乾隆二十四年（1759年）前后，清朝统一天山南北，新疆沿边的哈萨克、布鲁特以及中亚的浩罕、巴达克山、布哈尔、爱乌罕等部相继表示归附。清朝视其为“外藩”。清朝对这些外藩事务的处理，不同于中国疆域之内的外藩，如蒙古、西藏等，实行边疆民族政策，进行有效的管辖；而是视同朝鲜、安南，与其建立“宗藩关系”，实行特殊的羁縻政策。

    乾隆帝平定准噶尔部后，哈萨克和布鲁特先后归附清朝。

    乾隆二十二年（1757年）六月，哈萨克汗阿布赉遣使亨集噶尔于清朝，表示内附，在表文中说：“今只奉大皇帝谕旨，加恩边末部落，臣阿布赉愿率哈萨克全部归化鸿化，永为中国臣仆”[1] 。

    乾隆二十三年（1758年）九月，哈萨克右部归服，右部进表文曰：“伏念臣者，久思内附，远处边末，与左部阿布赉各长一方，为准噶尔阻绝，未由自通。近闻左部输服，被恩优渥。恭惟天使惠来，祗领宸训，得均隶臣仆，诚劝诚忭，谨遣臣子弟入觐，瞻仰天颜，如天覆育之圣人在上。臣愿竭衰驽，奋勉自效，永无二心，倍于左部。”[2]

    东布鲁特，在准噶尔部西南，回部西北，天山北麓，近葱岭，东北距伊犁一千四百里，东南距阿克苏七百九十里。其部有五。乾隆二十三年（1758年），东布鲁特各部归附清朝，表文曰：“我部久思投诚大皇帝，为准噶尔所阻，不能自通，今得为天朝臣仆，实望外之幸”，西布鲁特，在喀什噶尔西北三百里，道由鄂什逾葱岭而至，东布鲁特相望。部落凡十有五。乾隆二十四年（1759年），西布鲁特15部也归附清朝。西布鲁特上乾隆帝表文曰：“今将军自喀什噶尔传谕我部，颁给印文。谨已奉到，不胜踊跃，适慰心想，当率诸部，自布哈尔迤东二十万人众，皆作臣仆”[3]。至此，布鲁特全部归附清朝。

    清朝平定准噶尔后，要求归附的不仅仅是哈萨克和布鲁特，葱岭以西的各部落，如浩罕、塔什干、巴达克山、帕米尔、布哈尔、爱乌罕等纷纷表示归附。《西域闻见录》中记载：“安集延，回子一部落也，其汗颜额得讷最为著名。既死，其弟纳拉帕塔立，统领四城。最大者曰豪罕，三万户，为其汗之巢穴。次曰玛拉噶朗，二万户。次曰柰曼，万余户。最小之城曰安集延，千户耳。四城之人皆其汗之阿拉巴图” [4]。《西域闻见录》及《西域图志》中记载的霍罕、豪罕即浩罕，玛尔噶朗即今马尔格兰，柰曼、那木罕即今纳曼干。浩罕、塔什干等位于中亚费尔干纳。中亚费尔干纳地区与中国内地的联系源远流长，文字记载至少可追溯到公元前2世纪。西汉时，地处费尔干纳的大宛隶属西域都护。唐王朝曾在该地设有都督府，隶安西都护府。我国古代的匈奴、高车、突厥、铁勒、回鹘、契丹、蒙古等族所建立的政权，有的统治到了这一地区，有的则对这一地区有着直接的影响。16世纪乌兹别克人在这里建立了布哈拉汗国。17世纪布哈拉汗国解体，18世纪初，乌兹别克明格部在费尔干纳建立了费尔干纳明格政权，即浩罕汗国。

    清朝与中亚浩罕等的接触是在平定大、小和卓的过程中。乾隆二十三年（1758年）十一月清朝“招降安集延、纳木干二城回人” [5] 。次年夏，清军为阻止大、小和卓远逃，计划提前抢占通往浩罕、巴达克山、巴勒提等沿途要隘。乾隆帝谕军机大臣曰：“定议兆惠领兵先取喀什噶尔，富德攻取叶尔羌，巴禄由巴尔楚克路与富德会合，互相策应。其喀什噶尔西去之鄂坡勒岭，可通霍罕敏珠尔岭、玉斯屯阿喇图什岭，俱通安集延，沿途之额德格纳、伊什克里克等部落，皆传檄晓以利害。并将地方形势绘图具奏。昨览富德所奏地图，有由英额奇盘山，通巴达克山之路，是以谕令派兵堵截。……” [6] 。与此同时，清朝派人传檄浩罕首领额尔德尼伯克及玛尔噶朗、安集延、纳木干等城“哓以利害”。清朝使臣所到之处，都受到盛情款待，浩罕额尔德尼伯克奉表请求“内附”。其表文曰：“额尔德尼伯克等请大皇帝钦差统兵，至威至勇将军等安，仰赖上天之德、大皇帝洪福，我等群生亦获安生。闻将军至叶尔羌、喀什噶尔后，布鲁特、哈萨克等众部落俱传檄安定，今我部檄书未至，日夜以冀。幸侍卫赍将军书来，我等得为大皇帝臣仆，永受康宁，不胜感悦。”[7] 浩罕额尔德尼伯克立即派使团进京朝觐，与此同时，中亚巴达克山、博罗尔等部的使臣也到达北京。次年3月，乾隆帝颁布敕书，正式确定浩罕为清朝藩属，敕书曰：“尔远处边陲，闻大兵平定回城，逆贼逃窜信息，即慕化归诚，请擒贼自效，遣使入觐，深可嘉尚。……今既为朕臣仆，自必加恩抚恤。尔其约束所部，永享无疆之福。”[8]

    清朝对新疆沿边哈萨克、布鲁特及中亚地区的浩罕、巴达克山、布哈尔等部的羁縻政策主要有以下几个方面：

    1、中亚各藩属受清朝驻扎喀什噶尔、叶尔羌大臣节制，维护和保持各部与清朝的藩属关系。

    清廷对各部只求名义上的“加封”。乾隆帝说：“尔等僻处遐方，非可与喀尔喀诸部比。尔称号为汗，朕即加封，无以过此。或尔因系自称，欲朕赐以封号，亦待来奏。朕惟期尔部安居乐业，俾游牧各仍旧俗，即贡献亦从尔便，如遣使入觐，朕自优加赏赉”[9] 。乾隆二十八年（1763年）清廷向浩罕首领额尔德尼颁发敕书曰：“汝受朕恩深重，应谨守法度，约束属人，和睦邻封，一切事务俱遵驻扎喀什噶尔、叶尔羌大臣等节制。”[10]乾隆三十五年（1770年）清廷又一次强调指出：“一切凛遵喀什噶尔、叶尔羌大臣等命令，安常守分，以期永沐朕恩”。[11]同时，为了维护和保持这种政治关系，清廷要求各部不定期地向喀什噶尔遣使入贡，并随回部年班进京朝觐。自乾隆二十四年（1759年）到嘉庆七年的50年间，浩罕使之喀什噶尔23次。从乾隆二十七年（1762年）至道光元年（1821年），浩罕使臣公入京朝觐48次[12]。从乾隆二十二年（1757年）至道光十年（1830年）哈萨克使臣进京朝觐34次[13] ，其它各部使臣也哈萨克、浩罕定期或不定期地进京朝觐。

    2、不设官置守，不干涉其内部事务。

    清廷对中亚各藩部的基本政策是：“所谓归斯受之，不过羁縻服属，如安南、琉球、暹罗诸国，俾通天朝声教而已，并非欲郡县其地，张官置吏，亦非如喀尔喀之分旗编设佐领” [14]。清廷认为中亚诸部与清朝相邻，“则尔土地，即与朕疆界毗连，尔等若如哈萨克慕化来归，朕将令照旧安居，不易服色，不授官爵，不责贡赋”要求中亚各藩部“能约束所部，永守边界，不生事端”[15]。清朝希望与中亚各部保持互不骚扰、互不干涉、和平睦邻关系。清朝统一新疆以后，一直遵守诺言，从未派军队进入藩属各国，没有在其地设置过任何行政和军事机构，没有委派官吏和征收赋税。莫理斯•古朗《17世纪和18世纪的中亚细亚》一书中对清朝的中亚政策给以客观的评价：“中国的外交政策愿意对这些遥远的入贡者发号施令……它明智地满足于拥有皇朝最高权力遍及世界边缘的名声。它实际的作用，除了在浩罕比较其它所有地方更活跃外，只限于保持藩属入贡者之间的和平，要求他们尊重并保护帝国的领土”[16] 。

    3、不介入各部之间的纷争。

    中亚各部之间，为争夺土地、牧场、人畜及其贸易等方面的利益，经常发生抢劫，杀掠、争斗，甚至发生大规模的武装冲突。乾隆帝对他们之间的纷争，一概不予受理。乾隆说：朕统一区宇，尔哈萨克、布鲁特、霍罕、安集延回众，皆朕臣仆，朕一视同仁，毫无偏向”，“岂有助一臣仆攻一臣仆之理”，“尔宜与同藩和好，以图永沐朕恩，如一味仇杀，彼此报复，又何所抵。此两败俱伤之事也……朕为天下共主，所有归服藩夷臣仆，俱一体眷顾，并无左袒……尔惟恪共臣职，和睦同藩”[17]。

    18世纪以后，沙皇俄国侵入中亚地区，一些中亚部落在沙俄的诱惑下归附俄国。对此，清朝采取漠然置之的态度。如对哈萨克归附俄国的问题，乾隆帝态度是：“哈萨克原有二心，伊虽以臣服于我，而俄罗斯亦系大部落，与伊接壤，哈萨克不免疑虑两顾。今观哈萨克阿附于彼，其意显然，此事虽不甚紧要，仅可作为不知，置之不议。”[18]清朝认为哈萨克等中亚部落的政务属于界外事务，所发生的领地纷争或是否归属俄国问题，由他们自己的选择。清朝对中亚藩属国的羁縻政策仅限于朝贡关系。清廷的原则是“霍罕与俄罗斯远在卡外，蛮触相争，原可置之不问，惟不许扰及边界”[19] “哈萨克、布鲁特自乾隆年间臣服以来，至今历有年所，嗣因该夷部落散居边外，族类繁多，首鼠两端，向背靡定，往往有朝属中国，暮附俄罗斯者。中国明知其情，向不过问，以昭宽大而示羁縻”[20]

    4、由于历史的原因，哈萨克、布鲁特两部与清朝的关系比浩罕等中亚各部更为密切。清朝对哈萨克贸易实行免税制，显然不同于浩罕等其它藩属国。乾隆说：“贸易之事不过因输诚内向，俾得懋迁有无，稍资生计。而彼处为产马之区，亦可以补内地调拨缺额，并非借此以示羁縻，亦非利其所有，而欲贱值以取之也。将业交易之际，不可过于繁苛，更不必过于迁就，但以两得其平为是。”[21] 清朝在互通有无、两得其平的原则下，同哈萨克人开展了具有官方贸易性质的绢马交易活动。双方贸易限定在乌鲁木齐、伊犁、塔尔巴哈台等地。此外，还在伊犁、科布多、乌梁海、乌里雅苏台等地进行牛马贸易。

    清朝对中亚地区藩部的政策，有几个方面应该认真总结：

    第一、在新疆沿边及中亚地区的民族中，有一些是中国历史上源远流长的古老民族。如哈萨克族，古代西北地区活动的塞种、月氏、乌孙、康居（康里）阿兰（奄蔡）、咄陆（杜拉特）、突骑施（撒里乌孙）、葛逻禄、铁勒、钦察（克普恰克）、乃蛮、克烈、阿尔根、瓦克、弘吉剌、扎剌亦儿、阿里钦等是组成哈萨克族的主要部落和部族。哈萨克作为一个民族的名称由来已久，15世纪，随着哈萨克汗国的出现，哈萨克民族在西北的影响越来越大。据《西域图志》载：16－18世纪“哈萨克有三玉兹，曰鄂图尔玉兹，属左部，曰乌拉克玉兹，奇齐克玉兹，属右部。有别部偏西，与奇齐克玉兹偕来者，曰乌尔根齐部”[22] 。“左部哈萨克，东南与准噶尔接，西与右部接，北与俄罗斯接。其常所会廷叶什勒，傍叶什勒河，东去塔尔巴哈台，南去伊犁皆千里。东南去镇西府四千五百里。” [23] 但清廷却认为：“哈萨克即大宛也，自古不通中国，昔汉武帝究极兵力仅得其马以归，史册所传便为宣威绝域，兹乃率其全部倾心内属，此皆上苍之佑……不知哈萨克越在万里之外，荒远寥廓，今未尝遣使招徕乃称臣奉书，贡献马匹，自出所愿，所谓归斯受之，不过羁縻服属”[24] 。乾隆帝对哈萨克历史源流的了解，出现重大的误差，哈萨克并不是古代的大宛，（浩罕为古代大宛）而是历史上在我国西北地区生息、劳动、开发的众多民族融合而成的部落，和中原一直保持着密切的关系。

    再如布鲁特（今柯尔克孜，吉尔吉斯），汉文史籍着录布鲁特的先民是“鬲昆”、“隔昆”、“坚昆”。南北朝至隋时，史书中记载其为“结昆”、“纥骨”、“契骨”等。唐朝时称其为“黠戛斯”。辽宋金时称作“辖戛斯”。元明时期一般称作“吉利吉思”、“乞儿吉思”。准噶尔人称他们为布鲁特，以后为清朝所沿用。由此可见，布鲁特（柯尔克孜）是我国历史上的一个古老民族，发源地在叶尼塞河上游地区。很早就与中原地区有着密切的往来。唐代，黠戛斯首领归附唐朝，唐朝在其地设坚昆都督府。公元7世纪，建立黠戛斯汗国，仍和唐朝保持密切的联系。辽王朝在其地设“辖戛斯国王府”，隶属于上京道。以后受元朝政府统辖。明代，乞尔吉斯曾一度臣服于喀尔喀蒙古部。明清之际隶属于准噶尔。但是，乾隆帝却说：“尔布鲁特，本不与准噶尔相涉，但旧为邻国，今准噶尔全部平定，则尔土地，即与朕疆界毗连，尔等若如哈萨克慕化来归，朕将令照旧安居，不易服色，不授官爵，不责贡赋，惟遣使来请朕安，即加恩赏赉。其后尔等，以外藩习俗，与中国异宜，不欲投诚降服，亦惟尔便。但能约束尔所部，永守边界，不生事端，朕亦不加兵骚扰。倘尔等不安常分，或越界游牧，肆行盗窃，则系自启衅端，斯时问罪兴师，尔悔将何及？”[25] 上述乾隆上谕把布鲁特列为“邻国”，将其划到中国疆域界外，实行藩属国的政策。

     第三、清朝统一天山南北后，其西北划界原则是：“准噶尔荡平，凡有旧游牧，皆我版图”[26] 。清朝与哈萨克、布鲁特及中亚诸藩部的分界线为：“从铿格尔图喇跨额尔齐斯河往西南，越过喀尔满岭，沿爱古斯河到巴尔喀什湖”再“从巴尔喀什湖的北岸到塔拉斯河的西端，又东南沿塔拉斯西南的哈喇布拉岭，到纳林河”，最后直到“葱岭地区”。根据清朝的划界原则，准噶尔部游牧的全部地域划入中国疆域范围。

    清朝在这一地区的划界及实行的管辖办法，已经将哈萨克和布鲁特划出界外。清朝禁止哈萨克、布鲁特等部越界进入其管辖的疆界，为此在新疆沿边设立了一系列卡伦，“至于境外，自北而南，则有哈萨克、自西而南，则有布鲁特。壤界毗连，其禁在于盗窃，故设卡置官，派兵巡守”[27] 。但是，乾隆朝后期，有大批哈萨克人和布鲁特人进入境内游牧居住，清朝对入境游牧的哈萨克、布鲁特管理松懈，未能及时驱逐，而逐渐合法化。造成清朝在西北界务问题上的严重失误。

    哈萨克人、布鲁特人进入清朝境内居住的原因很多，首先是沙皇俄国对哈萨克、布鲁特原有游牧地的侵占和掠夺，使大批牧民逃入清朝卡伦以内。同治元年（1862年），逃入中国境内的哈萨克、布鲁特人说：“我们世居边外，太平度日，今俄人说我们游牧地方是他们的，被他勒索，因此进卡留下发辫，情愿给大皇帝出力当差”[28]。沙皇俄国对哈萨克和布鲁特领地步步推进，大批失去土地牧场和家园的牧民向新疆沿边境内逐渐迁移，而清朝在沿边设置的卡伦和对沿边的巡查路线也随之向后一再退缩。沙俄的侵略气焰越来越嚣张，不断向中国西北边疆地区扩张，造成近代中国西北丧失土地。

    此外，乾隆三十一年（1766年）前后，清朝对进入境内的哈萨克、布鲁特的政策发生重大变化。此前清廷明确规定，不准哈萨克、布鲁特等进入境内：“吹、塔拉斯、沙喇伯勒，俱在伊犁以西。……原系厄鲁特游牧。……著传谕明瑞等，酌派人员率同熟悉地理之厄鲁特，前往吹、塔拉斯、阿勒和硕、沙喇伯勒等处巡查，若哈萨克、布鲁特等仍有越境游牧，即晓示该头目，速行驱逐，不可令伊等阑入内地”。[29]但是，乾隆三十一年以后，不断有哈萨克首领率部众内属清朝，进入新疆沿边境内游牧居住，也有的哈萨克“游牧遇雪，屡次越界”，乾隆帝对驱逐遇难牧民“殊觉不忍”遂改变做法，提出“伊犁等处土地辽阔，人烟愈多愈善，哈萨克如不得游牧地方，或畏惧劫掠，情愿内附者，即行收留，派员弹压，日久人众，即可编设佐领昂吉”[30] 。清朝此令一下，越境游牧的哈萨克日益增多，一部分哈萨克“内属”清朝，得到清朝承认和保护，而另一部分越境游牧者没有内属，清朝对进入境内的哈萨克、布鲁特的内属抱着消极态度，甚至反对态度，清廷认为“今人民渐多……即行收留，将来闻风踵至，多占土地，于是何益”，拒绝收留[31] 也不再派兵驱逐，而是，采取抽收租税的办法允许他们继续越境游牧。清朝允许哈萨克入境越冬游牧令颁布后，不但使大批哈萨克得以进入新疆沿边境内游牧，而且越来越多的哈萨克人入境后不再迁出，常年在中国境内游牧。与此同时，布鲁特也因种种原因进入新疆沿边境内居住游牧。

    清朝对游牧哈萨克和布鲁特入境游牧居住的政策的变化，不利于西北边疆的稳定和疆域的管辖，主要问题有三点；（1）、哈萨克和布鲁特入境游牧，其游牧地不断向新疆沿边境内扩大，清朝未能及时阻挡，在沿边设置的卡伦和沿边巡查的路线却随之向后一再退缩；（2）、大量的哈萨克、布鲁特人在新疆沿边境内居住游牧，虽然没有内属清朝，但他们长期生活、游牧在中国境内，向清朝政府缴纳租税，部落首领接受清廷封授的官爵，实际上已与境外的哈萨克、布鲁特有较大区别，已经成为清朝管辖下的部落和民族，清朝应当加强管理和保护。但是，清朝却按对境外的羁縻政策对待他们，当这些游牧于新疆境内的哈萨克、布鲁特遭受浩罕欺压时，清朝仍以“卡外之事，与天朝无涉”为由，拒绝保护他们，不但使境内哈萨克、布鲁特遭受损害，而且，也是对中国领土主权的严重侵犯。（3）、清朝前期对新疆沿边哈萨克、布鲁特政策的失误，造成近代中国西北边界谈判中的被动局面。俄国坚持以中国“常设卡伦”划界，使中国丧失西北大片领土。对此，中俄谈判中方代表明谊深有感慨，明谊说“哈萨克、布鲁特住牧系我国平定新疆赏给之地，岂能一旦弃之不预？但僻处荒边，与强邻逼近，久被侵占，我国鞭长莫及，自不能时时代为护庇。但议务之地距塔尔巴哈台仅三、五十里，距伊犁之索伦、锡伯营不及百里，距额鲁特游牧亦在百里之内。议定之后，该国移兵筑堡，致滋他族实逼此处，日久恐为心腹之患” [32] 。

    综上所述，清朝统一新疆后，由于对中亚各藩部实行和平睦邻政策和经济上的优惠政策，给中亚东部带来长达半个世纪的政治上安定和经济上繁荣景象。“回部安静，其布鲁特、霍罕、安集延、玛尔噶朗等贸易之人络绎不绝” [33]。新疆各城“内地商人及外藩人等，鳞集星萃，街市交错，茶房、酒肆、旅店莫不整齐” [34] 。但是，自乾隆朝后期，清朝政治走向腐败，国家财政亏损，国防开支困难，封疆大吏中不乏贪淫暴虐之徒，清朝对新疆的治理出现较多的失误。清朝的藩属浩罕在清朝势力衰落的时期，乘机发展强大起来。

    自1759年至1810年，浩罕三代伯克对清朝是臣服和恭顺的。19世纪初，浩罕开始扩张势力，穷兵黩武，迅速膨胀为占有几乎整个锡尔河流域的中亚强国。1820年－1828年浩罕唆使和支持张格尔入侵南疆，结束了其与清朝长达60多年的藩属关系。1830年，浩罕兵数万直接入侵南疆。清朝妥协、退让，与浩罕媾和，道光帝下诏：“一切如其所请”，表明了清廷的软弱和无能，浩罕在新疆地区的侵略活动更加变本加厉。中国的大片领土一度被浩罕侵扰、蹂躏，造成严重后果。 

    （资料来源：中华文史网编辑部。）