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清代皇帝上谕的督办制度(2019年第12期)
作者:刘文鹏 责编:

来源:中华文史网  发布时间:2019-09-17  点击量:29
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上谕俗称“圣旨”,是古代皇帝日常发布命令、指示的文书。其形式多种多样,既包括皇帝特发的指示性命令,也包括皇帝在臣工题本、奏折上的批示。在中国古代君权至上的政治和行政体制中,上谕的落实与执行一般都比较严格,否则一旦某官员被证明“违旨”“抗旨”,轻则革职处分,重则性命难保。但这并不能排除很多官员在上谕的落实方面存在拖延、阳奉阴违、弄虚作假等问题,所以如何督查皇帝旨意的真正落实,显得非常重要。清代在维系国家大一统方面成效卓著,很大程度上归功于全国政治和行政系统在执行皇帝上谕及各项中央政令方面的效力,而且清朝也摸索出一套比较严格的上谕督办、落实制度。由于清代留下了比较完整系统的官方档案,使我们能够清楚地看到这种上谕督办制度是如何发挥作用的。

清代上谕类型和颁发途径

清朝皇帝上谕的发布程序以雍正时期为界,前后有所不同。雍正以前,清朝基本仿效明制,以内阁为政本之地,皇帝上谕的起草、发布都通过内阁完成。具体而言,内阁大学士根据皇帝旨意,撰拟草谕,皇帝阅示后,发给中央各部院执行。同时,对于各部院大臣、各省督抚等上奏的题本,由内阁汇总后,内阁大学士对每个题本提出处理方案,报皇帝圈阅批准,再由内阁下发执行。若皇帝不同意内阁大学士给某题本的票拟意见,则不予批红,将题本折一下后掷还内阁,此时题本称为折本。当折本积累到十余件时,内阁官员会在皇帝御门听政时将折本一并拿到朝堂上,皇帝就每一个折本事务听取内阁大学士、学士、部院大臣们的意见,做出最终的决定,形成上谕,下发相关部门执行。这是清代皇帝上朝处理政务的主要内容。但最晚在康熙前期,另外一种上行文书——奏折,逐渐推广使用,开始潜移默化地改变原有的上谕发布程序。

奏折最初极具机密性,由康熙帝专门授权某官员奏报某种事务,皇帝在密折上的批示,更属密谕,外人无从知晓。而且,康熙时期的密折并没有缴回和存档制度,基本就靠皇帝自己的记忆力。但实际上,得到皇帝授权的官员全力执行尚唯恐不及,也就不用担心这种密谕得不到落实了。如康熙帝御驾亲征准噶尔部时,留太子在京城监国,但太子在京城的一举一动,都会有官员用奏折向皇帝密报。又如,大学士熊赐履为江南士人领袖,七十多岁退休后回到南京,不久去世。但他在南京的日常起居、与人交往,甚至患病后用药情况,死后的财产情况,皇帝都从密折渠道全部知悉。

雍正七年(1729),军机处成立后,军机大臣作为亲信重臣,协助皇帝处理奏折,并垄断了几乎所有上谕的起草。由此,上谕开始分为两种,一种是“明发”,即由军机处将根据皇命起草的特旨上谕或皇帝同意明发的奏折,交给内阁,由内阁颁发相关部院执行,称作“内阁奉上谕”。同时,题本的批发仍如以往。另外一种是“廷寄”,即不经内阁转发,而以“军机大臣奉旨”的名义,由军机处将上谕或朱批奏折密封,交兵部捷报处,以每日四百里或六百里或八百里的速度马上飞递,直接寄往各地督抚、将军、大臣,以保证其机密性和高效性。雍正以后,通过批阅奏折而直接给各地官员发指示成为上谕的常用形式。或由皇帝直接在奏折上以朱笔批示,称朱批奏折。或者皇帝觉得某奏折所奏事关重大,在奏折上批示“另有旨”,再由军机处根据皇帝的旨意专门起草一份上谕寄给该官员。通常,这种上谕的起草分三种情况,第一种由皇帝向军机大臣口授旨意,军机大臣随后回到军机处,向军机章京转述,由军机章京笔走龙蛇迅速起草,然后再由军机大臣拿给皇帝审阅,皇帝若无异议,则由军机处直接封发。第二种,若皇帝觉得有不妥之处,则用朱笔在纸上修改后,军机处将带着朱笔痕迹的上谕即刻封发。第三种则是皇帝对某奏折所奏事务拿不准时,常交军机大臣讨论、议复。但这种讨论常为口头的,因此,当军机大臣的议复意见获得肯定后,军机处会将皇帝交办议复过程简练写出,最后注明“本日奉旨:依议。钦此钦遵。”皇帝阅示后封发。

因此,清代的地方大员可以通过两个渠道收到皇帝的上谕:一是内阁渠道,包括由军机处转交内阁下发的明谕、奏折,或是通过上奏题本得到的批复。如大赦、巡幸、谒陵、经筵、蠲免及高级官员的除授降革、重大案件的处理结果等国家大量的常规性事务,内阁分类下发中央各部院衙门,各部院再将这类上谕、题本,通过各省的驻京提塘发给各省督抚等官员。二是由军机处直接寄发的“廷寄”密谕,或是通过上奏奏折得到的批复,多为机密性谕旨,其内容大都是告诫臣工、指授兵略、查核政事、责问刑罚之失当等。奏折的呈送由地方大员派专人进京到紫禁城东华门呈送,得到批复后,仍由送折人由京城直接带回。

严密的上谕存档制度

清代为了保证上谕被准确无误地执行,建立了严格的存档制度。首先,对内阁来说,所发上谕均留满、汉文底稿,并注明抄录者、翻译者的名字,以明确责任。内阁下发的题本,由六科给事中抄发各部院后,原件送回内阁留存,以便查对。所以清代保留下基本上完整的内阁大库档案,其数量汗牛充栋。

其次是六科存档。凡有题本下发,都察院六科给事中抄录后存档,以便核查,被后世称为六科史书,体系完整,数量庞大。

第三,军机处存档。对于奏折,雍正帝继位后,一改康熙时期奏折文书散乱无序的状态,建立起一套严密的军机处存档制度。皇帝首先下令各地封疆大吏将以往康熙时期所有的朱批上谕、奏折全部缴回皇宫,个人严禁存留。之后,各省官员每到年底都要把这一年接到的朱批上谕、奏折全部缴回至军机处收存。此外,军机处所经手的全部谕旨、朱批奏折等,下发之前,都由军机章京抄录,按月存档,成为军机处录副档案,这是目前留给后人最为齐全的清宫档案。所以,现存的军机处档案分为朱批奏折和录副奏折两大类,有上千万件之多。清代宫廷档案之完整,世界罕见,对研究历史的重要性,可与敦煌文书相媲美。

上谕存档制度的建立和完善,便于内阁、军机处核查上谕的执行,避免在各环节抄录错误或有意篡改之弊,或是拟旨大学士及其他内阁人员出现失误。如光绪三年(1877),山西巡抚曾国荃题奏归化城客民耿姓毒毙田郭氏一本,批示“将余依议奏”,但内阁在将题本翻译成满文时,竟将批示翻译成“余依议”,意思大相径庭。由于程序严密,此种舛误很快被发现并上报,结果内阁相关中书、侍读以及没有看出错误的大学士等一系列官员都受到处分。

严格的上谕督办制度

清代上谕及中央政令的督办与落实,分两个层级,一是常规性的督办,由都察院所属科道官员负责。二是专门性督办,由内阁中的专门机构与皇帝钦定的大臣负责。

(一)常规性督办

按照规定期限对各部院落实上谕的情况进行稽查,是都察院所属科道官员的重要职责之一。清初即已经明确规定,上谕经内阁发给中央各部院后,各部院据此制定文件发给各省执行,之后必须在一定时限内将落实情况向内阁做专门回复,方为最终完结此事,否则便属“未结”,即没有落实上谕。

清代的都察院掌握监察大权,下设六科给事中和监察御史。所谓科道官:科,即吏、户、礼、兵、刑、工六科给事中。道,即对应全国行省的十五道监察御史。六科为传统意义上的封驳、谏议机构,类似唐宋时期的门下省,负责对中央拟下发的谕旨、文件进行检查、审校,若有不当之处,则可以封驳。明清时期门下省的谏议大夫等官员改为六科给事中,在政令程序上,他们位于内阁与各部院之间,上承内阁,下启各部,分别对口监察内阁发给六部等中央部院的政令。即“凡科抄,给事中亲接本于内阁,各分其正抄、外抄而下于部”。理论上,若六科给事中不同意,上谕就无法发出,亦无法执行。

六科给事中不仅掌管政令发布,还要督查政令的执行。《清会典》载:给事中负责“掌发科抄,稽察在京各衙门之政事,而注销其文卷”。这里所说的“注销其文卷”,就是每个部院衙门将所办之事,每月两次造册,送到稽核之科、道注销。按照法定期限,一个部院把一个政令执行完毕后,该科就把这件事的文卷注销,是为“已结”。若这个部院在规定期限内未能完成中央政令,则这件事仍是“未结”,该科就需要向皇帝禀报,并对无故逾限、未能按时落实上谕的相关官员进行参劾。

按照清代的规定:吏科负责稽核吏部、顺天府,户科负责稽核户部,礼科负责稽核礼部、宗人府、理藩院、太常寺、光禄寺、鸿胪寺、国子监、钦天监,兵科负责稽核兵部、太仆寺、銮仪卫,刑科负责稽核刑部、通政使司、大理寺,工科负责稽核工部。

同样,都察院所属的监察御史也有类似职责,“掌稽察在京各衙门之政事,……若掣签、磨册、勘工,则道各分其职”。

由以上内容可以看出,清代将朝廷日常政令的执行、督办置于都察院科道官员监督之下,按说应该很有效果。但实际上,这种常规性监察与督办在很多时候作用有限。究其原因,一则虽然科道位列九卿,专责纠弹,可独立言事,但他们仅为五六品,而中央部院长官、地方督抚多为从一品、正二品大员,这种级别上的反差让他们多是谨言慎行。二则各地各省总是能有很多逾限的理由,省、部之间的官员又存在着利益关系,仅从陋规角度来说,各省官员每年要给各部官员,甚至书吏各种名目的好处,过节有节费,夏天有“冰敬”,冬天有“炭敬”等等,即使科道官员也难以自洁。例如,道光十一年(1831),竟查出有六科书吏将某一未完成之事,在注销时,通过更改日期,改为完成。只是此事被查出参劾,得到纠正。设想是否还有很多类似的作弊没有被查出的?所以,仅仅依赖这种常规性督办还不能完全解决中央政令的及时落实问题。于是,雍正时期,为强化皇帝上谕、中央政令的落实,又逐渐建立起一套专门性督办制度。

(二)专门性督办

专门性督办是指由内阁和皇帝指派的大学士等高级官员直接督办上谕的落实,以解决以科道为主的常规性督办工作的不足。这种专门性督办机制由两个机构负责。

一是内阁稽察房。雍正帝继位后,在力行改革的同时,一直努力纠正康熙晚年以来官场因循疲玩、官员怠政懒政,一些中央部院办事拖沓缓慢的状况。雍正五年,清朝在西北有与准噶尔蒙古部的战争,在西南有大规模改土归流的展开,国家军政事务一浪紧似一浪,需要各部院高效运转。可是雍正帝发现很多上谕发布后,久久不见部院大臣回奏,于是他下令在内阁设立稽察房,专门监督各部院按时落实政令。当时议定:除步军统领衙门、八旗、内务府自行稽查具奏外,各部院衙门每月均需将“一切事件,声明已结未结,送阁汇奏”。“将朕特旨交与各该处一切事件,俱著查明具奏。”稽察房每月将关于上谕已经完成和未能完成的情况汇总后,由内阁于月终向皇帝汇奏。稍后又规定:内阁、科道对各部院衙门办理应奏事件迟延者,有权究参。

相对于都察院所属的科道,内阁稽察房的设置意味着内阁直接介入上谕的督办落实,不仅提高了督办部门的权威,而且,由于内阁本身就是上谕,包括皇帝所发的各种特旨的下发机构,所以对事情来龙去脉非常熟悉,更加便于督办。雍正帝借此机会,又专门下令压缩中央各部办事期限,吏、礼、兵、刑、工等衙门,原来需要20日完结的,改为10日完结。户部事件原来需要30日才能完结的,改为20日完结。

可以看出,雍正帝通过设立内阁稽察房,强化了对中央各部院落实政令的督办力度。但他强化政令落实的脚步远未停止,三年后,另外一个更为权威的上谕督办机构成立。

这就是第二,稽查钦奉上谕事件处。在雍正帝看来,如果没有级别足够高的官员专司稽察督催,各部院衙门、地方大员对上谕的落实仍然是有缓有急,参差不齐。稽察房职权有限,八旗、步军统领等都不在其稽查范围之内。为此,雍正八年,雍正帝下令在内阁设立稽查钦奉上谕事件处,专门负责稽察中央各部院、八旗是否按照时限落实上谕的问题。按其规定,各部门接到上谕或者带有皇帝朱批的奏折后,都要抄录一份给稽查钦奉上谕事件处,由该处按照规定时限进行稽察,每月二十五日,该处将各部门落实上谕的情况造册注销。对于无故逾限的官员进行参奏。即使某部院衙门这个月没有接到皇帝的上谕,也要向该处报告情况。每年年底时,该处将各部院中未能完结的事项汇总向皇帝奏报。在这其中,雍正帝还专门将八旗遵奉上谕的督查纳入稽查钦奉上谕事件处的管辖之下,尤其是八旗官员补授方面奉到的上谕,也要按月抄录报送该处,然后每三月将所抄录的上谕造册汇总,由该处调取八旗中所存的原始卷宗,逐一核对上谕的落实情况。

八旗是满族人起家的根本所在,由皇帝直接控制,其管理也相对独立于国家机构之外,都察院很难对八旗官员实施监察。雍正帝此时将八旗遵奉上谕的情况统一纳入内阁之下进行稽察督办,既表明该部门的权威性,也显示出清朝对八旗的管理深度国家化的过程。乾隆五年,乾隆帝再次下诏重申和强调稽查钦奉上谕事件处对八旗所奉上谕的稽查权,进一步巩固了这一制度。

在管理方面,稽查钦奉上谕事件处不设专官,由皇帝从内阁满汉大学士及各部院尚书、左都御史中特旨简派兼领该处之事。下设委署主事一人,由满人担任。又下设行走司官汉四人,掌稽查事件。又设供事五名,于各部书吏内考取。他库尔什八名,于八旗马甲内挑补。从后来实际运行情况来看,兼管此处的内阁大学士、尚书、左都御史等往往都是皇帝所倚重之大臣,可谓位高权重,在朝廷极具发言权。而且乾隆以后,愈至晚清,清廷对此事愈发重视,一些名臣如董诰、曹振镛、穆彰阿、孙家鼐、贾桢、王文韶、李鸿章等,都曾以内阁首辅大学士身份兼管稽查上谕之事,而军机大臣世续还属宗室。相比而言,清朝派重臣监管上谕督办,其权威性大大超过科道。

即使到晚清,清廷仍然在不断强调督办上谕的效力。咸丰十一年(1861),在清军与太平天国起义激战正酣之际,刚刚垂帘听政的慈禧太后以同治小皇帝的名义发布上谕,重申各部院接上谕后必须在10天内回奏落实情况,而对于要求某部院速议的上谕,则需7日内回奏。要求内阁稽察房和稽查钦奉上谕事件处严格按照时限稽查,若有逾限或遗漏情况,查明责任者,严厉参处。

总之,清朝在上谕的督办、落实方面,制度严,威权重,在很大程度上保证了有清一代中央的权威,这在清代大一统国家维护方面具有重要意义。宣统三年(1911)五月,辛亥革命爆发之前,清廷进行内阁官职改革,稽查钦奉上谕事件处被裁撤,旧有的上谕督办体制宣告结束。

作者简介

刘文鹏,1972生,河北宁晋人。历史学博士,中国人民大学清史研究所教授,主要研究方向为中国古代政治史。出版《清代驿传及其与疆域形成关系之研究》《盛世背后:乾隆时代的伪奏稿案研究》等专著。


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