清代国家机关，几乎全部承袭了明朝封建政权的专制制度的一切形式与内容。同时也承袭了一些前代民族统治政权的形式与内容，并进一步发展。

清廷全部统治机关的构成，在中央政权方面，设内阁，办理章奏、诏旨之事。内阁职权，一如明朝，少所变更，惟权力较明小。康熙时又设南书房，专办一应特颁诏旨，内阁之权更分。同时重要国政或统治政策、军事活动等的策划，皆不由内阁或南书房，而另由满洲贵族组成的议政王大臣会议来筹画方案，最后由皇帝裁决。内阁等机构，徒拥虚名，只是传递谕旨、章奏的机关。迨雍正以后，为了加强专制主义的封建统治和适应其民族军事征服的需要，正式设立军机处，掌办军国大计。自军机处成立后，便废止了王大臣会议及南书房；内阁虽然仍存在，只办一些例行事务。军机处综揽了全国的军政大权，在皇帝直接掌握下，进行着军事封建的民族统治。除此之外，仍设有吏、户、礼、兵、刑、工六部，分掌各项政务。六部的职权，则较明代为低；内阁大学士兼理部务者，只是虚衔，并不办事。六部亦只是奉行皇帝或军机处的命令，作一般行政事务而已。此外沿明制，设都察院，作为监察机关，其勘察官府公事的六科给事中，则并入都察院，不再独立。其他一些司法行政等机关，皆因袭明制。清朝为了加强民族统治的需要，又特设理藩院。为了管理皇家一切豪华供应事务，特设内务府。此外还设有代表清朝兵民合一管理的组织“八旗”都统衙门二十四个，分管各旗事务。在京外则有驻防将军、都统，副都统与驻扎大臣，分管各地驻防旗兵事务。这都是明朝所没有的。

在地方政权方面，一省或合数省地区设总督，各省设巡抚。改明代总督、巡抚临时派遣制度为地方永久性的官职，成为代表皇帝的地方最高长官，掌握地方的一切军、政大权，以加强中央集权和民族统治。其下设布政使藩司，按察使臬司，而废去明代的都指挥使不设。布政使之下为府、厅增设的、州、县。省与府之间，又有道，分为分守道与分巡道。其道员亦由临时差使改为实官。以上是清朝京内外设官分治的大概情形。

因为清政权是当时阶级矛盾与民族矛盾异常尖锐情况下的产物，所以清代国家机关突出地体现了中央集权的封建独裁专制主义的特点。首先是削弱地方、实行高度的中央集权。其次是采取多元多轨制度，使一切机构不能自行决定重要政务，大权完全操于皇帝之手。清代的军事、行政、财政，几乎完全统一集中在皇帝直接掌握的军机处。而军机处一切政令，都要“钦承宸断”皇帝独断，彻底废止了封建社会中丞相制度的残余或影响见于赵翼《簷曝杂记》卷一。就是带有些微封驳制度残余的给事中职权，也由于合并于都察院而消失。皇帝的命令，不再受任何微小的阻碍，为所欲为，一切都“乾纲独揽”了。

清官制的多元多轨制度首先是综汇国家政务的机关，既有内阁，又有军机处，并另有中书科。奏事处也担任一部分。处理官员上报庶政的题本，既有内阁，又有通政使司与六科。其次，同性质事务，也分由几个机关管理。如关税，分为户关、工关沿明制，户关除由户部主管外，内务府与顺天府也派官员参加管理一部分。工关则分由工部的三个司管理。稽察各衙门事务，既有都察院的六科、十五道与内阁稽察房分别稽察，又增设一个稽察钦奉上谕事件处。工程事务， 既有工部管理，又有河道沟渠处，督理街道衙门与内务府的营造司、总理工程处。还有另派大臣承修的工程。这是统治者有意识地使管理机关互相牵制，而实权都集中在皇帝，因而形成绝对君权。

其次是清政权对汉族地主的利用与依赖。虽然在清廷的中央和地方机构中，包含满、汉地主阶级，但并非清政权就是满、汉地主联合专政的性质，而实际是以满洲贵族为主体，政权的重要部门与政事的决定是操在满官手中。尤其是管财物的机构，绝大多数是满官。有满汉复职的机构中，满官权利也大过汉官。凡核议政事，皆满官“一入主之”，而汉官则“相随画诺，不复可否”《簷曝杂记》卷二。在地方机构中，总督、巡抚大半由满人或汉人充任。仅在“无事之时，督抚之任，仍宜汉人”王先谦：《东华录》康熙卷六七。一般州县官，几乎全由汉人充任，则明显地是

为了达到“以汉治汉”的目的。可见清政权虽然在表面上民族统治的色彩不如元朝政权之浓厚，但其民族统治的内含，却超过以前任何一代异族统治政权。

在清代以前，国家机关与官员往往不分，主管官员就代表机关本身。国家机关是以官员为主体。在京多以机关为主，在地方，则以官员为主。清代官书——《大清会典》，以国家机关为纲，平列五十几个衙门。有些衙门分管同性质事务，也不容易看出它们的互相关系。本书将中央系统的衙门，按性质分成三大类，首先是中枢性质及其有关的各机关。其次是分掌国家各项政务的各机关。再次是掌管皇族事务与宫庭事务的各机关。以上组成本书第一编。地方机关，分成两类有些以官员名称分章节，一类是一般地方文武官衙门，一类是为管理少数民族事务特设的官员衙门，即本书第二编。最后一编，则是清末叶新设与改革的各机关。

第一、二两编的各类机关，分别按其不同地位、不同性质、不同地区分别排列。第三编各机关，则按成立与改革之不同阶段，不同时期分别书列。

各类机关之叙述，按其重要性分别详略。如内阁、军机处、内务府等，均作较详的介绍，一般机关，则仅作概括的叙述。尤其是地方衙门，不可能一府一县的叙述，只能总的介绍它们的分布情况。

各机关的沿革，只叙述其主要变革着重在环节性的改革，其一般的变动与一些职官的经常增减从略。

各机关的职官人数，主要以《光绪会典》的记载作为依据。其前后的增减，视必要酌为叙述。在介绍一个机关总人数时，分别注明满、蒙、汉籍，亦略述其职官人数，以见其用人行政之政策和规模。其最高官员，均注明品级，以知其机关之地位其长官品级即代表其机关地位之高低，一般官员，即不一一加注。

一些机关的重大变革，尽可能找出它们各自具体的原因政治、军事、经济之变化等，以见其发展情况。其无关紧要的变化，则简略述之。

一般机关，主要叙述其性质、沿革、职掌与职官人数及其内部机构之分工。叙述其沿革时，只重点地揭示某一些机关职权的实质、在当时所起的作用如都察院、兵部，内务府与末叶的总理衙门、资政院、各省谘议局等，或一些政治制度实际效果如“御经筵”、“日讲”等；其它机关，则不加分析，以免繁赘。

介绍各机关的职掌，尽可能把它们在处理各项事务过程中形成的各种文书、档案的性质、作用与办理制度反映出来，以供我们研究史料的参考。

一般有关典制的名词与不太通俗的语汇或须补充说明的，均于文内加括号注释，冷僻字并加注汉语拼音。其文句较长的注释与一般引证出处，则分别在章、节后加注。

本书的编写，主要根据清代官书及有关著述，也利用了一部分档案材料。在编写过程中，承第一历史档案馆一些同志提供了意见及参考材料，对我有不少启发和帮助，仅此致谢！

本书是文化大革命前写的，曾油印很少作为征求意见的稿本。这次出版前作了一些修改，但仍不免有错误之处，希望读者提出意见，以备再行修订。

    一九八一年二月

（资料来源：《清代国家机关考略》中国人民大学出版社1981年10月版）