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近代清政府治边政策的几个问题

徐绪典

大清帝国是中国历史上最后一个封建王朝,这个多民族大一统的大帝国有着广阔的领土,疆域东起鄂霍次克海和库页岛,西至巴尔喀什湖和葱岭,南达南海的东沙、中沙、西沙、南沙诸群岛,北抵漠北和外兴安岭。大陆是中国领土的主体,陆上边界三面为内陆。中国历代封建统治者为巩固自身统治,均制定和实施一整套治边政策,以实现帝国的安全和巩固。

自十八世纪中叶以来,在一段相当长时间里,中国的边疆地区基本上是稳定的,中国的边界大体上也是和平的。但这种状况到近代发生了重大变化。变化的契机是海疆被侵,变化的特点是中国的封建统治者面临的对手,已不再是先前那样强悍然而落后的部族,而是资本主义的欧洲大国。因而近代清政府的治边政策,主要是针对西方侵略势力的进攻,力图稳定边疆,巩固帝国的统治。边疆问题不仅是内政,而且是复杂的外交问题。

面对新的对手,清政府传统的羁縻政策与闭关政策相继失灵。顽固保守的清政府对其治边政策虽屡作调整,在局部上也有所获,但从全局来看是沿着海疆告警、藩篱尽撤、瓜分狂潮、肢解危机的轨道,陷入危局!

近代清政府治边政策是一个大题目,本文试图从中选择几个侧面,略抒己见。

一、从“以夷制夷”到均势政策。

鸦片战争拉响了中国海疆被侵的警报,庞大的中华帝国,面对着坚船利炮的大英帝国舰队,一败涂地,订立城下之盟。根据1842年《南京条约》,英国割去了中国的香港,中国向英国开放广州、厦门、福州、宁波、上海五口。五口通商意味着英国和其它西方列强开始取得特权,以不平等的条件对我国进行经济掠夺。十多年后英法联合发动了第二次鸦片战争,英法联军一度攻入北京,我国首都陷入来自海上敌人之手,这在中国历史上是第一次。战争的结果之一是英国夺取了九龙司。随着通商口岸和特权继续扩大,中国沿海主要城市被打开,并开始深入到中国内地。

与英法等国从海疆侵入中国同时,使俄国在辽阔的陆疆向中国发动攻势。在西北方面,俄国势力推进到巴尔喀什湖以东以南地区,并侵犯伊塞克湖一带。在东北方面,俄国破坏尼布楚条约所规定的边界,通过1858年瑷珲条约和1860年北京条约,夺去黑龙江以北、外兴安岭以南以及乌苏里江以东本属中国的广大领土。北京条约还是其后一系列条约、约章,使俄国又割占了中国西北大片领土。

藩篱尽撤,堂奥洞开,清政府如何抗拒海陆两疆蜂拥而来的侵略者呢?

东方国家遇到西方侵略势力的入侵,往往采取消极的闭关政策。日本自十七世纪三十年代起,就颁布“锁国令”,建立起严密的体制约二百年。但是,无论中国和日本还是其它的亚洲国家,这种消极抵制办法,都不能阻止侵略者的入侵。当防御的城关被突破后,为了挽救海陆两方钳形攻势的危机,不得不采取新的办法。

清政府面对海陆两线的压力,为了对抗几个敌国的进攻,从鸦片战争开始就采用了“以夷制夷”的政策。所谓“以夷制夷”,渊源于古代的战略思想,即兵书中的“借”[1]。为了保存自己的实力,利用矛盾,借别国的力量去击破敌人。这种作战的策略,应用在外交上,正如魏源所说:“古之驭外来者,惟防其协寇以谋我,不防其协我而攻寇也。”他更具体地讲到“调夷之仇国以攻夷”。[2]

林则徐在第一次鸦片战争中,企图把这种想法付之实践。他认为英国和法、美两国有矛盾,“自英夷贸易断后,他国颇皆欣欣向荣”,“此崇而彼辱,此中控驭之法,似可以夷治夷,使其相间相睽,以彼此之离心,各输忱而内向。”[3]但是,道光皇帝没有批准执行这项策略。林则徐分化敌人的办法未能实现。第二次鸦片战争中,在敌军压境下,直隶总督谭廷襄也曾上奏,采取“以夷制夷”的策略。“现在俄事渐可就绪,尚未全结,米则合于俄而潜随英、佛,自应用俄通米,以制英佛,遵旨经权互用,妥为操纵。”[4]此时英法俄美已结成联合侵华阵线,“以夷制夷”成了幻想。

十七世纪七十年代中叶,日本开始加紧对朝鲜侵略时,负责清政府外交的李鸿章,力劝朝鲜以夷制夷,他对朝鲜执政者说:“为今之计,似宜用以毒攻毒,以敌制敌之策,乘机次第亦与泰西各国立约,借以牵制日本……并可杜俄人之窥伺。”[5]1885年,英国舰队占领朝鲜的巨文岛,李鸿章认为“朝鲜近患在俄与日,而俄曰畏英水师之强,断不敢逼视,得英船梗于其问,亦未始非朝鲜之屏蔽。”[6]日本积极侵略朝鲜,清政府一心依赖外国干涉,李鸿章竟幻想英舰赴日,“责其以重兵压韩无礼,扰乱东方商务,勒令撤兵再议善后。”[7]从以上几件具体事例中可以看到清政府的“以夷制夷”政策,已经成为不求自救,全心依靠外国干涉的卖国主张。两江总督张之洞甚至提出“分新疆之地予俄,分后藏之地予英”以换取俄英“以实力相助”。[8]这种荒谬的言论,已经和“以夷制夷”的策略毫无共同之处了。

“以夷制夷”的含义,在外交上指的是利用敌国与第三国的矛盾,争取与第三国合作,孤立敌国,挫败敌国的攻势的传统战略。这种策略的基本点在于自国始终是战胜敌人的主要力量,而且联络别国不能代价过高。清政府的“以夷制夷”正好违反了以上两层基本点。无论在鸦片战争中,或在中日战争中,清政府都在溃不成军、危在旦夕的形势下,乞求别国相助,在别国看来已无相助的交换价值。再者,清政府为了得到别国的帮助,不惜大量出卖国家权益。例如李鸿章为了争取英国同盟,反抗日本的侵略,竟然提出“把中国的全部行政管理移交给英国,并使英国独享改组陆海军各机关、修筑铁路、开发矿山的权利,而且还加开几个新的口岸,对英通商。”[9]这种“前门拒狼,后门进虎”的卖国方案,根本不是什么“以夷制夷”,而是全方位的卖国了。

十九世纪后半叶,清政府对外执行的“以夷制夷”政策,既没有制止敌舰的突破海疆,又没有保卫住陆疆的领土,也没有挽救了藩属国的沦陷于西方敌国。帝国主义的对华侵略仍在扩大,到七十至九十年代发展为中国边疆的普遍危机。

1883年工2日法国发动侵略安南和中国的战争,1885年4月停战议和,法国占领安南国,我国云南、广西两省向法国开放通商。1888年英国武力入侵我国领土西藏,一度攻入亚东等地,清政府节节退让,于1890年3月及1893年12月先后签订藏印条约和续约,规定亚东向英国开放通商。至此,中国西南地区西藏、云南、广西大门均被打开。1894一1895年日本发动侵华战争。北洋海军全军覆没,台湾、澎湖列岛被日本割占,造成了日本控制中国东南海疆的严重形势。

在边疆危机加剧的形势下,清政府如何应付帝国主义对中国海陆两疆的毁灭性冲击?它仍然沿用老一套的所谓“以夷制夷”政策,但从这一政策又演化为“均势政策”。

所谓“均势论”是一种西方国际关系的观念。当一个国家,它本身的力量顶不住外国的压力时,为了保持国家的独立自主,维护自国的领土主权,巧妙地处理与所有邻国的关系,保持它们的平衡,在诸国势力平衡当中,自国能够稳定地存在和发展。十九世纪末叶,欧洲的比利时和瑞士,就是靠“均势”维持着自国的独立,不受某一国的控制和欺凌。当然,和平靠均势来维持是有很大局限性,而且脆弱的平衡是不能持久的,历史已经多次证明了这一点。

早在日俄侵略朝鲜、朝鲜局势岌岌可危时,李鸿章就向朝鲜建议采用类似“均势”的办法。他说:“为今之计,宜用以敌制敌之策,广与泰西各国立约,藉以牵制日本。”“若贵国先与英德法美交通,不但牵制日本,并可杜俄人之窥伺,而俄亦必遣使通好。”又说:“随时派员分往有约之国,通聘问,联情谊,平日既休戚相关,倘遇一国有侵占无礼之事,仅可约集有约各国,公议其非,鸣鼓而攻,庶日本不致悍然无忌。”[10]这一段话充分表达了李鸿章的所谓“均势”政策。

李鸿章的这种“均势”政策是和他的“以夷制夷”政策相通的,而他的“以夷制夷”,又和他的“结盟”政策相通。张之洞对于这个政策说得更清楚。马关条约后,张之洞建议“唯有速向英、俄、法诸国,恳切筹商,优与利益;订立密约,恳其实力相助,问其所欲,许以重酬,绝不吝惜”。[11]表面上看好像是“以夷制夷”,实际上是把国家的主权和利益进行一次大拍卖。这种“广结善缘”的办法,不但不能抑制外国的侵略,更激发了帝国主义列强对中国的疯狂掠夺。1896年李鸿章和俄国订立密约,出让中国东北大批权益,目的是“联络西洋,牵制东洋”,结果列强掀起了在华强夺租借地,划分势力范围,掠取各项权益,形成了“瓜分”高潮。

清政府的“均势政策”和当时欧洲国际间对某些小国的均势有根本性的差异。比利时、瑞士的独立在于它坚持“中立”,不与外国结盟,维护国家主权,不向外国出让权益,因而形成列强对它的均势,互相牵制,谁也不敢为戎首,轻动干戈。清政府对列强的侵略要求予取予求,“优与利益”,甚至和某一国结盟,“许以重酬”,结果演成列强间互相攀比,要求“补偿”,瓜分形势越来越严峻,连脆弱的均势都无法形成。日俄间对我国东北三省的争夺,英俄对我国西北地区和西藏的掠夺,以及英法对我国西南三省的侵略,使广大陆疆地带,局势险恶。

二、边防重点的再认识一一海防与塞防之争

清政府根据历史教训,一向重视陆疆,轻视海疆,历史上北骑南下,入主中原,屡见不鲜。清政府本身就是发迹东北,叩关南下,建立大帝国的。对来自海疆方面的威胁,康熙晚年曾有一些预感,他曾说;“海外如西洋等国,千百年后中国恐受其累”,[12]然而这只是他对将来的朦胧预见,现实的威胁仍在陆疆,沙俄在北方的侵略行动,就是明证。因此,清朝立国以来边防重点一直是在陆疆。十九世纪二十年代以后,先进的知识分子曾预言过,英国不久将成为沿海的威胁,已经注意到海疆的重要性。但清政府的反应并不迅速。

两次鸦片战争中,清政府被迫割让香港和九龙司,可是震动并不太大,认为“香港本海中荒岛”,[13]九龙司“系海口余地,非内地要隘可比”。[14]迟至八十年代日本强占琉球时,福建巡抚丁日昌说:“今琉球地瘠民贫,孤悬一岛,本非边塞握要之地,无捍御边陲之益,有邻邦酿衅之忧。”……[15]对海疆战略要地,竟持这种鼠目寸光的看法。李鸿章也认为“中国受琉球朝贡,本无大利,……争小国区区之贡,务虚名而勤远略,非惟不暇,亦且无谓。”[16]琉球失,我国领土台湾、福建都处于敌舰威胁下,我国海域,敌舰纵横,这些后果,当局竟未察觉。

李鸿章对琉球未加重视,但是,总的来说,对海疆形势是有看法的。他说:“江海各口,门户洞开,已为我与敌人公共之地,……值此时局,似觉防无可防矣。”[17]然而真实感受到边疆危机到来是在朝鲜问题发生以后。

朝鲜半岛既与我国东北接壤,又隔东海和我国山东省相邻,历史上是唇齿之邦。朝鲜的战略地位,正如礼部侍郎志锐所述,日本占领朝鲜后“若以铁艋横行洋面,我则津沪不通,若以陆师内指边关,我则奉吉俱震。”[18]李鸿章复奏说:“朝鲜为东三省屏蔽,朝鲜危亡,则中国之势更急,……保朝鲜即以固吾围。”[19]自从日本在七十年代开始出兵侵略朝鲜和我国领土台湾,中国海疆形势日趋紧张,清政府决意防卫海疆。在军事方面,从七十年代开始,建立北洋海军,订购外国军艋,在旅顺和威海卫修建军港,舰队共有兵舰大小二十余艘。同时筑炮台于澎湖列岛,设海底电线于台厦间,购新式洋炮于德国,调淮军及水师赴台。1885年清中央政府建立海军衙门,地方上台湾建省。1885年清政府举行海军大检阅,北洋大臣直隶总督李鸿章踌躇满志地奏报,“此后京师东面临海,北至辽藩,南至青齐,二千余里间,一气联络,形势完固。”[20]除了北洋舰队以外,南方沿海还有南洋大臣、福州船政局和广东总督所辖的三支舰队。虽然四支舰队互不统属,但万里海疆都有中国自己的舰队布防,沿江还有长江水师,这个海疆防卫体系,在甲午战前,也有一定的威慑作用。

陆疆上的情况,有所不同,而危机的严重,更甚于海疆。十九世纪七十年代至九十年代,当日本侵略琉球和朝鲜,中国海疆受到威胁时,陆疆上虎视眈眈的沙俄,明抢暗夺地侵夺中国领土。沙俄利用中国西北各地回民起义、浩罕军官阿古柏入侵南疆的时机,1871年派出大批侵略军占领伊犁地区,并勾结阿古柏,继续扩大侵略。广大的新疆地区都是沙俄侵占的目标。沙俄在中国伊犁地区进行了十年之久的殖民统治。与此同时,沙俄又派兵侵占中国帕米尔地区。1895年,俄英两国竟无视中国主权,私自瓜分了帕米尔。

中国已完全被敌国所包围,在漫长的历史上,从未遇到过同时既有陆上又有海上的敌国入侵。这是当时清政府各派人物所具有的共识。但在如何走出困境上,则有不同的见解。一派以李鸿章为首的海防派,另一派以左宗棠为首的陆防派,争论非常激烈。

李鸿章从七十年代开始,作为北洋大臣、直隶总督,权势显赫。在七十年代至八十年代的“自强”计划中,绝大多数是李鸿章主办的,而“北洋海军”是其中主要的项目。他所训练的用新式武器装备的淮军,多数驻扎直隶,又把直隶的绿营改编训练,大沽口设防,扩建天津制造局。所有这一切军事活动,围绕着一个目标:巩固海防,保卫首都的安全。他个人的权势和庞大的关系网,都系于海疆的安危。而海疆的安危直接关系到清政府对他的信任。海防与塞防的争论一开始,李鸿章明确地表示。“新疆不复,于肢体之元气无伤,海疆不防,则腹心之大患愈棘。”[21]把海疆摆在国家安危的第一位。同时又从经济上来看。“论中国目前力量,实不及专顾西域。”[22]收复新疆的决定因素之一是大量的军费,这就不可避免地要影响到海防经费。李鸿章在七十年代,正筹备建设海军,需用大批款项。如何分配国家收入,这是关系到李鸿章派系的紧迫问题。

太平天国被镇压后,清政府所受到的威胁只有回民起义和捻军。西北回民起义由陕甘波及到新疆,同时蒙古也开始不稳,骚乱可能蔓延到蒙古.整个西北和北部边疆都处于混乱动摇中,清政府当然感到局势的严重性。

1874年底,李鸿章主张放弃新疆,他建议承认阿古柏为清朝藩属,把远征经费移作海防,左宗棠驳斥说。“倘使寇数年不剿,养成强大,无论破关而入,陕甘内地皆震,即驶入北路,蒙古诸部落皆将攻关内徙,则京师之肩背坏。”[23]他认为,沿海防务已有固定军费,不应将边防军费移用于海防。

这场关系到帝国安危的辩论,使清政府充分了解海陆两疆的危机迫切,而以放弃陆疆的代价来充实海疆的防卫是不足取的。于是清政府决定大力强化海防,创建海军,同时组织西北远征军,收复新疆全境。1875年4月23日,任命左宗棠为钦差大使,办理新疆军务。1878年1月,清军光复全疆,只有俄国强占的伊犁地区,尚待收回。

收复伊犁的斗争是一场中俄间外交和军事的较量,同时也是李鸿章与左宗棠两派系斗争的继续。伊犁是清政府统治新疆的政治军事主要据点,伊犁将军的驻地。伊犁毗连俄境,在军事上是抗击俄国入侵的战略要地,在商业上是陆路运货由俄境至中国长江流域的边疆门户。伊犁不复,不但北疆在强敌爪下,南疆也处于敌军的压力中,收复新疆将成虚话。海防与塞防之争的最后一幕是关于是收复还是放弃伊犁的问题。

新疆只剩下伊犁尚在沙俄手中.沙俄出兵占据伊犁时,借口新疆骚乱,代为管理。新疆平定后,1878年清政府派崇厚出使俄国,向俄方交涉收回伊犁。沙俄乘机向中国进行勒索和扩大侵略。崇厚在俄方压力下,未经请示清廷,擅自签订所谓《里瓦几亚条约》。在这个条约里,沙俄归还伊犁,但伊犁北、西、南三面大片领土都被割去,战略要点都被俄占,伊犁孤城,旦夕可下。还有通商、免税、界务等条款,中国都有严重的损失,左宗棠等纷纷上书:指出该约“有关国家疆圉、华民生计者甚大,……异时防不胜防,必将于大局有误。”[24]他主张“就事势次第而言,先之以议论,委婉而用机,次决之以战阵,坚忍而求胜。”[25]李鸿章等与此相反,主张承认这个卖国条约,他说:“军心不固,外强中干;设与俄议决裂,深为可虑。”[26]他提出的办法是“只能随宣设法,徐图补救,并宜稍示含容。”[27]实际上仍然是放弃新疆的老一套的投降主张。

1880年2月,清政府宣布崇厚所签条约违训越权,不予批准,并将崇厚治罪;改派驻英公使曾纪泽兼驻俄公使,赴俄再开谈判,收回伊犁。沙俄在中国边疆集结军队,准备用武力实现它的侵略阴谋。清政府也作了准备,谈判如失败,即用武力收复伊犁,1880年8月,中俄开始谈判。此时正值日本侵略琉球、朝鲜,清政府面临海陆两面日本和俄国的压力。李鸿章乘机再次建议对俄让步,他提出“稍让于俄,而我因得借俄以慑倭。”[28]他主张“和俄制日”。逭又是他的老一套“以夷制夷”策略的再版,实际上是他对海陆两疆的敌人全面投降.

1881年2月,曾纪泽和俄方签订解决伊犁问题的《改订条约》和《改订陆路通商章程》,沙俄将特克斯河一带和伊犁河九城交还中国,但沙俄根据此约和以后的划界条约,共割去中国领土七万多平方公里土地。

清政府关于海防塞防的争论,实际是一场边防重点的再认识、国防方针的大讨论。塞防论者是从国防的全局、边防的实际出发,主张塞防与海防二者并重;而海防论者只强调海防的一个方面,而忽视了边防的全局,显然是片面的。海防论的主张受到当时朝中颇有影响力的军机大臣文祥的否定,文祥在朝延“会议时力排众议之不决者,力主进剿(新疆)”[29]。清政府采纳了左宗棠“东则海防,西则塞防,二者并重”的主张。应该说,塞防论占了上风,才有左宗棠挥师西进、收复新疆之举,这对于统一多民族国家的巩固具有深远的历史意义。而且事实上,西征收复新疆并没有使海防地位下降,近代海军建设并未停滞.尤其是在新疆问题解决后又发生的中法马江之战的刺激下,无论是以前的海防论者还是塞防论者,均纷纷力主加强海防,建设海军。

历史证明,当时清政府的边防重点的选择是正确的。收复新疆取得胜利,建树了千秋不朽功业。至于海防,虽然在甲午战争中被日军攻破,原因是多方面的,并不是边防重点选择之错。

三、最后的努力:边疆政制改革的得失

二十世纪的头十年,帝国主义列强在欧洲正酝酿着大规模的争夺世界霸权的战争,中国的民族觉醒也有了迅速的发展,资产阶级民主革命的爆发近在目前,所有这些因素,使帝国主义的“瓜分”中国叫嚣暂时收敛。然而,“肢解”中国的危机,却又高涨起来。

所谓“肢解”,指的是把中国的边疆省份割裂出去,把中华民族中的少数民族,从祖国分离,中国边疆解体也就是领土半敷以上的脱离。那就完全符合帝国主义的愿望,“中国只是一个地理名辞”而已。在世界历史上,一个大帝国的瓦解,先从肢解开始,不乏先例。二十世纪初,国际上纷纷传说:“中国的四肢已经烂掉了”。当然这不过是西方列强的主观愿望,然而,实际上列强们也是在明目张胆地从事这项活动。整个的广大陆疆省份:从东三省,蒙古,新疆直到西藏都处于肢解危机中。

清政府为了稳定边疆,采取改革边疆管理制度,筹建行省,以强化中央政府对边疆地区的统治,稳定边疆,以便于充实和建设边疆。

1、新疆建省。

十九世纪六十年代新疆爆发农民大起义,1866年(同治五年),起义军攻占惠远城,将军明绪自尽,这标志着清朝统治新疆军府制的结束。然而农民大起义的胜利果实被各族中封建主和反动宗教头目篡夺,在新疆形成封建割据局面。导致浩罕国军官阿古柏入侵,沙俄也火中取栗,出兵强占伊犁。1876年(光绪二年),督办新疆军务的钦差大臣左宗棠挥师收复新疆,并在1881年(光绪七年)收回伊犁。但经过十多年动乱,不仅军府旧制“荡然无存,万难再圆规复”,[30]社会经济也是“一片荒芜,鞠为茂草”。[31]但“新疆东捍长城,北蔽蒙古,南连卫藏,西倚葱岭,居神州大陆之脊,势若高屋之建瓴,得之则足以屏卫中国,巩我藩篱,不得则晋陇蒙古之地均失其险,一举足而中原为之动摇”。[32]新疆战略地位的重要,使清政府下决心,将已讨论了半个多世纪的建行省之议,付诸行动。

1884年(光绪十年),清政府正式任命刘锦棠为甘肃新疆巡抚、魏光焘为甘肃新疆布政使,标志新疆省正式成立。政治中心由伊犁移往乌鲁木齐。刘锦棠巡抚的职掌,不但总理民事,而且加提督衔,总理一省军务,节制全省军队。新疆不设总督,因而巡抚为独挡一面的地方官,一切军民政务,无不总其成。全省划分为二十六个州县,十个厅,六个知府和四个道。原在各地的伯克和阿奇木伯克留作乡约或书吏,没有实权了。自上而下大权归于各级官吏。

新疆建省,有利于中央政府对新疆的管辖,以抵御外国侵略势力的威胁。新疆建省前,行政建置不统一;哈密、乌鲁木齐等地属于兰州的陕甘总督管辖,伯克制、扎萨克制、郡县制并存。建省后,分散、不统一的行政体制为单一的郡县制替代,军政大权统于巡抚。这一切增强了在新形势下新疆地区捍卫国家领土的能力。二十世纪初叶,在中国边疆肢解危机中,新疆基本上没发生大的骚乱。

2、建奉天、吉林、黑龙江三省

东北广大地区,清政府原设三将军管辖,即盛京将军、吉林将军、黑龙江将军,统率驻防满、蒙、汉各旗官兵。将军下设副都统、城守尉分驻各地,均为满缺,形成完密的军事统治系统。盛京特设户、礼、兵、刑、工五部。奉天府设府尹,府丞。这一套行政系统,与内地大有不同,是清一色的满洲贵族的绝对统治。

清政府在东北执行严格的“隔离政策”,禁止汉族人民向满洲移民垦荒。严禁满汉通婚。吉林延边一带,延吉、汪清、和龙、珲春四县,一向列为封禁地区,禁止任何人进入。对吉黑边境部落居民,清政府采取“羁糜政策”,保持其原有社会模式,不干涉其内部事务,同时还用宗教和联姻、授勋等政策进行所谓“怀柔”。

但是,落后的封闭政策,阻挡不住繁荣的封建经济和文化洪流,到了十八世纪末叶,华北农民陆续移往东北。吉、黑城镇汉民已占大多数。奉天汉民更多,许多地区已经设置县镇,与内地无异。

东北满人的汉化,汉族的移进,城镇的兴起,以及随着外国势力侵入而来的新式企业的诞生,社会上发生变化和动荡。满洲将军的落后型统治模式,已经失去生命力.加以连年战祸,民穷财尽,义和团运动时期,东北长期被沙俄占领,备受摧残。日俄战后,日俄分据南北,侵略越来越膨胀,帝国主义列强争先恐后地打算夺取东北市场。东北已经形成朝不保夕的严峻局面。在外敌的步步进逼下,清政府束手无策。封建腐朽的官僚统治,恬然事敌,残酷剥削广大人民。东北和全国一样,革命一触即发。反对专制,要求立宪的风潮,也传到东北。奉天、吉林许多府、州、县都出现了地方自治性的组织。在内忧外患交迫中,清政府深感无力控制局势,地方上的经济结构、阶级结构,都发生变化,政治上指挥失灵,军事上的权力失落,财权分散于地方。为了挽救清政府的崩溃局面,别无选择,只有进行改革一途,而改革则以东北地区为重点,创造模式,然后推行全国。

1906年(光绪三十二年),清政府派贝子衔尚书载振和尚书徐世昌赴东北查办事件,檄调各员分别考察边务,蒙疆、商埠等一切内政外交,研究它的问题和补救办法.并和盛京将军赵尔丰共同研讨,认为“时势阽危,而三省实力为全国命脉,非根本改革不足以图存于万一”。[33]1907年(光绪33年)4月,清政府任命徐世昌为束三省总督,开始进行改革。

东三省改革方针是“借国债、行开放、联与国”,目的在“以保束省者维全国”,并提出“经营蒙服,整固边防”。[34]在内政上是改革官制,层层集中权力,最后统于清廷中央。东三省改建行省后,列在各行省之首,总督是三省最高军政长官,在三省分设行省公署,总督为长官,巡抚为次官。在军事方面,总督以钦差大臣兼管三省将军事务。在用人行政方面,总督都有一定的权力。遣一切都是打破了传统的惯例,目的是对地方加强控制。

改革要用大批款项,清政府命度支部筹拨三百万两,又批准安东大东沟税款截留,作为办理新政及补充边务之用。此外,准许东省借国债二千万两。东北改革计划主张:平均各国之势力,广辟商场,实行开放,先筹巨资,刷新百度。“有操纵财权之实力,乃是舆列强纵横角逐,而免太阿之倒持。”[35]这就是打算对外广泛开放,引进外资,用发展经济的办法,避免日俄两国对东北的侵吞。在军事上对原有“奉军”复加整顿,更由陆军部调拨一镇两协,即陆军第三镇,第一混成协和第二混成协,第三镇驻吉林省城和长春、宁安、延吉、奉天、锦州,第一混成协驻奉天,有二混成协驻新民。原有的奉军,除一部分驻黑龙江呼兰府外,余均驻奉天省。在军事上的布置,一面加强总督所在地奉天的防务,另一面针对日俄,特别是日本在胜俄之后,对吉林野心勃勃,延吉交涉正在进行,不能不有武力后盾。

清代东北的边疆管理机构,通过晚清的改革,由三将军体制演变为建行省、设督抚,在行政、立法、司法等方面表现出近代国家机构的特点。

延吉一带是爱新觉罗的发祥地,一向列为封禁地区,不许任何人进入。满族大部跟随大军入主中原,因此形成土地荒芜,人烟稀少的地区。贫苦的朝鲜农民,经常渡江垦荒,虽然清政府屡次与朝鲜交涉,遣送韩民回国,但始终不能禁绝,逐步形成村落,与我国人杂居。1907年日本照会清政府,提出所谓“间岛”问题,公然派遣宪兵、警察到延吉各地,管理当地行政,破坏中国主权。东北建省刚刚开始,就遇到了日本侵我国领土问题。总督任命吴禄贞为督办延吉厅边务帮办,根据实地调查和历史考证,提出《延吉边务报告书》,证明延吉自古是中国领土,力破日本侵略阴谋。1909年的谈判中,日本承认了图门江为中朝国界,并开放延边的四处为商埠。

3、在西藏的改革努力。

光绪十四年(1888年)英国侵略军悍然进攻西藏,发动了第一次侵藏战争。光绪三十年(工904年),英国政府派遣了一支3000余人组成的侵略军,由荣赫鹏、麦克唐纳率领,再次入侵西藏,翌年4月攻占江西,五月拉萨失陷,强迫西藏上层僧俗官吏和拉萨三大寺代表签订了《拉萨条约》。与此同时,沙俄侵略者也不甘心坐视英国对西藏的觊觎,不断派遣间谍分子前往西藏活动。英俄侵略者争相侵略我国西藏地区,造成西藏边疆的严重危机。

清政府统治集团中一些有识之士从维护国家领土完整的立场出发,不断提出种种建议,呼吁清政府及早采取措施,以捍边卫。早在道光二十五年(工845年),姚莹在所著《康輶纪行》一书中,提醒清政府要警惕英国侵略西藏的野心。光绪十年(1884年)户部又代递七品京官陈炽上奏整顿西藏事务的建议。到光绪三十二年(1906年),当时以参赞身份随外务部右侍郎唐绍仪赴印度与英国谈判的张荫棠,在致外务部电中也吁请清政府在西藏举办新政。

清政府的西藏政策在外交上是坚持对西藏的主权,维护在西藏事务上的行政管辖权。在内政上,实行改革,推行新政,加强对西藏的控制。

西藏是我国神圣领土,是我国不可分割的一部分。我国在西藏享有完全主权,而不是所谓“宗主权”。在中外交涉和签订各项条约中,从来没有涉及到这个问题,因为它是不存在的问题。1906年中英签订《续订藏印条约》中,关于这一点,英方也不再提起。至于藏方可以单独和英国交涉一举,正如负责谈判的张荫棠所指出:“若一经承认直接交涉,西藏即成为独立国性质,所有从前代偿赔款,改订藏约,均成画饼。”[36]但是,在1907、年《修订藏印通商章程》中,英国还是取得了舆西藏地方直接进行交涉的权利。

在西藏上层僧俗集团统治下,广大农奴处于水深火热之中,危机严重。清政府为巩固西南边疆,避免帝国四面崩溃,不得不设法对西藏进行改革。依据赵尔丰的建议:“去其苛政,苏其民困,兴学以破其愚,垦田以养其生,通商以裕其利,兴工以富其业,而后建筑铁路,以通内地,百废俱举……。”[37]在实行这项根本改革计划之前,首先是在川边进行改土归流,西康建省。代理川滇边务大臣傅嵩林说,“边地界川藏之间,乃川省前行,为西藏后劲,南接云南,北连青海,地处高原,对于四方皆有建瓴之势,非特与川滇辅车相依而已。”[38]赵尔丰奏请清廷施行“平康三策:“第一是将三边、越嵩、宁远次第改治;第二是“改康地为行省,改土归流,设置群县”;第三是“改造康地,广兴教化,开发实业”,“然后移川督于巴塘,而于四川、拉萨各设巡抚,仿东三省之例,设置西三省总督”。施行这项计划的总目标是“杜英人之觊觎兼制达赖之外附。”[39]

这个改革西藏的计划得到清廷的认可,任命赵尔丰为驻藏大臣、兼边务大臣,并拨发开边经费一百万两,又划川省糖油烟棉四税,以供西征费用。这项革新计划如果实现,当然不利于英国侵略者,英国屡次照会清政府,“皆以西藏变更内政为言”。西方报纸也多方宣传,说“中国经管西藏,破坏旧制。”[40]

改革要损害西藏农奴主的利益,必然引起一部分当权者的反对。例如腊翁寺喇嘛反对官办盐务、抗击清军,泰凝寺喇嘛的抗阻开办金矿、戕毙都司等等都是由于触及到西藏上层部分农奴主和喇嘛的经济利益而发生的。再者《改土归流章程》中规定:设置汉宫,管理钱粮诉讼,僧回一律纳粮,每庙喇嘛不准过三百人等等,又是触及到政治权力和宗教特权。因此,当边军进藏时,达赖等上层喇嘛煽动部分群众抗拒赵尔丰的进军。但是赵尔丰在川边一带进军和改土归流工作,还是顺利的。“赵尔丰所收边地,东西三千余里,南北四千余里,设治者三十余区,而西康建省之规模粗具。”[41]在改土归流之后,地方建设也次第进行:募民开垦,派员办学,勘探金矿,开办制革,建桥修路,招医设局等等,做了不少开创工作。

四、清政府治边政策的历史回顾

清朝前期,清政府推行的治边政策从实施的全局看是成功的,它的直接历史功绩是推动了统一多民族国家疆域的奠定。此时清政府治边政策有以下特点:

一是,历史的继承性和延续性。

中国封建时期的边疆政策,自秦汉王朝初具规模后,历经隋、唐、元、明诸王朝的充实、完善,到清代,边疆政策形成了一套完整体系,既有明确的政策目标和各项具体措施,又有实施政策的组织保证——从中央到地方完善的行政机制。清代的边疆政策既有继承、又有创新。我们从历史上的羁縻政策、和亲政策中,可以找到清代的军府制、札萨克制、满蒙联姻产生发展的历史轨迹,我们还可发现康熙大帝一改历代固守长城消极北防政策的创造性的雄才大略。

二是,地域的广阔性。

清代前期,经康熙、雍正、乾隆三朝的经管,其有效管辖范围,除18行省(兼有台湾)外,还包括有漠南蒙古、喀尔喀蒙古、唐努乌梁海、新疆、西藏等地区,成为一个幅员广阔、疆界明确的统一多民族国家。因此,清代的边疆地区包括了今天的黑龙江、吉林、辽宁、内蒙古、甘肃、新疆、西藏、云南、广西等省区,至于沿海诸省,以及台湾、海南(包括南海诸岛)则无论古今都是中国边疆地区的重要组成部分。这些地区无论在历史发展、社会经济、民族民俗等方面均各具特色。

三是,内涵的多样性。

地域的广阔性,决定了清代边疆政策内涵的多样性。边疆政策中包括了海疆政策和陆疆政策。海疆政策中对沿海地区的治理和台湾、海南的治理,又各具特色。陆疆政策涉及从东北到西南的广大地区,东北的军府制与新疆的军府制内容并不相同,而在西藏和西南地区,则又根据当地政治、历史、民族的特点,分别实施颇具特色的驻藏大臣制和通过改土归流来加强中央政权对西南诸省的统治。鸦片战争之后,形势大变。边疆成为帝国主义列强掠夺的目标,瓜分中国的踏板。帝国主义侵略者千方百计,出谋画策,离间中国各民族的关系,制造矛盾,鼓励分离。同时又明抢暗夺,蚕食中国边疆领土。边疆危机,越陷越深.清政策穷于应付,治边无术,保边无方。昔日的治边政策,挽救不了当前的危机。

十九世纪后半期,清政府的治边政策,可以说跌跌撞撞,找不到一个较好的办法。旧的政策瘫痪了,新的办法拿不出来,边界越来越在划界谈判中被侵吞。不平等条约中外国侨民的特权,不仅施行于沿海城市中,而且深入到内地和边疆开放城市。

但是,这只是问题的一面,另一面则是中国人民是不可侮的。汉族和其它少数民族经过二千年考验,中华民族的凝聚力非常强大。西方侵略者分离设想,终久未能实现。到了二十世纪初叶,帝国主义肢解中国的阴谋,变本加厉。同时,中华民族在进一步觉醒,海内外中国有识之士纷纷起来奔走呼号,创办刊物,发表文章,敲起边疆危机的警钟。革命党、维新派和各阶层的爱国人士,无不同声反对帝国主义列强的侵略,声讨侵略者的罪行。爱国主义、保卫边疆,成为广大人民的共识,甚至包括统治阶级上层人物和办理外交的官吏。

义和团运动之后,清政府迫于内外压力,别无选择,只有开始进行改革。首先是军事和教育方面,以后逐步考虑到行政制度的改革,特别是边疆方面的改革。改革的目的在于延长清政府的寿命,但事情的发展走向反面,在面临崩溃的局面下,内耗增多,人心离散,五六年间,改革成为昙花一现,清政府终于灭亡。

在根深蒂固的官僚体制下,改革只是一个幻想,注定的下场是失败。但具体在某些方面,由于爱国主义的高涨,某些地方官吏确也作出一些成绩。年限虽短,但颇有影响。

在外交方面,吴禄贞对日关于延吉问题的谈判,取得初步成功,日本承认我国在延吉的主权。对英关于西藏的交涉,张荫棠坚持我国领土主权,伍朝枢写出文章公诸世界,声明中国在西藏拥有主权而不是宗主权,在现行条约中早已涉及,没有再谈的必要。[42]对英关于片马问题的交涉,云南总督李经羲,坚决反对英国在片马建立营地,派遣军队开到边境,迫使英军撤退。[43]

在经济建设方面,东三省总督徐世昌和驻藏大臣、边务大臣赵尔丰都把经济建设作为治边根本大计。东三省已经着手调查研究,开始执行发展农业、工业和商业的政策,并打破封闭,招聘外国技术专家,选用留学外国、学有专长的青年。西藏方面,初步在川边实行改土归流,准备建省后,发展工商业,建设交通运输,建立学校,培育人才等等。凡此种种在川边已经着手施行。

但是东三省和“西三省”的计划都夭折了。东三省诸事掣肘,难于施行,而且清中央亲贵当权,不予支持。“西三省”则正在进军拉萨的紧急关头,清政府认为赵尔丰做事过于急燥猛浪,恐生事端,不批准他的计划。实际上慈禧、光绪先后死去后,革命火焰日盛,满族亲贵哪有心治边?封建腐朽的清政权,根本上是中国前进的最大阻力。虽然清政府的官僚中,也有一二人想作些实事,终于以失败告终了。

(资料来源:《燕京学报》1995年第1期,中华文史网整理)

注释



[1]《兵法圃机》卷下,旧刊本。

[2]《魏源集》下册,868、839页,中华书局,1976年。

[3]《林文忠公政书》乙集,福省文儒坊,1885年。

[4]《中国近代史资料丛刊》,《第二次鸦片战争》第三册,373页,上海人民出版社,1978年。

[5]王芸生,《六十年来中国舆日本》卷1,112—113页。李鸿章致韩相李裕元书,天津大公报,1919年。

[6]《李文忠公全书.译署函稿》卷17,19页,莲池书社,1905年。

[7]《清光绪朝中日交涉史料》卷13,24页,北平故宫博物院,1933年。

[8]《清季外交史料》,卷109,25页,北乎清季外交史料编纂处,1934年。

[9]《中日甲午战争论集》37页,五十年代出版社,1954年.

[10]李鸿章致韩相李裕元书,转引王芸生《六十年来中国与日本》卷2,112—113页。

[11]《清季外交史料》卷109,25页。

[12]《东华录》,康熙朝,卷98,22页,中华书局,1980年。

[13]《鸦片战争》,第五册,42l页,黄思彤,《抚夷纪略》。

[14]《筹办夷务始末》卷67,1—7页,中华书局,1979年。

[15]王芸生,《六十年来中国舆日本》卷1,122一123页。

[16]同上,卷1,125—126页。

[17]同上,卷1,82—84页。

[18]同上,卷2,53页。

[19]王芸生,《六十年来中国与日本》卷1,202页。

[20]同上,卷2,11一12页。

[21][21]《李文公全书》奏稿,卷24,18—19页。

[22]同上。

[23]李云麟:《西隆事略》2—3页。

[24]《清季外交史料》光绪朝,卷18,4页。

[25]同上,卷18,6页。

[26]《李文忠公全书·译署函稿》,卷10,17页。

[27]《李文忠公全书·奏稿》,卷35,19页。

[28]《清季外交史料》卷24,6页。

[29]转引罗正钧:《左宗棠年谱净第297—298页,岳麓书社,1983年。

[30]《刘襄勤公奏稿》卷3,“遵旨拟设南路郡县折”,光绪二十四年长沙刊本。

[31]《清季外交史料》光绪朝,卷26。

[32]《新疆图志》卷1,建置志一。

[33]徐世昌:《东三省政略》卷首,叙,1911年刊本。

[34]同上。

[35]同上。

[36]余素,《清季英国侵略西藏史》143页,世界知识出版社,1959年。

[37]同上158—159页。

[38]《赵尔丰川边奏牍》,503页,四川民族出版社,1984年。

[39]《趟尔丰川边奏牍》,1—2页。

[40]同上,165—166页。

[41]同上,8页。

[42]伍朝枢(伍廷芳之子)留学英国的律师,用英文写出题为《我们在西藏是干什么的》小册子。

[43]骆惠敏《清末明初政情内幕一一莫理循书信集》上册,汉译本,第715—716页,上海知识出版社,1986年。

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