛相似。从前厄鲁特等不知事体，听信喇嘛，致生变乱，岂可使回人仍因旧习。著传谕舒赫德等，晓示各城回人，嗣后诸事，唯听阿奇木等伯克办理，阿浑不得干预”[20]。清政府认为；必须及早削除阿浑在新疆社会的影响，如果阿浑势力膨胀，将会利用宗教危及清朝政府在新疆的统治。清朝政府统一新疆以后，支持世俗的伯克，令其署理维吾尔地区的各项民政事务，禁止宗教干预行政，实行了政教分离政策。这项政策在某种程度上抑制了宗教势力的发展，避免了宗教人员掌握世俗政权，滋生事端，对于社会的安定及清朝在新疆的统治是十分有利的。
第四，对边疆民族上层人士的笼络政策。
在中国古代历史上，各民族的统治者对各民族的劳动人民共同进行压迫、剥削，而各民族的统治者之间也存在民族间的互不信任、歧视、戒备、仇恨、冲突和斗争。这种存在于民族之间的民族对立、民族摩擦和民族矛盾在各民族统治者之间表现的尤其明显。18世纪，摆在清朝统治者面前的重要问题之一，就是要对边疆各民族的上层人士制定适宜的政策，充分利用他们熟悉本民族的历史特点和生活情况，在本民族中的威望和政治号召力，以利于化解矛盾，减少摩擦，促进团结，维护清朝的统治。
在总结清朝的治边方针，提到清政府对边疆各民族上层人士的政策时，人们往往强调笼络政策，其实，这只是问题的一个方面。清朝统治者对边疆各民族上层人士的控制包括两个方面：一方面“众建而分其势”，分化和削弱边疆民族各部上层人士的权势；另一方面，拉拢和抚绥各民族上层人物。
笼络和抚绥各民族上层人士主要表现在：对归顺清朝的各民族上层人士，一般均保留和承认他们原来统治本民族本地区的特权，给以优厚俸禄，封以崇高爵位；与部分边疆民族上层人士家族实行联姻，尤其和蒙古王公贵族实行满蒙联姻，一方面从蒙古王公家族中选择后妃，另一方面，把公主下嫁给蒙古王公；实行朝觐制度，亦称年班、围班制度。年班制度规定：边疆各民族上层人士每逢年节来京、朝觐皇帝、瞻仰圣容；围班制度亦称木兰行围制度，邀请边疆民族上层人士到塞外，赐宴于避暑山庄并进行木兰行围狩猎。
清朝政府将其对边疆民族上层人士的政策归纳为“恩威并济”。乾隆帝认为：“中国抚驭远人，全在恩威并用，令其感而知畏，方为良法。若如明季汉官，当外藩恭顺，则藐忽而虐侮之，或且勒索滋弊，及其有事，则又畏惧而调停之，往往激变，率由于此。……历观往代，中国筹边所以酿衅，未有不由边吏凌傲姑息，绥驭失宜者，此实绥靖边隅、抚驭外人之要
务。”[21]中国古代的边疆地区聚居着众多的民族(所谓四夷)，所以中国古代传统治边疆理所当然集矢于如何处理好中央政府与周边民族的关系问题。我们认为，中国传统治边策略有三种模式：
其一为多事四夷型。即以武力征服为主要的先行手段，继而在边疆地区建立较为稳定的统治。人们自古就对多事四夷褒贬不一，争执不休。在历史上，事征四夷既有劳师靡财而陷入危机不能自拔者，也有开疆拓土而以国富民阜、出现空前的民族和解与民族大融合局面宣告胜利者。
其二为守在四夷型。即“观德不耀兵”，尽管不完全放弃武力解决的手段，但主张以适当的经济、文化等方面的措施为先行手段，强调德政的功效，使四夷成为中央王朝的边疆保卫者。
其三为以夷制夷型。在18世纪，作为边疆民族的满族是统治民族，为了使自己建立的中央政权具有合法性，反对“严华夷之辨”。另一方面，与当时国际政治大格局变化相联系，中外关系问题日益凸现于边疆地区，因而传统的夷夏之防观已经出现了本质的变异。由于在一定程度上突破了华夷之辨的藩篱，加之清朝统治者与边疆地区各民族在思想感情上比较接近，清朝的边疆民族政策比以往各朝代都要成功。
注 释：
[1]见喇德纳巴德拉：《咱雅班第达传》载于《清代蒙古高僧传译辑》，成崇德译注；噶旺沙喇布：《四卫拉特史》(托忒文)，载于《汗腾格里》1985年4期；巴图尔乌巴什图们：《四卫拉特史》(托忒文)。栽于罗卜藏巴勒丹：《托忒文历史文献集》，乌兰巴托，1976；智贡巴·衮楚克丹巴喇布杰： 《安多政教史》，吴均、毛继祖、马世林译，甘肃民族出版社，1989年。
[2]见魏良韬：《叶尔羌汗国史纲》，黑龙江教育出版社，1994年。
[3]《郑成功收复台湾档案史料选编》153页。
[4]中国科学院编： 《明清史料丁编》第三本，上海商务印书馆，1951年，272页。
[5]《史记·秦始皇本纪》；《旧唐书·地理志》；《宋史·地理志》；《元史·地理志序》；《明史·地理志》。
[6]《列宁全集》第21卷，第279页， 《论社会主义与战争》。
[7]《清圣祖实录》卷一二七。
[8] 《清代中俄关系档案史料选编》第一编，上册，150页，中华书局，1981年。
[9]《清代中俄关系档案史料选编》第一编，下册，439—440页。
[10] 《俄中两国外交文献汇编(1619-1792)》中译本，第387页。
[11]韩振华：《宋元时期有关南沙群岛的史地研究》。
[12]《清高宗实录》卷四八二。
[13]《大清一统志》卷五四七，《西藏》9页。
[14]《清圣祖实录》卷二九○。
[15]关于珠穆朗玛的名称，过去世界各国通用挨佛勒斯，不用珠穆朗玛。而我国在很早以前世界最高峰为珠穆朗玛峰，这个称呼源于西藏佛典中有五位女神，珠穆朗玛是三姐珠穆朗桑玛的简称。藏语珠穆是女神的意思。据西藏经典《十万宝训》记载，西藏人在公元7—8世纪时称世界最高峰为“罗札马郎”，即是“南方养鸟之地”的意思。见林超：《珠穆朗玛的发现与名称》，载《北京大学学报》(人文版)4期，1958年。
[16]王庸：《中国地理学史》第111-112页，商务印书馆，1956年。
[17]《清圣祖实录》卷一五一。
[18]周蔼联：《西藏纪游》。
[19]《清高宗实录》卷五五一。
[20]《清高宗实录》卷六一五。
（资料来源：《康乾盛世的历史报告》中国言实出版社，2002年1月版）
