清同治三年六月(1864 年 7 月) ，太平天国战事在南京地区基本结束，南京城市的重建与管理工作开始展开，而由曾国藩设置的金陵善后局在其中发挥了重要作用。目前学界一些研究成果或多或少涉及太平天国战后的南京社会①，但尚未见有专文考察太平天国战后南京城市的重建与管理问题。鉴于此，本文尝试以金陵善后局为中心，考察太平天国战后南京城的重建与管理，重点探析金陵善后局重建与管理南京城之举措及其成效，以期抛砖引玉，深化对太平天国战争、近代中国城市建设管理等问题的研究。
一、 太平天国战后的南京城与金陵善后局之设立
局所之设，起于晚清，而盛于太平军兴。太平天国运动所过之处，清朝衙署往往废弛，当地因而在战后设立了临时性的局所，以办理军政财务等事，“溯查设局之始，咸丰年间各省未经收复，地方不能不设局办事，且为设局以破衙门官吏窠臼。”②在各类局所中，善后局的管辖范围较大，且在受战事波及的各省多有设置，其职能主要为善后和重建事宜，通常掌有一定的财政权。同治三年六月(1864 年 7 月) ，随着湘军占领南京，太平天国战事在南京地区基本结束，但清军与太平军围绕此地进行的 10 余年拉锯战，给南京城以巨大冲击，战后的城市百废待兴，“金陵一座空城，四围荒田，善后无从著手”，亟需开展善后重建工作。③ 九月初，清廷谕令“所有江宁省城一切善后事宜，即着曾国藩驰往江宁，斟酌机宜，妥筹办理”。④ 此时曾国藩已从安庆坐小火轮沿江而下，于九月初八 (10 月 9 日)抵南京。时南京“克复”历两月，街市依然一派萧条景象，居民流亡，房屋倒塌。此前在七月间(8 月) ，曾国藩即设立金陵善后局，以“布政使、督粮道、盐巡道暨候补道员掌之，总财赋之出内，上下教令，以毗省之大政，凡事涉扶绥安集者皆隶焉”，为处理南京善后事宜的官办机构。⑤ 金陵善后局主要负责人为布政使、督粮道等地方官员，先后总理善后局者有江宁知府冯柏年、江宁布政使孙衣言等，协理善后局的委员则包括督抚的幕僚和地方士绅等。⑥ 金陵善后局机构繁杂，名目亦有多种变化，以目前所见晚清文书实物而言，同治年间善后局设立初期多被称为“江宁善后总局”，光绪时则以“金陵善后总局”之名为多。⑦ 起初金陵善后局下设五局:曰编查保甲，曰清理街道，曰清查田产，曰采访忠义，曰营造工程。故有保甲局、善后大捐局、善后工程局、门厘局、谷米局、桑棉局等诸多隶属机构，以知府、知县及道员为主管，其负责内容不仅涵盖南京地区军需、户籍、治安、善举等传统领域，而且包括太平天国战后南京的社会保障与救济、安置流民、抚恤死难者家属、城市基础设施建设等一整套重建与管理事宜，“如省城内外保甲总分各局及稽查城门，巡
①例如，徐茂明《江南士绅与江南社会(1368—1911 年)》(北京:商务印书馆，2004 年)论述了太平天国时期江南士绅权力的全面高涨，指出太平天国战后政府广开捐纳，鼓励士绅充任吏职，重建社会秩序。靳志鹏《太平天国运动对江南社会的冲击与影响》(《衡水学院学报》2009 年第3 期)分析了晚清江南地区的秩序重构与整合。张铁宝《曾国藩和他的〈金陵房产告示〉》(《历史档案》2003 年第2 期)通过解读曾国藩颁发的《金陵房产告示》，探讨了曾国藩办理善后事宜的思想轨迹。罗晓翔《清末城市管理变迁的本土化叙事———以19 世纪南京为中心》(《南京大学学报( 哲学·人文科学·社会科学版)》2009 年第 4 期) 认为南京城市管理在太平天国运动后经历了重要转变，不仅反映了地方精英的参与热情，也体现出地方行政制度化、官僚化程度不断提高的趋势。王玉在《清代南京治安管理体制的演变》(《城市史研究》2018 年第1 期)中也论述了同治时期南京的保甲组织。
②朱寿朋:《光绪朝东华录》第2 册，北京:中华书局，1958 年，总1879 页。
③顾廷龙、戴逸主编:《李鸿章全集》第29 册，合肥:安徽教育出版社，2008 年，第406 页。
④中国第一历史档案馆编:《清政府镇压太平天国档案史料》第26 册，北京:社会科学文献出版社，2001 年，第153 页。
⑤光绪《续纂江宁府志》卷6《实政》，南京图书馆藏，光绪七年刻本，第1 页。
⑥据周学熙记载，其父周馥在同治五年前后亦曾助桂嵩庆襄办金陵善后工程局事。周学熙:《周学熙自述》，合肥:安徽文艺出版社，2013 年，第5 页。
⑦目前所见相关文书有《清同治三年(1865 年)江宁善后总局颁给夏一庆的执照》《清同治四年(1865 年)江宁善后总局颁给程丁氏的执照》《清同治十二年(1873 年)江宁善后总局颁给樊长春的租照》《清光绪十三年(1887 年) 金陵善后总局颁给于捷元的执照》等，见汪智学主编:《南京房地产契证图文集》，南京:南京出版社，2008 年，第218、296、268、222 页。
查河道，暨城工岁修，文武月课，每届冬防、冬赈，文武乡试，各善堂等项”，①其他事宜如建修学宫、神庙，修复书院、义塾，重修城垣等重点建筑，因诸务繁杂，视其轻重缓急次第展开，“务期百废具举，万象昭苏”。② 可以说，金陵善后局的职能涵盖南京城市重建与管理的方方面面。
就金陵善后局及其所辖各局之章程可见，善后局由江宁府委员办理乃是其常态化的运作方式。如官粥厂，由知府委牧令一人掌之;普育堂，“正办一员、帮办二员、分管老妇、育婴、清节三堂及牛痘局凡四员”，皆由江宁知府从候补府县文员中选任，以官办为主，一概不用绅董，有别于地方事务多依靠社会力量办理的传统做法。③ 如金陵善后局的负责人之一庞际云，即曾因办事精明干练深得曾国藩器重，于咸丰三年(1853 年)入曾国藩幕府。其他局所委员大多也为幕府出身，有洪汝奎、王荫福、杨文会、陆伯吹、黎庶昌、李鸿裔、谭鳌等。善后所属各局“头绪最杂，侵漏最易，是非最多”，正需要“洁清精密之委员”，为之“尽筹周妥”。④ 在督抚的札饬中，金陵善后局的清丈委员还兼有密查本县监押人犯名数与造册有无出入等职能，实为战后地方官制运行体系的明显变化。⑤ 通过办理善后局及下属各局，委员们分担了地方行政体系的部分职能，职责更为分明，分工更加明细，也表明在太平天国战后，地方势力更注重对基层领域的控制。
在筹措经费方面，金陵善后局委员众多，支出繁杂，各项经费初以善后大捐为大宗来源。同治三年(1864 年) ，江苏设立善后大捐局于扬州，以当地道员一人掌之。大捐局委员分赴扬州里下河各州县，劝谕绅富捐输以济江宁善后经费。同治五年( 1866 年) 善后大捐局移至江宁，至同治十三年(1874 年)被裁撤，先后捐银共计 50 余万两。对于踊跃捐输的民间绅商大贾，则由大捐局分案奏请给奖，因此善后局附设有善后大捐请奖局。⑥ 除劝捐收入外，善后大捐局的经费“仅恃金扬一成善后厘捐、后湖鱼茭租等项”⑦，即多倚靠南京、扬州等地的厘捐收入，以及南京玄武湖地区的鱼茭租等项。厘金本为太平天国运动时期清政府筹措军费应运而生，厘金局于咸丰三年(1853 年)在扬州创设后，金陵则设有金陵厘捐总局。在太平天国战后江南地区濒临崩溃的财政体系中，酌留厘捐以办理善后之举，得到了清廷的支持，故而厘金的一部分也成为善后局的经费来源。而后湖即玄武湖鱼茭租等税，旧时归上元县领之，同治四年( 1865 年) 善后局以太平门稽查委员兼领后湖事宜。后湖水产以鱼为大宗，每年春季收买鱼秧，由善后局派员监放，渔户取鱼由该局委员秤查斤重，并输纳鱼税。其余湖产如茭白、莲藕等亦需渔户纳税给票，乃准入湖采之，税钱皆上缴善后局。后湖每年所收花息钱文约 1000 千文，除去委员及人工薪水、采买鱼秧费用等，余有七八百千文，均归善后局以充公用。⑧ 曾国藩作为两江总督监管两淮盐政时，曾致文湖北督销局，每月定于淮盐款内拨银 4000 两，解善后局济用。后盐政改革时淮厘一度无款，故改在四川盐政项下拨解。光绪九年(1883 年)两江总督左宗棠又增加为月解淮盐款 5200 两。光绪十二年( 1886 年) 两江又饬令设在城内之盐店按引呈缴经费，每引认捐银 6 钱，以充金陵善后局经费。⑨ 相较苏州善后局由江海关
每年拨洋药厘金银 14. 9 万两、经费更为充裕而言，金陵善后局则专办地方善后诸务，而“所用银
①刘坤一撰，陈代湘等校点:《刘坤一奏疏》，长沙:岳麓书社，2013 年，第1117 页。
②曾国藩:《批金陵绅士陈栋等禀善后事宜十四条》，《曾国藩全集》第13 册，长沙:岳麓书社，2011 年，第292 页。
③《江宁府重修普育堂志》卷5《章程》，南京图书馆藏，光绪年间刻本，不分页。
④曾国藩:《复李鸿裔》，《曾国藩全集》第28 册，长沙:岳麓书社，2011 年，第566 页。
⑤《札委密查江宁府属月报事件》，见赵春晨编:《丁日昌集》(上) ，上海:上海古籍出版社，2010 年，第468 页。
⑥光绪《续纂江宁府志》卷6《实政》，第6 页。
⑦光绪《续纂江宁府志》卷6《实政》，第6 页。
⑧光绪《续纂江宁府志》卷6《实政》，第5 页。
⑨江苏省地方志编纂委员会办公室:《江苏省通志稿·方域志都水志建置志》，南京:江苏古籍出版社，1993 年，第647 页。
两，均非例定之需，又属外筹之款”，如厘金、盐款、地方捐税等，与“他省之军需、善后相表里者迥乎不同”。如新疆善后局，经费多由各省协饷接济，既用作军需，又用作善后。而金陵善后局与金陵军需局之间并无经费往来，后者所掌握的金陵防务及各营军火、器械等款项，与善后局无关，“毫无牵混”。① 不过在光绪年间金陵善后局的局所纷立，耗费较大，至光绪二十四年( 1898 年) 因经费不敷，又请由当地厘捐局每年拨补银两，作为固定的经费补充来源。②
尽管金陵善后局后期有经费不敷的现象，不过在同治年间成立之初，地方政府还是给予了金陵善后局较为稳定且多渠道的经费投入，这些经费基本保障了善后局的各项支出，包括人员开支、赈济贫民、书院教习等费用。较有代表性的，如同治四年(1865 年)重建的官办慈善机构普育堂，事业经费除该善堂名下所属江边洲田房产 35 处收益外，其他均由金陵善后局发放，月拨银 500 两，每年共计 6000 两。善堂办事人员多由江宁府局委员兼任办理，局委员薪水亦由善堂发放，总办每年 240 两，帮办每年 144 两。③ 又如官粥厂，亦是同治四年(1865 年)江宁知府涂宗瀛于南京江浦南门外设立。“以每年十一月朔开厂，次年二月截止。搭盖席棚以处贫民。就仓者立棚头钤束其众，每人日赋米八合，岁赈贫民千余人或数千人。”④这数千贫民供给粥米由谷米局发给，银款则由善后局发给。江宁府新立祠庙，洒扫洁除之役多募僧司，每月饩给，名曰“香镫钱”。其他如武庙每月 1. 6 万文，祥忠勇公祠、祁文节公祠、曾文正公祠、马端敏公祠每月 3 两，向荣、张嘉祥二公祠每月 4000 文，颜真卿祠每月 1500 文等费用，皆由善后局支放。⑤ 甚至江宁巡道以下各官津贴、七县驿站夫马也由善后局支放，“自同治三年克复后，江宁府属各邑驿站支销暂设三成均由善后局支报”⑥。文教事业方面，以惜阴书院为例，旧例其经费有后湖租，有典商生息，有淮盐引捐，同治以来皆取之善后局。⑦ 同治十年(1871 年)江宁府学竣工，邑绅陈开周禀请习乐。曾国藩饬上海调取绅士等 8 人来省教习，其经费一切由善后局筹给。⑧ 经历了太平天国带来的时局变化，督抚大员和地方政府经济权力的扩张，客观上保障了善后局这类地方专职机构得以行使其各项社会职能。
二、 金陵善后局重建与管理南京城之举措
金陵善后局自设立之后，参与到了南京城市治安管理、社会保障与救济、公共文化及基础设施建设等各种重建与管理工作之中，其主要举措如下:
一是编查保甲。在曾国藩筹划的金陵善后五局中，以编查保甲“最为目前急务”，故而同治三年十月(1864 年11 月)南京即重设保甲局，“以知府总其事，制约以百家为甲，甲有长，立门牌、稽丁口以诘奸宄、除盗贼，咨于绅耆辨房地主客，平其侵冒以安编户，局员夜率亲兵巡警扞掫”⑨，其主要职能为巡防缉盗，分段巡查，以确保城区安宁。同治四年( 1865 年) 裁保甲总局分局，改设城南、城北两局。同治七年(1868 年)两局又合并为一局。清代保甲制度系传统乡村行政管理制度，但不同
①左宗棠撰，刘泱泱校点:《左宗棠全集·奏稿八》，长沙:岳麓书社，2014 年，第210 页。
②《奏为金陵善后局经费不敷请由厘捐局拨补银两事》，光绪二十四年六月二十二日;《奏请准金陵善后经费由厘捐局每年拨补事》，光绪二十四年七月十一日，中国第一历史档案馆藏:04－01－35－1043－027、03－6647－019。
③《江宁府重修普育堂志》卷5《章程》，南京图书馆藏，光绪年间刻本，不分页。
④光绪《续纂江宁府志》卷6《实政》，第6 页。
⑤光绪《续纂江宁府志》卷6《实政》，第9 页。
⑥光绪《续纂江宁府志》卷1《图说》，南京图书馆藏，光绪七年刻本，第16 页。
⑦光绪《续纂江宁府志》卷5《学校》，南京图书馆藏，光绪七年刻本，第7 页。
⑧同治《上江两县志》卷8《学校考》，南京图书馆藏，同治十三年刻本，第4 页。
⑨光绪《续纂江宁府志》卷6《实政》，第2 页。
以往的是，同治年间保甲局之设立，办事人员经费均由善后局发放，“绅董准月给钱十二千，甲长月给三千……书识月给六两”。保甲系民间自我防卫之办法，经费常由民间自给，故而在同治时期 “给予饩资，本非古义”。曾国藩对此解释到:“姑念乱后孑黎困苦，实常借此以赒恤之。”①保甲局从民间组织被纳入地方专职机构，其人员开支由地方政府财政支持，可见太平天国战后地方政府对于基层社会组织的控制进一步加强。
保甲局的管理职能还包括派员处理禁占房屋、核查以颁给契证等事宜。现存同治、光绪年间房产契证中多见金陵保甲总局、西北保甲局等局所颁发契证，包括执照、勘票、租照、验单等，如同治四年(1865 年)西北保甲局勘票、光绪十七年( 1891 年) 金陵保甲总局执照、光绪十八年( 1892 年)金陵保甲总局勘票、光绪十九年(1893 年) 金陵保甲总局租照、光绪二十年( 1894 年) 金陵保甲总局业户执照等。② 同治三年(1864 年)曾国藩颁布《庐舍田地各还业主晓谕》，又名《金陵房产告示七条》，声言“本地绅民，播迁在外，急应还定安集，城内庐舍田地，分别清查，各还业主”，特别指出“员弁兵勇未经呈明总局验契者，不准私行买卖，尤不准擅造新屋”。③ 金陵善后总局所属保甲总局负责检验地契，以便维护重建时期的房屋归属秩序。加之同治年间被裁的大量湘军兵勇滞留金陵，沦为客民，与原住民在房屋产权归属问题上矛盾颇多、摩擦不断。这些兵勇多目无法纪，强占豪夺，严重干扰了南京社会秩序。保甲局作为管理机构在社会治安方面责无旁贷，该局“派委员逐案清厘”，“务使兵民相安，无强占纷争之弊”，承担了稳定战后社会秩序的工作。④
据房产告示规定，针对因战乱遗失旧存房屋契据者，原业主如持有旧地契，抑或原契遗失，均可赴善后局呈明，经核查后给予单照。如现存一份同治三年(1864 年)江宁善后总局颁给夏一庆的执照中，夏氏位于府东大街处的旧业原本被认定为空地，由善后总局派员履勘后，给予申领人起屋执照。夏一庆返乡后，呈称原地契在战乱中遗失。保甲局委员再度履勘询问明确，发给夏氏执照，准其先行立案。“俟两年之后方准将所造之屋分别核办，或新屋主酌找地价，或旧地主酌找屋价，届时再议，各听自便。其两年之内，地租仍由善后局经收，以杜冒收租价之弊。”⑤
为稳定社会秩序，善后局尤其重视客民与本籍民众的房产冲突问题，派委员逐案清厘。由于战争中士绅平民伤亡惨重，金陵城内大量房屋空置，原屋主或举家逃难至外地不归，或阖家死于战争，所留房屋在战后迟迟无人认领，其地基暂归善后总局统一处置，允许市民在城厢内外无主空地上按章申请、完租后，准盖新屋。如有客民愿在城厢内外空地建造房屋，则须先赴善后局呈明，派保甲局委员履勘后，方准其盖屋。但如果原业主归来，原地之主与新屋之主应协商变通之法。“凡流民来归，而有占其房地，毁其器物者，不必控于州县，但诣保甲局，即时委员判理”，可见太平天国战后金陵善后局及下设局所在一定程度上承担了地方政府机构的职能。⑥
至光绪年间，善后局又增设淸丈局，会同地方绅耆及保甲分局重新清丈城厢内外空地，分别有主无主，呈验契照及具结保认。例如，光绪十七年(1891 年)因有民人沈馥堂欲购买无主空地，金陵保甲总局特颁给执照，由淸丈局负责丈量勘明空地四至及其地价，⑦方准予办理购买手续，可见新设的淸丈局在此过程中的参与作用。善后总局还特别指出，类似情况下，若有绅民出面购买无主
①曾国藩:《批金陵善后总局票遵议保甲章程开摺请示由》，《曾国藩全集》第13 册，第492 页。
②汪智学主编:《南京房地产契证图文集》，“目录”。
③张铁宝:《曾国藩和他的〈金陵房产告示〉》，《历史档案》2003 年第2 期。
④曾国藩:《批金陵绅士陈栋等票善后事宜十四条》，《曾国藩全集》第13 册，第292 页。
⑤《清同治三年(1865 年)江宁善后总局颁给夏一庆的执照》，汪智学主编:《南京房地产契证图文集》，第218 页。
⑥方宗诚:《柏堂师友言行记》卷3，民国十五年京华书局铅印本，第71 页。
⑦《清光绪十七年(1891 年)金陵保甲总局颁给沈馥堂的执照》，汪智学主编:《南京房地产契证图文集》，第223 页。
地基，一般由淸丈局及保甲局查勘明确并无业主承认后，当场丈量，按价折银。买家需将价银解送善后总局存储，俟日后有该地基真业主持据禀认，查明无讹再行拨给地价具领。① 此外，仍明确规定原业主在房基上造屋营业，两年以内，不许转手典卖。如嗣后有真业主出来认领，冒领之人仍须从重究办，以示严惩。②
二是清理街道。包括掩埋骸骨，挑浚河井，修理栅、路等公共基础设施。战争过后，南京城满目疮痍，尽快掩埋大量死难者的骸骨成为当务之急。金陵善后局下属金陵救生局等善堂类机构，作为救灾恤难的公共慈善机构，即承担此项工作，从咸丰到同治年间先后在南京多地掩埋死者，据记载，当时上元灵谷寺侧者掩埋各类骸骨 7900 余具，石城门外红石嘴 600 余具，江宁安德门小水关 2160 小冢，哏香庙、三山门城壖大小冢掩埋1172 具，秣陵关三冢掩埋341 具，禄口镇370 余具，龙潭仓头下蜀桥头高资大冢 1100 余，小冢 1900 余，共掩埋 1. 5546 万具。溧水西门外 231 具，北门外 674 具，乌山街东 577 具，红蓝铺 561 具，黄桥 340 余具，甘村店 31 具，曹村 16 具。③ 金陵善后局还管理着多处义冢，规模较大的有观音门外永济寺义冢，同治八年(1869 年)知府冯柏年提调善后局，派员将城区内尚暴露在外、没有掩埋的尸棺均瘗于此;同治十年( 1870 年) 盐巡道孙衣言管理善后局，因原定掩埋地点王府园附近地势低洼，不利于掩埋，所以派员于清凉山买地，一律迁往掩埋，是为清凉山义冢;南京城北峨嵋岭、仪凤门外原有万人坑义冢，由于战后失修，且不敷使用，同治年间善后局所属保甲分局又多次清查续购官地或荒地，为义冢掩埋之用。先后主持其事的有江宁同知刘启彬、知县黎功叙、同知郑与熿等，均在善后局留有备案以考。此外善后局还拨银 2000 两，每年利息作为各处义冢修缮之费。④
挑浚河井、疏通积淤等也都属于金陵善后局的职能所在。例如，同治四年(1865 年)冬，善后工程局请疏浚城东南官沟，善后局属东南段保甲局也积极予以协助。⑤ 光绪八年( 1882 年) 左宗棠任两江总督期间，下令善后局将河道湮塞之处一律开通，还疏通各街沿河暗沟，确保雨水排泄畅通。⑥ 南京城内其他善后各事“如修栅、修路，不但次第举行，而且垂为成宪，三年一小修，五年一大修，” 皆由金陵善后局主持兴办。⑦ 对于市政基础设施的管理与维护，旨在尽快恢复正常的社会生活秩序，亦有效维护了城市公共卫生，体现了善后各局所承担的重要的社会管理职能。
三是营造工程。同治三年十月(1864 年 11 月)金陵善后局下设善后工程局，以道员一人掌之，
“委员监督工役，次第修复学宫及群祀祠宇”。⑧ 由于城区大小官衙或被改为太平天国王府，或损毁严重，曾国藩初到南京时甚至都没有固定的办公衙署，省城街道、贡院建筑、驻防旗营等也急需筹款兴修，前期已“在江苏、上海等处劝捐接济”，拟劝捐银 80 万两，陆续解赴金陵善后局，以济善后之需。⑨ 善后工程局经费也提用了善后大捐之捐款，捐款不够则于藩库提存、安徽报效各款内动用。10“凡营造坛墠、祠庙、官署、台榭，度基址之所宜，审工段修广之数，檄牧令于下官，分领其事，
①《清光绪二十年(1894 年)金陵保甲总局颁给王善宾的业户执照》，汪智学主编:《南京房地产契证图文集》，第225 页。
②《清光绪十三年(1887 年)金陵善后总局颁给于捷元的执照》，汪智学主编:《南京房地产契证图文集》，第222 页。
③同治《上江两县志》卷18《咸丰三年以来兵事谱》，南京图书馆藏，同治十三年刻本，第38 页。
④光绪《续纂江宁府志》卷14 之9 上《人物》，南京图书馆藏，光绪七年刻本，第30 页。
⑤《去思略述》，《申报》1880 年1 月27 日(光绪五年十二月十六日) ，第3 版。
⑥《秣陵琐闻》，《申报》1883 年9 月12 日(光绪九年八月十二日) ，第2 版。
⑦《劝金陵修水利以防火患》，《申报》1889 年2 月18 日(光绪十五年正月十九日) ，第4 版。
⑧江苏省地方志编纂委员会办公室:《江苏省通志稿·方域志都水志建置志》，第654 页。
⑨曾国藩:《与潘曾玮》，《曾国藩全集》第28 册，第84 页。
10陈迺勋、杜福堃编，王明发点校:《新京备乘》，南京:南京出版社，2014 年，第145 页。
督匠作勤惰，考其成”。① 同治四年(1865 年) ，代理两江总督李鸿章命主持善后局的江宁知府涂宗瀛改建江宁府学，将原道观之处改为孔子庙，次年建成“大成殿及棂星门、戟门、两庑、库房、官厅等工，以棂星门前运渎为泮池，凡用帑八万一千余金”。② 同治六年( 1867 年) 曾国藩回任两江总督，饬善后局委、道员桂嵩庆续造江宁府学，改凿泮池，增建崇圣殿、尊经阁、明伦堂、宫墙和名宦、乡贤、忠义、孝悌等祠，以及教官衙署、牌坊、敬一亭等建筑。至同治八年(1869 年)江宁府学建筑群竣工，共计耗银 11. 75 余万两。③ 其他善后工程又以重修明城垣最为艰难。太平军攻陷南京后，在城中另择新址营建新宫，此间拆取了明故宫的大量石料和砖瓦，以其城砖修建天王宫殿等建筑，导致满城城垣破损严重。据地方志记载，“驻防城，明故宫也。起太平门，东包朝阳门，南至正阳门，通济门省垣也。其西面西华门一带，咸丰间毁于贼”④。一则经费所限，二则历经多年战事摧残，许多地段的城墙破坏严重，如太平门城墙段为太平军和湘军反复争夺的重要战场，城体毁损大半。同治年间重建伊始，只能先将“各处地洞有水侵入者，先行堵塞。俟经费宽裕，再当大兴工作。已塌者全行清基另修，未坍者酌量挑土筑塞”。⑤ 直至光绪六年(1880 年) ，南京城大部分衙署及其他建筑的重建工作基本完成，南京城的善后工程遂告一段落，同年善后工程局被裁撤。
此外，还有清查公费地亩局、谷米局、门厘局、桑棉局、牛痘局、育婴堂、普育堂、官粥厂、驿站、城门稽查、下关稽查洋务局等诸多局所，名目繁多，不胜枚举。这些局所或隶属善后局，或由善后局支付经费，凡事涉及扶绥安集者均归善后局管理，金陵善后局职能范围的扩展，在一定程度上亦削弱了地方传统管理机构的职权。
三、 金陵善后局重建与管理南京城之效果
金陵善后局在其存续期间，为重建与管理饱受战争创伤的南京城而专门设置了大量局所，这些局所在稳定战后社会秩序、进行市政基础建设、招抚流民垦荒等方面作出了一定贡献，主要表现在以下方面:
在城市治安管理方面，金陵善后局下设的金陵保甲总局作为一个城市管理机构，与本城其他社会组织如善堂等存在一定的合作关系。例如，同治六年(1867 年)善堂机构之一普育堂收到金陵保甲总局所辖城南保甲局移交的充公银两，金陵保甲总局所辖西南保甲局也将某房主充公银移交至普育堂，以充善款;同治七年(1868 年)城南保甲局又向普育堂移交李某房价充公银 50 两，又移存唐王氏房价 2 万文以充公银。⑥ 这类合作无疑推进了南京社会慈善事业的发展，从而有益于城市治安管理。同光时期保甲总局的职能也在逐步扩大，有向近代警察机构发展的趋势。⑦ 光绪二十八年(1902 年)清政府谕令各省仿效巡警制度，改保甲为警察。金陵保甲总局遂将“原有巡警兵一百四十名，保甲巡勇一百三十五名，一律改为警察，嗣又……添募巡勇一百五十二名”，“将原设保甲员弁，分别酌裁，所有一切事务，查照警察章程”，并将“保甲”二字删去，名曰警察总局，在保甲局的基础上建立了南京最早的警察局。⑧ 这对于推进南京城市治安管理水平的近代化无疑具有积
①陈迺勋、杜福堃编，王明发点校:《新京备乘》，第145 页。
②同治《上江两县志》卷11《建置考》，南京图书馆藏，同治十三年刻本，第6 页。
③同治《上江两县志》卷11《建置考》，第6 页。
④光绪《续纂江宁府志》卷7《建置》，南京图书馆藏，光绪七年刻本，第2 页。
⑤曾国藩:《批金陵绅士陈栋等票善后事宜》，《曾国藩全集》第13 册，第292 页。
⑥凃宗瀛:《江宁府重修普育堂志》卷6《报销》，南京图书馆藏，光绪年间刻本，不分页。
⑦罗晓翔:《清末城市管理变迁的本土化叙事———以19 世纪南京为中心》，《近代史研究》2009 年第4 期。
⑧叶楚伧、柳诒徵等:《首都志》(四) ，台北:成文出版社，1983 年，第574—575 页。
极效果。
在疏浚河道方面，地方水利经费在道光年间多采取“劝捐兴挑”的模式筹集，其中又以民间劝捐为主，至同治后期则改为地方政府“发款”，且由掌管善后工程局的布政使与道员参与监督，这不但表明了地方治河模式的显著转变，而且可见善后局在其中发挥的主导作用。由于战后南京城内饿殍满地，倒卧街巷者不计其数，城内大小河道均被尸体充斥壅塞，少数湘军甚至用抓来的俘虏挖掘城中坟墓腐尸“以求金”，①以致内河污染严重，特别是到暑热天气时，大疫随时可能发生。而清代以来，用外秦淮河的水输入内河冲洗，就一直是内秦淮河“清污”的主要手段。② 于是，金陵善后局委员除了尽快安置难民及妇孺，及时掩埋死尸外，也同样采取了开启江口诸坝，以冲清河道的办法，有效预防了大战结束之后全城性疾疫的产生与蔓延。另一方面善后工程局积极疏浚官沟。东南官沟由于地低沟深，加之日久失修，同治年间已形同淤塞。该疏浚工程由两江总督李宗羲发款兴工，工程局委时任江宁藩司桂嵩庆、观察刘治卿负责具体办理，东南段保甲局谢大令王恩参与辅助，自城内五板桥起，疏浚至金陵闸止。随后西南官沟也照此办理疏通。善后局此举有效治理了城内的主要水道，商民称便，“水患于是可息”③，成绩显著。
在垦荒方面，善后总局设有招垦局，以上元、江宁两县绅士各一人，分治其事，会同江宁知府办理。同治年间南京地区外来移民亦不在少数，与原住民的土地纠纷时常出现。垦农的荒地按照善后局制定的政策并不能轻易转换为自有土地，对于外迁而来的垦农来说，垦荒极费工本，往往刚有起色，即有“自称原主，串同局董、书差，具结领回，垦民空费经营，转致为人作嫁”④，极大损害了垦农的积极性。故而抛荒弃业的局面在很长时间内没有改观。加之经费难筹，垦荒之事进展缓慢。
光绪六年(1880 年)两江总督刘坤一指出:“江宁一府七县，被兵十有余年，井邑萧条，田地芜废;肃清以后，土著农民存者无几，多方招集，复业寥寥。”⑤据光绪七年(1881 年)报刊记载，“宁郡自遭兵燹后，土地荒芜，有主之业百不获一，侵占之产十居其九。历年来虽由客民开垦，援例纳粮，然其折亩数，隐亏耗，奸民串卖，蠹书漏册”，其中种种弊端，不胜缕述。⑥ 招垦局后改为劝农局，总的来看，其对太平天国战后南京垦荒之推动收效甚微。
在金陵善后局重点办理的战后房产梳理与处理问题中，由于被裁撤的湘勇一度横行于市、居功滋事，他们多占地侵房不肯退还，即便是善后局委员对此亦敢怒而不敢言。在时人乐府诗作中亦有生动记载，据诗人描述:“烈日如火阴霾开，委员勘屋策马来”，“稽查剖决亦辛苦”，不料“前有一家屋独好”，原屋主屡索不肯还，无奈告之善后局，然而“委员颦蹙不敢嗔，此中住者湖南人!”⑦ 针对此类情形，善后总局特别规定，金陵克复以后，员弁兵勇未经呈明善后总局验明地契者，不准私行买卖房屋及土地，尤其不准擅造新屋。城内未被焚毁尚属完好的房屋，屋内桌椅木器亦不许兵勇搬出城外，如有违者重惩。若有原屋主未归而兵勇进屋寄居者，亦需赴善后局呈明，派保甲局委员赴屋履勘，分别开导，商量办理。在善后局的极力安抚下，太平天国战后南京城“兵民相安，无强占纷争之弊”的社会秩序逐渐得到恢复。⑧
①赵烈文:《能静居士日记》，太平天国历史博物馆编:《太平天国史料丛编简辑》(三) ，北京:中华书局，1961 年，第373 页。
②王桂智、唐德善:《我国城市护城河发展刍议———以南京秦淮河为例》，《水利与建筑工程学报》2010 年第4 期。
③高德泰:《高子安遗稿》，抄本，南京图书馆藏，不分页。
④《金坛县禀到任情形并请免减津贴公费》，赵春晨编:《丁日昌集》(上) ，上海:上海古籍出版社，2010 年，第704 页。
⑤欧阳辅之编:《刘忠诚公(坤一)遗集·奏疏》卷16，台北:文海出版社，1968 年，第2169 页。
⑥茅家琦:《太平天国革命后江南农村土地关系试探》，《太平天国史论文选》上册，北京:三联书店，1981 年。
⑦陈作霖:《善后新乐府四首》，《可园诗存》卷11，清宣统元年刻增修本，第4 页。
⑧曾国藩:《批金陵绅士陈栋等禀善后事宜十四条》，《曾国藩全集》第13 册，第292 页。
总体而言，由于饱受战争摧残、社会生产水平有限、官方政策制度不健全等各种条件的制约，太平天国战后金陵善后局在重建与管理南京城方面起到了积极作用，但整体效果尚难即时显现，即使到金陵平定 30 余年后的光绪二十一年( 1895 年) ，两江总督张之洞仍上奏称:南京“元气至今未复，民生萧索，城市空旷，毫无振兴之机”。① 实际上，南京城的重建与城市面貌的恢复将要经过一个漫长的过程。
余 论
“局所之设，原于咸同之际为行军一时权宜，非国家法定官制。自是厥后，时局日变，旧有之官不周于用，局所之设愈多”，其名目繁多，涉及军务、经济、地方事务等诸多层面。② 太平天国战争时期，从战时临时设局到战后常设机构，善后局和其他局所经历了专职化、制度化的演变过程。在全国范围内，较典型者如湖北、广东、新疆、山东、安徽、江西、福建、浙江等，均有类似机构行使地方管理职能，江苏省内亦有江苏善后局、徐州善后局等。尽管皆为善后局之名，实际各地职能不尽一致。例如，湖北善后局早在咸丰七年(1857 年)即已设立，并参与军务方面的调度管理，后湖北军需局亦裁撤归并该善后局。湖北善后局办理“所有省垣一切抚恤事宜，有如修城、制炮、募兵、招商、缉匪、协拨、驿站、掩埋被害官民、收养流亡子女，事事均关紧要，应次第举办”③。善后局收款向以盐课厘金为大宗，所有供支京饷、协饷、营饷以及杂支各款，均仰给于此，拥有较大的财政权力。④ 湖北善后局支发的款项如裁军遣散费、督造军火、织布官局拨款、资助官钱局帮办学务、兴办自强学堂及附设议书局、新式报刊款、各级审判厅拨款等，已远超军事范围，而扩大至行政、民政、文化及清末新兴的法政、媒体等诸多领域。新疆抚辑善后局由左宗棠收复新疆后设立，主持战后重建工作，且地方一切事务均归其管理，带有地方临时政府的性质。⑤ 山东善后局设立于光绪年间，支发诸多非军事类款目，包括抚署衙门内刑钱幕友的條膳津贴、禁烟股、学务股、调查股、统计清讼股、筹款巡警股、河务股、洋务商埠股、邮费、电报费等机构津贴开支。⑥ 在杭州地区，有掩埋局从事尸体掩埋，报验局主持验尸，保甲局维持治安，浚湖局对饮用水源的确保，以及义渡提供的安全免费的摆渡，还有栖流所、粥厂、丐厂等，涵盖了城市管理的各个方面。⑦ 江苏善后局设于同治三年 (1864 年)李鸿章收复苏州之后，“凡公署、坛祠、学校之建置，以及城厢内外民房之给照，胥恃此局规划而经理之”。⑧ 该局由江苏布政使与按察使督办，“先之以资遣降众，抚恤灾黎，继之以开垦荒田，散给牛种，定兵勇犒赏之项，筹文武办公之资，以及修城池，濬河道，设书院，立善堂，葺祠宇，建衙署，或及时修举，或次第兴办”，“缔构经营，委屈繁重，历时既久，需费浩繁”。其经费初办时主要为饷捐与苏属租捐，后按月提用苏沪两局厘金以充用款。⑨ 江苏善后局权责范围不仅包括善后重
①王树楠编:《张文襄公(之洞)全集·奏议》卷4，台北:文海出版社，1970 年，第2904 页。
②孙洪伊:《裁并关于财政之各局所及关于行政之各局所，并设分科隶属于相当之行政长官》，天津《大公报》1909 年 10 月19 日，第1 张第4 版。
③《骆文忠公奏议》，沈云龙主编:《近代中国史料丛刊》第7 辑，台北:文海出版社，1966 年，第11页。
④《庸盦尚书奏议》，沈云龙主编:《近代中国史料丛刊》第51 辑，台北:文海出版社，1966 年，第9 页。
⑤朱寿朋:《光绪朝东华录》第1 册，北京:中华书局，1958 年，第279 页。
⑥刘增合:《由脱序到整合:清末外省财政机构的变动》，《近代史研究》2008 年第5 期。
⑦［日］夫马进:《中国善会善堂史研究》，伍跃、杨文信、张学锋译，北京:商务印书馆，2005 年，第476 页。
⑧民国《吴县志》卷30《公署三·局所附》，南京:江苏古籍出版社，1991 年，第1 页。
⑨《张靖达公(树声)奏议》，沈云龙主编:《近代中国史料丛刊》第23 辑，台北:文海出版社，1966 年，第31—33 页。
建事宜，有史料显示它还在维持地方经济秩序、保护会馆公所等方面发挥了监督与裁决作用。①
在太平天国战后的清末数十年间，传统衙署如布政使司的部分职能已经转移到这些额外设置的局所身上。至光绪年间，局所逐渐繁缛，弊端众多，“各局林立，限制毫无”。这些局所的存在不仅扩大了督抚的权力，增加了地方经费开支，更使督抚在处理地方事务时可绕开藩臬，使两司形同虚设，大权旁落。光绪十年(1884 年) 清廷令各省督抚将该省局卡裁并，“酌定负数，核定薪水，破除情面，严定章程，实力整顿”。② 光绪十五年( 1889 年) 上谕又特别指出，“从前各省办理军务，创立支应、采办、转运等局，本属一时权宜，不能视为常例。迨军事敉平，又以善后为名，凡事之应隶藩司者，分设各局，名目众多”，致使“专管之藩运两司，转以循例画诺为了事”。至于“清讼、保甲、捕盗等事，本系臬司专责，亦皆另设一局”，遂导致地方“冗员愈多，浮费愈甚”，故而需大力整顿，各地善后局逐渐被裁撤。③ 至光绪三十年( 1904 年) ，金陵善后局与江宁织造局、江北查禁私运局等局所同时被裁撤。
太平天国战后，地方督抚加强了社会管理与控制的力度，士绅阶层亦积极参与了地方重建事务，像南京地区陈作霖、汪士铎、陈栋、孙文川、朱昌焘等人关于善后事宜的条陈均得到曾国藩的首肯与批复，他们还积极投身各类地方组织，“官为监督，绅士经理”的社会治理模式在城市重建时期依然继续发挥作用。新兴的督抚势力主导了地方机构中林立的各类局所，在行政事务中拥有了更多的话语权，其财权也明显扩大，使得金陵善后局这类临时局所成为常设的专职机构。局所委员大多为督抚的幕府出身，通过办理善后局及下属各局，地方官僚组织的职责更加分明、分工更明细，也表明在太平天国战后，地方政府更注重将控制力向传统社会很少涉及的基层领域扩展。但与此同时，清廷试图重塑中央集权，因而中央与地方势力此消彼长的过程贯穿了太平天国战后的晚清社会，地方势力特别是有实权的汉族督抚的离心现象日益加剧，清王朝统治最终走向分崩离析的结局。总之，由于有地方经费的支持、细致的分工、官员的参与，金陵善后局在太平天国战后南京城市的重建与管理中起到了积极的作用，其下属各局在维护城市治安、公共设施建设及慈善救济方面发挥了一定的功能，但在当时成效尚不明显。以金陵善后局为中心考察太平天国战后南京城市的重建与管理，亦可窥见近代中国城市管理的专门化、制度化趋势，尽管这一趋势在太平天国战后的一段时期内发展较为缓慢。
①见《江苏善后总局永禁烟业私立公所擅设行头把持垄断碑》，同治三年七月，苏州博物馆藏拓片。江苏善后局禁止土匪地棍向宣州会馆滋索阻扰碑》，江苏省博物馆编:《江苏省明清以来碑刻资料选集》，北京:生活·读书·新知三联书店，1959 年，第383 页。
②《本年六月御史吴寿龄奏请裁撤各省各局》，光绪十年九月初五日第4 条，中国第一历史档案馆藏:盒号1378，册号2。
③朱寿朋编:《光绪朝东华录》第3 册，北京:中华书局，1958 年，总2680 页。