御史又被称为“言官”，主要通过建言来行使其监察权。中国是最早建立监察制度的国家之一，从夏商周三代到元明清时期，逐步构建起一套成熟完整的国家监察体系。到了清代，无论是监察体制的完备，还是监察权的集中都发展到了顶峰。

一、对御史建言的重视和要求

有清一代，在中央设都察院，是全国最高监察机构（元代为御史台，明清改称都察院），其下所统监察官员主要包括都察院御史、专察六部的六科给事中、监察地方十五道(清末增至二十二道)的御史、专门负责京师地方的五城御史，以及宗室御史处和稽查内务府的御史。除《钦定台规》所涵盖的基本职责外，“都察院各官皆系朝廷谏诤之臣”，掌言职，此为御史一项重要职责。

皇太极最早颁布谕旨，为御史建言定性：“设立都察院原为有益于国家，凡宜言者言之。”清朝定鼎中原后，顺治帝进一步要求“凡言官，务在知无不言，言无不实”。至康熙朝，监察制度进一步发展，康熙三十九年（1700）发布台省箴，箴曰：“台省之设，言责斯专。”在此基础上，康熙帝又强调“国家设立都御史及科道官员，以建白为专责，所以达下情而祛壅蔽，职任至重”。嘉庆二十年（1815），嘉庆帝颁赐都察院，箴曰“名目达聪”，明确要求御史“当言则言，言必有中”。

清廷不断广开言路，吸纳建言，并提出具体要求。康熙帝指出：“广开言路为图治第一要务。”雍正帝更鼓励言官“披肝露胆，极言直陈”，要求“各科道每日一人上一密折，轮流具奏。一折只言一事，无论大小时务，皆许据实敷陈”。在具体建言方式上，言官可露章，可密奏。乾隆朝以后，露章基本不用，专用封章。言官如有违反，会受处分，如嘉庆朝御史余本敦曾因使用露章被交部处分，又祸连奏事处接收之奏事官员。封章入奏呈递时，面交外奏事官转交内奏事太监，直达皇帝面前拆封。这一保密性程序为御史建言营造了较为安全的政治环境，加之言官可以“不时入告”，于是御史建言持续不断，涉及治国理政各个方面，发挥了重要作用。

二、御史建言的主要内容

（一）吏治政风

有清一代，督抚作为封疆大吏对地方政事全权负责，同时对所属各级官员具有举劾人事权力，因此诱发了一些非正常的政务现象。

首先是下属官员无故去省。嘉庆朝御史花杰曾以“各省州县为亲民之官，有地方之责，不应擅离职守”上奏，建议严禁外省州县官奉调去省日久逗留。同时期的御史吴杰亦强调，州县“若无故赴省禀谒上官，不特旷鳏职守，且启营竞之风”，为此嘉庆帝谕令“嗣后各省督抚，遇有州县因公赴省者，事竣即令速回。毋得任其无故逗遛，致旷职守”。

其次是督抚勒令属员告病。当时外省道府州县等官有庸劣不称职者，督抚因保举在前，为规避处分，故示宽厚予以包容，不予劾参，只令告病，结果造成官员“病痊”后仍可起复补官，于仕途无碍。对此，嘉庆朝先有御史彭希洛奏请“禁外省属员勒令告病”，后又有御史佟济奏请“严禁督抚勒令属员告病”。朝廷采纳建议，“奏请俱属应办之事”，并有了相关的处置措施。

再次有幕务弊端。清代幕僚制度伴随督抚制度的确立而出现，初期比较混乱，对于何人可为幕做僚没有明确规定。于是，出现了督抚命所属候补州县佐贰人员帮办刑名钱谷折奏书启等幕务情况，继而出现了夤（yín）缘依附、交通奔竞等诸弊，败坏吏治。如嘉庆十九年山西藩司习振翎及其主簿费钧之案就是典型。为此，宋邦英和谭瑞东两御史前后建言，“饬禁属员帮办幕务”，“饬禁督抚令属员帮办幕务”。

（二）司法狱政

一是狱犯瘐毙问题。当时京内外监狱出现了众多滥禁、攀连、不审情况，嘉庆朝的许多科道官员予以建言提议。如给事中汪镛和甘家斌反映刑部案犯不论轻重，“絷系在狱，遂致久淹囹圄”，“情殊可悯”。黄中模提出，各衙门羁禁人犯“恐因天气郁蒸，易生疾疫”。御史夏修恕提及“嘉庆十七年正月以来，狱犯患病及病故者已数十起”。杨健奏言，除刑部之外，地方各省同样存在这种情况。考量种种情况，朝廷陆续采取措施，一定程度上解决了此类狱政问题。

二是“非刑”问题。清律规定笞杖徒流死五刑为正刑，正刑以外的刑罚为非刑。但在实际执法中，为逼取口供，出现了损折肢体、戕害性命等残酷刑罚，如地方的鹦哥架、天平架等刑具名目，还有私用联枷及敲击踝骨等酷刑，四川某些州县还造有弸杆、钓杆、跕笼等名目。为此，嘉庆朝给事中陆言，御史王开云、周鸣銮、程伯銮等都曾提出严禁非刑。朝廷震惊之余，下令“除官定刑具外，余俱押令销毁，不准再用”，“倘嗣后再有私行造用者，立即参办，以儆残酷”。

（三）立法行政

典与例是非常重要的法规，清代亦重视对其进行修订和编撰。如《大清会典》，前有康雍乾三朝连续修订，后嘉庆帝亲政后因朝事繁忙未予及时颁令续修。嘉庆六年御史梁上国奏请续修后，嘉庆帝命大学士、九卿“将开馆事宜酌定章程，妥议具奏”。清代五朝会典之第四朝会典由此诞生。

当时各部院和地方衙门办理事件，须遵照定例办理，但存在从前定例未尽周备，成案又日积日多等问题。嘉庆时，御史韩克均奏请“详校例案，以归画一，杜绝弊端”。朝廷嘉许此建议，颁令“各部院堂官督饬司员，将各该衙门例案逐一检校……明晰开载，庶足以杜弊端而归画一”。

完善律例以后，还存在对律例的合理引用问题。清代曾禁止问刑衙门引用律例时使用“虽”“但”字样，以免改换文义。但在实际引用中，却又出现了“以他字代用”，改换文义等情况。因此，嘉庆朝御史夏修恕建议：“今或以他字代用，仍复何所区别，著再行申禁。”同僚给事中陆言也奏“亦宜永远禁止，以绝流弊”，意在严肃立法与执法。

（四）驿递军事

清代各省设立驿站、安设马匹，是为了供给办差官员足数马匹，应付办公；依据日行三百里到八百里的不同要求供给马匹，保证军政事务不致耽延稽滞。但实际上仍出现不少违例索取马匹、骚扰驿站等情况。如奉差之员例外多索；跟役人员横索使费；外省督抚司道等书信往来，也每每由驿驰递并填用四五百里加急字样。甚至其下属的长随家人因私事外出，亦复骑用驿马。这些情况给驿站造成了很大负担，既扰乱了驿递系统，更混乱了吏治。为此，御史贾允升条奏“清查驿站”一款，御史杨健奏请“肃清邮政”一折。嘉庆帝皆予采纳，并颁布了按法用驿三条规定，对于肃清驿递积弊起到一定作用。

清代军队由绿营、八旗兵构成，扣饷冒饷问题多发生在绿营军中。一方面是武职官员摊扣营中兵丁月饷，影响兵丁养瞻身家。黄中模深悉此弊，上“禁外省武职摊扣月饷一折”，嘉庆帝采纳。另一方面是不断出现范围较广的冒饷问题。如同时期的御史韩鼎晋条奏“川省历年兵额缺多虚悬”，其因在于营中“上下通同，侵蚀兵饷”，冒支虚粮。此奏引起朝廷重视，提出“尤须认真查点，足额无亏”。御史张圣愉同样查访到此缺额弊政，提出解决办法，一是“核实严查”，二是责令“眼同按名散放饷银”，以杜绝虚捏冒领情况。

（五）社会管理

清代讳盗纵盗情况较多，嘉道时期更甚，不仅直省情况严重，即使是天子脚下的京城也是如此。如嘉庆朝御史张元模奏畿辅地区官吏纵盗殃民，疏纵已极。御史赓音布奏五城窃盗案件情况，嘉庆四年窃案未获者尚有八十余案。不仅京畿如此，边疆地区亦有如此情况，御史李广滋提到嘉庆时期热河、平泉等州县抢劫各案，奏请将口外抢劫盗犯勒限缉拿。

讳盗纵盗会带来较大影响，其一是增加上控风险。窃盗案和讳盗纵盗多的原因，主要是制度不健全，痼习所致，“州县官回护处分，讳盗为窃”。嘉庆朝御史们提出的应对措施大致有三。一是完善承缉不力处分制，二是严格处分执行，三是禁革痼习。如巡视北城御史德庄等奏请，对于执行不力的坊汛员弁，“俱先行革去顶戴，勒限严缉”。李广滋提出，“州县官如有隐匿不报者，查出严参重惩”。陈兰畴、李莹奏请严饬州县讳盗恶习，“俾知失察之咎轻，而讳饰之罚重，庶可挽回锢习”。

三、余论

张德泽在《清代国家机关考略》中提到：“都察院无论有多少详密的稽察制度，也是流于形式，并不能真正起到监察国家政务的作用。”李鹏年在《清代中央国家机关概述》亦评论道：清代“监察工作流于形式，设立御史，给事中等官只是一个摆设，不可能起到真正的稽察作用。”从此角度而言，御史的作用主要在“建言”，而不是“监察”或“稽察”。

清代御史建言中，也不乏跟风、党争、泄愤成分，如言官“有怀挟私怨，阳沽鲠直之名，阴施报复之计”。有些言官为避免进言中触怒皇帝，奏折中也会有一些无关痛痒的敷衍之词，如嘉庆十五年上谕中指出的，“科道本有言事之责，第近来言官条奏毛举细故者多”。但这毕竟不是主流，对于清代御史建言发挥的积极作用，还是应该予以基本肯定的。

作者简介：

孟姝芳，女，1974年生，内蒙古丰镇市人。内蒙古大学历史与旅游文化学院教授。著有《乾隆朝官员处分研究》《雍正朝官员行政问责与处分研究》，发表《蔡珽与年羹尧案关系初探》《多尔衮入关之初是否取消了“三饷”加派》《清代官员行政处分制》等文章。