南宋末年，黄河南泛，侵占了淮河下游入海之路。及至元朝，定都北京，为了保障京畿供应，开凿疏通了沟通南北的大运河。大运河贯穿黄淮两河，是重要的交通运输线。在这三河中，黄河因具有“善淤、善决、善徙”的特性，每当泛滥决溢，不仅严重影响大运河的运输，也给百姓生命财产造成严重灾难，这在明清易代之际体现得非常明显。故明清两朝都极为重视治黄。
顺治元年（1644），沿袭明制，设置了总河，“驻扎济宁州，综理黄运两河事务” （《大清会典则例》），只是由于战事依然严峻，并未采取多少行之有效的治河举措。康熙帝亲政之后，转换思路，多方考量，亲笔将“三藩、河务、漕运”六个大字书写在宫中柱上，以夙夜轸念。此举意味着河务已被提升至国家战略高度，成为关系清政权稳定与发展的首要问题之一。不仅如此，康熙帝还于实践中推出了一系列改革措施。首先调整河督乃至普通河官的选拨标准，由原来看重操守改为注重治水技能与实践经验，并亲自考选，简拔安徽巡抚靳辅为河道总督。其次矫治河工宿弊，裁撤南北河道各分司，改归道管理。再次划分河段，设置道、汛等专门负责河务的基层管河机构。复次添设河兵驻扎河堤，改河夫佥派为雇募，以加强日常修守。最后调整细化岁抢修经费管理、考成保固、物料贮购、苇柳种植等相关规定，制定中游报水制度。这些举措构成了黄河管理制度的雏形，利于加强治河实践，消弭水患。在推出上述举措之余，康熙帝还于南巡途中多次亲临河干，指授方略，两次派人勘察河源，一步步将黄河治理问题引向深入，奠定了清前中期治河方略的基调。康熙朝之后，雍正、乾隆、嘉庆、道光诸帝无不恪守“家法”，殚精竭虑，重视治河，一套系统完善的管理制度也逐步确立起来。
清代的黄河管理制度主要包括组织体系、工程经费、考成保固、料物储购、苇柳种植等几个方面，这里重点介绍前三项。
第一，设置河、道、厅、汛、堡五级金字塔式管理机构。其中，河作为最高机构，由专官河督负责。起初，河督驻地设在济宁，康熙十六年（1677）以后迁到江苏北部的清江浦。雍正七年（1729）两河分隶后，江苏段黄河称南河，河督驻地在清江浦；山东河南段称东河，河督驻地设在济宁，后迁至开封。一般情况下，河督居二品，若加兵部尚书、太子太保等衔，则为从一品，高于一省的巡抚，主要负责黄运两河的日常修守，通常以黄河为主。河督拥有直属军队，称为“河标”或“河营”。
河之下设置管河道，雍正时期有4个，嘉庆年间增至6个，分别为河北道、开归陈许道、兖沂曹道、徐州道、淮扬道、淮海道。各道设有道员，负责督修河务工程，兼掌钱粮出纳。道之下的机构为厅。康熙朝初年，东河河段设4厅，南河河段设6厅，共10厅。后随着机构拓展，至道光朝，东河增至15厅，南河则增至22厅，总数达到了37厅。各厅设有厅官，文职为同知或通判，武职为守备或协办守备。厅下辖汛，每汛负责修守的堤岸长几千丈至上万丈不等。各汛文职为主簿、县丞，武职为千总、把总、分防外委和协防等。每一汛设堡房若干，每堡相隔约二里，有河兵与堡夫驻守。
道光年间曾绘有《黄河防险图》，非常清晰地标识了河南段黄河两岸防御工事的设置情况、险工地点以及决口事件概况，其中基层管理机构“堡”密密麻麻分布于黄河沿线。诚如魏源所述，驻扎河堤的“文武数百员，河兵万数千，皆数倍其旧”。（魏源《筹河篇》）
第二，将治河工程分为岁修、抢修、另案、大工四类，分别予以界定。其中岁、抢修工程为常例，由河督直接负责，所需经费一般提前预算，主要由清廷直接拨付。康熙时，这项工程的经费总数在15万两左右，此后有所攀升，雍正、乾隆两朝时保持在50万两上下。及至清中期，由于南河淤垫严重，治理难度加大，再加以物价上涨等因素，清廷不断追加财政投入，岁、抢修经费数额明显增大，每年“共需银五、六百万余两”，正如《豫河续志》所载，自乾隆元年至道光初“上下数十年间，增至十倍”。这个数字在整个清廷财政支出中所占的比重，据魏源记述，大约为12%，仅次于兵饷以及文武官员的养廉银，而时人金安清估算则为20%，晚清巡抚周馥将岁抢修、另案及在河官员的廉俸兵饷等一并计算，“乃河工几耗三分之一”（《周慤慎公全集·河防杂著》）。
岁、抢修工程之外的称为另案，“堵筑漫口，启闭闸坝，事非恒有者，曰大工”。这类工程属“临时”性质，一般规模较大，清廷往往派钦差大臣前往河干，与河道总督一起兴举，所需经费也不在预算之内，要“将工段丈尺开单汇奏，照例题估题销”。（《嘉庆会典》）至于大致数目，根据河督靳辅记载，清初所举堵口工程，“费帑者八十万”，他亲自堵塞的宿迁杨家庄决口之工，也有“三十二万”，萧家渡旁决之工，“犹费帑十万两有奇”。（靳辅《治河余论》）随着时间的推移，这类工程所需经费数额大幅攀升。比如乾隆四十七年（1782），河南“青龙冈漫工及筑堤浚渠，历次酌增夫料，价值银九百四十五万三千九百余两”。（《乾隆朝上谕档》）就像《清史稿》所言，“大率兴一次大工，多者千余万，少亦数百万”。
可是，清中期加大财政投入的做法，不仅未能扭转黄河淤垫日重，漕运愈发艰阻之势，反而助长了河务这一领域的贪冒舞弊之风。时人曾将河督衙门称为“金穴”，并记录下不少在河官员的奢侈腐化之情状。实际上，各种形式的贪冒舞弊行为几乎存在于治河工程的每一个环节，上自河督下至河员，无不利用职务之便侵蚀河帑。
第三，制定河工考成保固条例，对堤岸工程的保固期限、期限内外如堤岸冲决应如何处罚在河官员等问题作了规定。
起初，对于保固期限内出现河堤失事的情况，给予相关责任人以降级、革职等处罚，及至康熙三十三年，进行改革，引入了赔修制度，命相关责任人负责抢修并予经济赔偿。这是清代河工考成保固制度的重大改革，只是到了雍正朝才真正实施。但实施过程中频频出现纰漏，相关规定不断调整完善，久而久之，出现了制度层面的繁密化与实践中无法推行的巨大鸿沟。
雍正五年，修订赔修制度，推出“赔四销六”的办法，即“所修工程原系坚固，于工完之日已经总河督抚保题者，承修官止赔修四分，其余六分准其开销”。其中明确了在河各官的分赔比例，但是没有涉及具体数目以及赔修期限。乾隆二十三年，就此进行调整，并决定对逾期未完者给予处罚。及至乾隆三十九年，又对“赔四销六”中应赔的四分按照河官责任轻重进行细分，其中河督与各道专司河务的河官分赔比例最高，各为两成。这次调整将河督纳入了分赔范围。此后，由于另案大工频繁出现，承修官被罚赔修的几率增加，相应的赔修数额增大，甚至出现了远远超出他们实际承受能力的情况。在愈发严密的制度条文面前，河官多使出浑身解数，或者转嫁，或者拖延。针对类似问题，乾隆帝采取“豁免”“徐徐完缴”等措施，还连带处罚赔修人员的亲属，如果河官本人未能完成赔修任务，其亲属将被扣廉俸，或者以家产抵扣。
嘉道时期，又多次调整赔修数额及赔修期限，思路大体为应赔数额越大，赔修年限越长。除此之外，还辅之以升补调用、革职留任、枷号河干、罢免发配等奖惩措施。可是愈发详细的赔修规定，并未增强实践层面的可操作性，甚至出现了制度被现实问题架空的现象。河督徐端在任时清正廉洁，勤于河务，去世之后，“贫无以殓，而所积赔项至十余万，妻子无以为活，识者悲之”。（昭槤《啸亭杂录》）
清代为稳固统治，不仅拨付巨额帑金，还置河督、设厅汛、创制度，高度重视黄河治理问题，从国家宏观战略的高度考量黄河问题，正所谓“治国者治水也”。但随着该制度一步步走向完善，繁密化与官僚化问题凸显。咸丰五年（1855）黄河铜瓦厢改道发生后，上述管理机构多被裁撤，相关规制也成为浮于纸面的空文。不过新河道治理的地方实践以及地方性治河规制的确立，又在某种程度上表现出一种继承。
作者简介
贾国静，女，1977年生，山东茌平人。历史学博士，山东大学历史文化学院副教授。主要从事中国近代灾荒史、清代黄河史研究。著有《水之政治：清代黄河治理的制度史考察》《黄河铜瓦厢决口改道与晚清政局》。