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清代的黄河管理制度(2020年第18期)
作者:贾国静 责编:

来源:中华文史网  发布时间:2020-10-30  点击量:57
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南宋末年,黄河南泛,侵占了淮河下游入海之路。及至元朝,定都北京,为了保障京畿供应,开凿疏通了沟通南北的大运河。大运河贯穿黄淮两河,是重要的交通运输线。在这三河中,黄河因具有“善淤、善决、善徙”的特性,每当泛滥决溢,不仅严重影响大运河的运输,也给百姓生命财产造成严重灾难,这在明清易代之际体现得非常明显。故明清两朝都极为重视治黄。

顺治元年(1644),沿袭明制,设置了总河,“驻扎济宁州,综理黄运两河事务” (《大清会典则例》),只是由于战事依然严峻,并未采取多少行之有效的治河举措。康熙帝亲政之后,转换思路,多方考量,亲笔将“三藩、河务、漕运”六个大字书写在宫中柱上,以夙夜轸念。此举意味着河务已被提升至国家战略高度,成为关系清政权稳定与发展的首要问题之一。不仅如此,康熙帝还于实践中推出了一系列改革措施。首先调整河督乃至普通河官的选拨标准,由原来看重操守改为注重治水技能与实践经验,并亲自考选,简拔安徽巡抚靳辅为河道总督。其次矫治河工宿弊,裁撤南北河道各分司,改归道管理。再次划分河段,设置道、汛等专门负责河务的基层管河机构。复次添设河兵驻扎河堤,改河夫佥派为雇募,以加强日常修守。最后调整细化岁抢修经费管理、考成保固、物料贮购、苇柳种植等相关规定,制定中游报水制度。这些举措构成了黄河管理制度的雏形,利于加强治河实践,消弭水患。在推出上述举措之余,康熙帝还于南巡途中多次亲临河干,指授方略,两次派人勘察河源,一步步将黄河治理问题引向深入,奠定了清前中期治河方略的基调。康熙朝之后,雍正、乾隆、嘉庆、道光诸帝无不恪守“家法”,殚精竭虑,重视治河,一套系统完善的管理制度也逐步确立起来。

清代的黄河管理制度主要包括组织体系、工程经费、考成保固、料物储购、苇柳种植等几个方面,这里重点介绍前三项。

第一,设置河、道、厅、汛、堡五级金字塔式管理机构。其中,河作为最高机构,由专官河督负责。起初,河督驻地设在济宁,康熙十六年(1677)以后迁到江苏北部的清江浦。雍正七年(1729)两河分隶后,江苏段黄河称南河,河督驻地在清江浦;山东河南段称东河,河督驻地设在济宁,后迁至开封。一般情况下,河督居二品,若加兵部尚书、太子太保等衔,则为从一品,高于一省的巡抚,主要负责黄运两河的日常修守,通常以黄河为主。河督拥有直属军队,称为“河标”或“河营”。

河之下设置管河道,雍正时期有4个,嘉庆年间增至6个,分别为河北道、开归陈许道、兖沂曹道、徐州道、淮扬道、淮海道。各道设有道员,负责督修河务工程,兼掌钱粮出纳。道之下的机构为厅。康熙朝初年,东河河段设4厅,南河河段设6厅,共10厅。后随着机构拓展,至道光朝,东河增至15厅,南河则增至22厅,总数达到了37厅。各厅设有厅官,文职为同知或通判,武职为守备或协办守备。厅下辖汛,每汛负责修守的堤岸长几千丈至上万丈不等。各汛文职为主簿、县丞,武职为千总、把总、分防外委和协防等。每一汛设堡房若干,每堡相隔约二里,有河兵与堡夫驻守。

道光年间曾绘有《黄河防险图》,非常清晰地标识了河南段黄河两岸防御工事的设置情况、险工地点以及决口事件概况,其中基层管理机构“堡”密密麻麻分布于黄河沿线。诚如魏源所述,驻扎河堤的“文武数百员,河兵万数千,皆数倍其旧”。(魏源《筹河篇》)

第二,将治河工程分为岁修、抢修、另案、大工四类,分别予以界定。其中岁、抢修工程为常例,由河督直接负责,所需经费一般提前预算,主要由清廷直接拨付。康熙时,这项工程的经费总数在15万两左右,此后有所攀升,雍正、乾隆两朝时保持在50万两上下。及至清中期,由于南河淤垫严重,治理难度加大,再加以物价上涨等因素,清廷不断追加财政投入,岁、抢修经费数额明显增大,每年“共需银五、六百万余两”,正如《豫河续志》所载,自乾隆元年至道光初“上下数十年间,增至十倍”。这个数字在整个清廷财政支出中所占的比重,据魏源记述,大约为12%,仅次于兵饷以及文武官员的养廉银,而时人金安清估算则为20%,晚清巡抚周馥将岁抢修、另案及在河官员的廉俸兵饷等一并计算,“乃河工几耗三分之一”(《周慤慎公全集·河防杂著》)。

岁、抢修工程之外的称为另案,“堵筑漫口,启闭闸坝,事非恒有者,曰大工”。这类工程属“临时”性质,一般规模较大,清廷往往派钦差大臣前往河干,与河道总督一起兴举,所需经费也不在预算之内,要“将工段丈尺开单汇奏,照例题估题销”。(《嘉庆会典》)至于大致数目,根据河督靳辅记载,清初所举堵口工程,“费帑者八十万”,他亲自堵塞的宿迁杨家庄决口之工,也有“三十二万”,萧家渡旁决之工,“犹费帑十万两有奇”。(靳辅《治河余论》)随着时间的推移,这类工程所需经费数额大幅攀升。比如乾隆四十七年(1782),河南“青龙冈漫工及筑堤浚渠,历次酌增夫料,价值银九百四十五万三千九百余两”。(《乾隆朝上谕档》)就像《清史稿》所言,“大率兴一次大工,多者千余万,少亦数百万”。

可是,清中期加大财政投入的做法,不仅未能扭转黄河淤垫日重,漕运愈发艰阻之势,反而助长了河务这一领域的贪冒舞弊之风。时人曾将河督衙门称为“金穴”,并记录下不少在河官员的奢侈腐化之情状。实际上,各种形式的贪冒舞弊行为几乎存在于治河工程的每一个环节,上自河督下至河员,无不利用职务之便侵蚀河帑。

第三,制定河工考成保固条例,对堤岸工程的保固期限、期限内外如堤岸冲决应如何处罚在河官员等问题作了规定。

起初,对于保固期限内出现河堤失事的情况,给予相关责任人以降级、革职等处罚,及至康熙三十三年,进行改革,引入了赔修制度,命相关责任人负责抢修并予经济赔偿。这是清代河工考成保固制度的重大改革,只是到了雍正朝才真正实施。但实施过程中频频出现纰漏,相关规定不断调整完善,久而久之,出现了制度层面的繁密化与实践中无法推行的巨大鸿沟。

雍正五年,修订赔修制度,推出“赔四销六”的办法,即“所修工程原系坚固,于工完之日已经总河督抚保题者,承修官止赔修四分,其余六分准其开销”。其中明确了在河各官的分赔比例,但是没有涉及具体数目以及赔修期限。乾隆二十三年,就此进行调整,并决定对逾期未完者给予处罚。及至乾隆三十九年,又对“赔四销六”中应赔的四分按照河官责任轻重进行细分,其中河督与各道专司河务的河官分赔比例最高,各为两成。这次调整将河督纳入了分赔范围。此后,由于另案大工频繁出现,承修官被罚赔修的几率增加,相应的赔修数额增大,甚至出现了远远超出他们实际承受能力的情况。在愈发严密的制度条文面前,河官多使出浑身解数,或者转嫁,或者拖延。针对类似问题,乾隆帝采取“豁免”“徐徐完缴”等措施,还连带处罚赔修人员的亲属,如果河官本人未能完成赔修任务,其亲属将被扣廉俸,或者以家产抵扣。

嘉道时期,又多次调整赔修数额及赔修期限,思路大体为应赔数额越大,赔修年限越长。除此之外,还辅之以升补调用、革职留任、枷号河干、罢免发配等奖惩措施。可是愈发详细的赔修规定,并未增强实践层面的可操作性,甚至出现了制度被现实问题架空的现象。河督徐端在任时清正廉洁,勤于河务,去世之后,“贫无以殓,而所积赔项至十余万,妻子无以为活,识者悲之”。(昭槤《啸亭杂录》)

清代为稳固统治,不仅拨付巨额帑金,还置河督、设厅汛、创制度,高度重视黄河治理问题,从国家宏观战略的高度考量黄河问题,正所谓“治国者治水也”。但随着该制度一步步走向完善,繁密化与官僚化问题凸显。咸丰五年(1855)黄河铜瓦厢改道发生后,上述管理机构多被裁撤,相关规制也成为浮于纸面的空文。不过新河道治理的地方实践以及地方性治河规制的确立,又在某种程度上表现出一种继承。

作者简介

贾国静,女,1977年生,山东茌平人。历史学博士,山东大学历史文化学院副教授。主要从事中国近代灾荒史、清代黄河史研究。著有《水之政治:清代黄河治理的制度史考察》《黄河铜瓦厢决口改道与晚清政局》。


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